鞏固

筆者曾主張，中國環(huán)境法的根本問題在于實(shí)施不力，癥結(jié)在于政府激勵(lì)不足，故《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)定位于以規(guī)制政府為主要內(nèi)容的“政府環(huán)保激勵(lì)法”，以推動(dòng)政府環(huán)保履職為目標(biāo)進(jìn)行重構(gòu)，從根本上補(bǔ)強(qiáng)政府規(guī)制不足這一環(huán)境法治的最短板?！?〕參見鞏固:《政府激勵(lì)視角下的〈環(huán)境保護(hù)法〉修改》，載《法學(xué)》2013年第1期。筆者始終認(rèn)為，這是最能發(fā)揮《環(huán)境保護(hù)法》修改之效益的方案。但從現(xiàn)實(shí)來看，《環(huán)境保護(hù)法》作為一種包羅萬象的“綜合法”的地位已然確定，其“管制法”的色彩依然濃厚，〔2〕《環(huán)保法不應(yīng)只是管制法》，來源:http://jingji．21cbh．com/2014/4－26/1OMDA2NTFfMTE0OTg1OA．html，2014年4月28日訪問。對(duì)作為主要違法者的企業(yè)的直接規(guī)制仍然為該法的主要內(nèi)容。那么，從激勵(lì)企業(yè)守法的角度來看，我國環(huán)境法存在哪些主要問題?新通過的《環(huán)境保護(hù)法》在此方面有何進(jìn)步，又存在何種不足，應(yīng)當(dāng)如何完善?筆者將在此略抒己見。

一、守法激勵(lì)與環(huán)境法的實(shí)施

在環(huán)境法體系基本齊備，各主要問題領(lǐng)域已有單行法予以專門調(diào)整的背景下，既有立法得不到有效實(shí)施是當(dāng)前中國環(huán)境法治的最大問題。也因此，提升法律實(shí)效，使形式上完備的大量立法真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，實(shí)現(xiàn)從紙面規(guī)定到實(shí)踐規(guī)范的飛躍，也就成為環(huán)境法治建設(shè)的迫切任務(wù)，也是《環(huán)境保護(hù)法》可以“事半功倍”地發(fā)揮其價(jià)值的著力點(diǎn)。對(duì)此，提高企業(yè)的守法激勵(lì)，增強(qiáng)法律制度本身的“可實(shí)施性”是一個(gè)重要方面。

所謂守法激勵(lì)，是指對(duì)法律關(guān)系主體遵守法律、依照法律的要求從事相關(guān)活動(dòng)具有刺激作用的因素和機(jī)制。傳統(tǒng)法學(xué)主要研究法的效力，對(duì)法的實(shí)效關(guān)注不多，〔3〕法的效力是指法在規(guī)范意義所應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的拘束力，是一個(gè)應(yīng)然范疇，是任何正當(dāng)立法都同等具備的;法的實(shí)效是指法在實(shí)際上被遵守、執(zhí)行或適用的狀況，是一個(gè)實(shí)然范疇，不同立法情況不一。其潛臺(tái)詞是本身正當(dāng)?shù)牧⒎ū厝粫?huì)得到良好遵守，或者必須被遵守。如果實(shí)施不力，那也是執(zhí)法的問題，甚至是違法者的問題，只能通過“加強(qiáng)執(zhí)法”或“加大普法”來解決。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，人是有著趨利避害本能，追求利益最大化的理性人;而法律，如同其他社會(huì)規(guī)范一樣，不過是對(duì)當(dāng)事人帶來不同成本—收益的規(guī)則而已。對(duì)于現(xiàn)實(shí)主體而言，其是否遵守法律、遵守到什么程度，取決于為其所預(yù)期的后果是弊大于利，還是相反。如果違法收益大于成本，那么理性主體寧愿付出承擔(dān)責(zé)任的代價(jià)來換取相對(duì)更大的收益。這意味著，在根本意義上，“法律只能誘導(dǎo)，而不可能強(qiáng)制人們選擇社會(huì)所希望的行動(dòng)?！薄?〕張維迎:《信息、信任與法律》，生活·新知·讀書三聯(lián)書店出版社2006年版，第77頁。從這一角度來看，法實(shí)際上是一種激勵(lì)機(jī)制。法的實(shí)效如何，能否獲得認(rèn)真遵守和良好實(shí)施，最終取決于其提供的守法激勵(lì)是否足夠——是否創(chuàng)造了依法而為符合當(dāng)事人理性選擇的制度環(huán)境。

法的激勵(lì)功能主要通過責(zé)任規(guī)定來實(shí)現(xiàn)。責(zé)任使違法者遭受不利，屬于一種“負(fù)激勵(lì)”，是最普遍、最重要、最一般的法律激勵(lì)形式。有時(shí)候法律也采取獎(jiǎng)勵(lì)等“正激勵(lì)”形式，但比較少見。正是通過對(duì)責(zé)任和獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，法律得以發(fā)揮其“懲惡揚(yáng)善”的功能，形成最基本的守法激勵(lì)。但要注意的是，法的規(guī)定只是一種規(guī)范意義上的應(yīng)然，其激勵(lì)效果能否真正實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)到什么程度，還要受到一系列因素的影響:

一是責(zé)任的實(shí)現(xiàn)條件。法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)離不開一系列現(xiàn)實(shí)條件的支持，包括明確的主體、科學(xué)的程序、合適的手段、可行的技術(shù)、充足的費(fèi)用，以及實(shí)施者的水平和能力等。

二是法律責(zé)任規(guī)范本身的科學(xué)性。包括形式是否合理、內(nèi)容是否適當(dāng)、范圍是否全面、邏輯是否正確、結(jié)構(gòu)是否科學(xué)等，其最終指向懲罰的力度和層次。懲罰力度是決定激勵(lì)之有無的關(guān)鍵，力度弱于違法收益的責(zé)任幾乎不可能產(chǎn)生任何守法激勵(lì)，但力度也并非越高越好，過高的懲罰會(huì)導(dǎo)致自身的“合法性”危機(jī)，產(chǎn)生不良社會(huì)效果而難以實(shí)施。懲罰的層次影響激勵(lì)的效果，缺乏層次的懲罰，不僅有失公平，而且容易產(chǎn)生“反向激勵(lì)”?！?〕正所謂“扯了龍袍也是死，殺了太子也是死”。

三是守法能力。責(zé)任對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生違法威懾，但并不意味著其必然守法。法律主體是否守法還要看其是否具備守法的能力并能夠支付相應(yīng)成本。守法成本包括法律認(rèn)知成本和達(dá)到法律要求的狀態(tài)的成本，涉及信息、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的能力。如果當(dāng)事人不具備守法能力，或無力支付成本，即使有責(zé)任的威懾，其也難以認(rèn)真守法;而對(duì)于有守法能力的當(dāng)事人，守法成本的大小也會(huì)對(duì)其守法積極性產(chǎn)生重要影響。

四是社會(huì)基礎(chǔ)。這主要是指其他社會(huì)規(guī)范的影響，包括道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教以及各種亞群體的價(jià)值觀等一切法律以外的、具有規(guī)范效力的社會(huì)因素，在某種程度上，也可稱之為“文化”。社會(huì)規(guī)范對(duì)法的評(píng)價(jià)具有“放大”或“抵消”效果——那些符合社會(huì)基本規(guī)范的法律懲罰對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生的實(shí)際影響遠(yuǎn)大于責(zé)任本身，而那些缺乏文化支持的法律懲罰的實(shí)際效力往往受到削弱，進(jìn)而使其激勵(lì)功能大打折扣。另外，社會(huì)規(guī)范對(duì)于責(zé)任的實(shí)現(xiàn)也具有推動(dòng)或阻礙作用，那些與社會(huì)基本倫理相悖的違法活動(dòng)會(huì)受到全社會(huì)的監(jiān)控而更易于被發(fā)現(xiàn)和證明，而“違反大家感情和愿望的法律很難執(zhí)行，很可能無效”。〔6〕參見［美］勞倫斯·M．弗里德曼:《法律制度》，李瓊英、林欣譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第126頁。

法的實(shí)效或者說激勵(lì)效果是上述因素共同作用的結(jié)果。任何立法，要想得到良好實(shí)施，就必須充分考慮這些因素并作出妥善處理，以保證充足的守法激勵(lì)，而不能僅規(guī)定實(shí)體制度。尤其對(duì)于環(huán)境法這樣一種具有典型公益性、科技性、義務(wù)性的新興法來說，〔7〕公益性意味著更加依賴公共機(jī)構(gòu)的執(zhí)法，科技性和義務(wù)性意味著較高的實(shí)施成本，新興性意味著傳統(tǒng)法律實(shí)施機(jī)制難以自動(dòng)滿足其特點(diǎn)和要求，并且更不容易受到社會(huì)機(jī)制的幫助。積極創(chuàng)造實(shí)施條件更為必要。

上世紀(jì)六七十年代以來，西方國家在歷經(jīng)環(huán)境立法的爆炸式增長之后，也普遍遭遇實(shí)施不力的困擾。這既有大量立法在環(huán)境社會(huì)運(yùn)動(dòng)掀起的強(qiáng)大道德氛圍推動(dòng)下匆忙出臺(tái)，未充分考慮實(shí)施因素的原因，也是環(huán)境執(zhí)法任務(wù)激增、傳統(tǒng)機(jī)制無力負(fù)擔(dān)的結(jié)果。對(duì)此，各國不得不采取多方措施加以彌補(bǔ)，其環(huán)境法治建設(shè)的重心也由立法向法律實(shí)施轉(zhuǎn)移?！斑M(jìn)入二十世紀(jì)80年代以來，環(huán)境法發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)是各國紛紛加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境法規(guī)的有效實(shí)施和遵守，環(huán)境法實(shí)施能力和執(zhí)法效率迅速提高”，〔8〕蔡守秋:《國外加強(qiáng)環(huán)境法實(shí)施和執(zhí)法能力建設(shè)的努力》，來源:http://www．civillaw．com．cn/article/default．a(chǎn)sp?id=20918，2014年3月1日訪問。其主要舉措有:

第一，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法和司法建設(shè)。一是建立健全環(huán)境管理體制，包括建立專門的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，提高級(jí)別，理順不同層級(jí)政府及不同機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系等。二是加強(qiáng)執(zhí)法能力，包括擴(kuò)大管理權(quán)限，加大經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法教育和人員培訓(xùn)等。三是創(chuàng)新管理方式，探索靈活的執(zhí)法手段，大量采用“非強(qiáng)制性應(yīng)對(duì)措施”，爭取違法者自我改正或配合執(zhí)法，以降低執(zhí)法成本，使有限的執(zhí)法資源發(fā)揮最大效益。四是完善環(huán)境司法制度，積極受理環(huán)境案件，并根據(jù)環(huán)境案件的特點(diǎn)在訴訟資格、訴訟程序、舉證規(guī)則、案件執(zhí)行等方面進(jìn)行改革與創(chuàng)新，充分發(fā)揮司法力量在環(huán)境治理中的作用，其典型為環(huán)境公益訴訟的普遍推行。

第二，完善法律責(zé)任。一是加重處罰力度，增強(qiáng)法律威懾。此方面最直觀地體現(xiàn)為刑事責(zé)任的廣泛運(yùn)用和不斷加強(qiáng)。在行政處罰方面，普遍采取“按日計(jì)罰”，根據(jù)違法行為的持續(xù)時(shí)間連續(xù)處罰，“上不封頂”，形成強(qiáng)大威懾;以經(jīng)濟(jì)效益為基礎(chǔ)計(jì)算罰款額，確保“違法成本大于違法收益”。二是豐富責(zé)任體系，設(shè)置了從“非正式警告”直到有期徒刑在內(nèi)的輕重不一、類型多樣的責(zé)任體系，根據(jù)違法情形加以靈活適用，并有條件地適用“和解”、“寬恕”、“赦免”等，形成金字塔型的懲罰機(jī)制，以確保公平和激勵(lì)。三是利用聲譽(yù)機(jī)制增強(qiáng)處罰效果，通過公布違法企業(yè)信息等形式增強(qiáng)法律懲罰的實(shí)際影響力。四是創(chuàng)新責(zé)任形式，通過推行“生態(tài)恢復(fù)”、“代治理”等，推動(dòng)企業(yè)直接參與環(huán)境治理，落實(shí)“污染者負(fù)擔(dān)”。五是加強(qiáng)“正激勵(lì)”，對(duì)長期守法企業(yè)給予榮譽(yù)表彰、財(cái)稅優(yōu)惠或義務(wù)減免，使其守法表現(xiàn)可以轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢(shì)。

第三，積極進(jìn)行守法援助，降低守法成本。在發(fā)達(dá)國家，對(duì)企業(yè)提供守法援助已經(jīng)成為環(huán)保部門的法定職責(zé)和管理手段之一，有專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)和具體的制度保障，主要舉措有:一是進(jìn)行守法宣傳和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不僅對(duì)法律法規(guī)、國家政策進(jìn)行詳細(xì)解釋，而且對(duì)如何守法作出具體解答，為企業(yè)提供專業(yè)指導(dǎo)甚至“量身定做”守法方案。如英國2001年成立了向公司提供法規(guī)信息及應(yīng)對(duì)策略的NetRegs，到2011年已擁有占企業(yè)總數(shù)25%的用戶。又如美國1998年成立了以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的囊括16個(gè)部門的“守法援助中心”，解釋法律要求和解決方案，成效顯著——91%的受援者聲稱改善了環(huán)境管理實(shí)踐，50%的人宣布減少了污染?！?〕參見OECD主編:《環(huán)境守法保障體系的國別比較研究》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2010年版，第49－51頁。二是推進(jìn)“環(huán)境管理體系”建設(shè)，從源頭削減違法風(fēng)險(xiǎn)，并有效降低環(huán)境開支。三是提供財(cái)政資助，為企業(yè)提升守法能力、進(jìn)行環(huán)境創(chuàng)新技術(shù)投資或承擔(dān)額外環(huán)境義務(wù)提供金融支持。

第四，積極運(yùn)用社會(huì)力量。一方面，推動(dòng)信息公開，增進(jìn)公眾對(duì)環(huán)境法的認(rèn)可以及對(duì)環(huán)境執(zhí)法的關(guān)注，為環(huán)境執(zhí)法爭取社會(huì)支持，利用社會(huì)輿論排除執(zhí)法障礙，“逼迫”企業(yè)守法。二是加強(qiáng)公眾參與，明確居民、環(huán)保組織和專家的法律地位，賦予其參與環(huán)境決策、執(zhí)法、訴訟的權(quán)利，并提供科學(xué)的參與程序。在運(yùn)用社會(huì)力量推進(jìn)法律實(shí)施方面，環(huán)保組織發(fā)揮了重要作用?！敖柚耖g環(huán)保組織和社會(huì)團(tuán)體的力量來打擊污染破壞環(huán)境的行為是國外環(huán)境治理中的一個(gè)典型經(jīng)驗(yàn)和有效做法”?！?0〕孫瑞灼:《如何破解環(huán)保法庭“無案可審”的尷尬》，載《綠色視野》2011年第2期。

二、守法激勵(lì)視角中的中國環(huán)境法治困局

實(shí)施不力、有法不依，已經(jīng)成為社會(huì)各界對(duì)環(huán)境法的共同觀感。為什么形式上近乎完備的立法得不到有效實(shí)施?從守法激勵(lì)的四方面因素來看，當(dāng)前我國環(huán)境法實(shí)施低效的原因可謂一目了然，甚至“勢(shì)所必然”。

(一)執(zhí)法不力，司法幾近缺失

環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境法實(shí)施的主要途徑，而執(zhí)法的效率取決于政府及監(jiān)管部門的“意愿”和“能力”。在此方面，由于政府激勵(lì)缺失導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的動(dòng)力不足、能力不夠是環(huán)境法實(shí)施的最大問題，需要從管理體制、職責(zé)權(quán)限、考核機(jī)制、財(cái)政保障、能力建設(shè)等方面多管齊下，予以加強(qiáng)完善。對(duì)此，筆者已另文討論，〔11〕鞏固:《政府激勵(lì)視角下的〈環(huán)境保護(hù)法〉修改》，載《法學(xué)》2013年第1期。此不贅述。

司法也是環(huán)境法實(shí)施的重要手段。環(huán)境民事案件和刑事案件的處理主要靠司法，對(duì)于環(huán)境執(zhí)法，訴訟也能夠起到威懾作用。然而，從現(xiàn)實(shí)來看，無論從“意愿”還是“能力”角度，利益與地方發(fā)展緊密關(guān)聯(lián)、環(huán)境專業(yè)人員缺失且常常超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的法院對(duì)于與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“唱反調(diào)”、案情通常復(fù)雜且人數(shù)眾多、社會(huì)關(guān)注度高且具有“敏感性”的環(huán)境案件本能“抗拒”，態(tài)度消極。有些地方法院甚至以內(nèi)部規(guī)定的形式對(duì)這類“涉及面廣、敏感性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注”或“新類型、敏感、疑難”案件的受理設(shè)置障礙，〔12〕參見《山東省高級(jí)人民法院新類型、敏感、疑難案件受理意見(試行)》、《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于加強(qiáng)案件審限管理的規(guī)定(試行)》。環(huán)境訴訟“起訴難、舉證難、鑒定評(píng)估難、找鑒定單位難、因果關(guān)系認(rèn)證難、勝訴難、執(zhí)行難”?！?3〕參見郄建榮:《環(huán)境維權(quán)諸多難題尚待立法破解》，載《法制日?qǐng)?bào)》2005年9月28日。盡管近年來，隨著《最高人民法院關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》的頒行，〔14〕該意見要求法院“妥善審理各類環(huán)境保護(hù)糾紛案件，保障和服務(wù)推進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)”，并提出“依法受理各類因環(huán)境污染引起的損害賠償糾紛案件”、“及時(shí)審理環(huán)保行政訴訟案件”、“實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)司法水平”等具體要求。法院受理環(huán)境案件的積極性有所增加，但由于配套制度的缺失，仍無根本性改觀。法院受理的環(huán)境案件屈指可數(shù)，通過司法途徑解決的環(huán)境案件鳳毛麟角，甚至一些意欲在環(huán)境訴訟方面大展拳腳的環(huán)保法庭也遭遇“無米下鍋”、無案可審的尷尬?！?5〕參見郄建榮:《環(huán)境公益訴訟進(jìn)展緩慢各省環(huán)保法庭均無案可審》，來源:http://www．legaldaily．com．cn/index_article/content/2011－06/20/content_2753177．htm，2014年3月1日訪問。

(二)責(zé)任疲軟且不科學(xué)

從責(zé)任結(jié)構(gòu)上來說，最具有威懾力的刑事責(zé)任在實(shí)踐中適用極少，法律的“最后一道防線”形同虛設(shè)。據(jù)學(xué)者梳理，新世紀(jì)前10年的環(huán)境既判案件總計(jì)僅有37個(gè)，其中2006－2010年間有23個(gè)，而這5年間僅國家環(huán)境統(tǒng)計(jì)資料所公布的“突發(fā)環(huán)境事件”就有2616起;與之形成鮮明對(duì)照的是，我國臺(tái)灣地區(qū)2007—2011五年間“地方法院檢察署執(zhí)行環(huán)保刑事案件裁判”的年平均數(shù)為403．3。〔16〕參見焦艷鵬:《我國環(huán)境污染刑事判決闕如的成因與反思》，載《法學(xué)》2013年第6期。即使判決，刑事責(zé)任的懲罰力度也偏輕。目前污染環(huán)境罪中“后果特別嚴(yán)重”的最高刑也不過是“三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金”，威懾有限，即便如此，實(shí)踐中也很少達(dá)致上限。一個(gè)典型例子是曾引發(fā)執(zhí)政高層關(guān)注的2004年“沱江水污染案”，其獲刑最重者僅為5年有期徒刑及4萬元罰金。

補(bǔ)償性的民事責(zé)任也存在同樣問題。一方面，由于前已提及的一系列原因，環(huán)境訴訟的開展受到嚴(yán)重制約從而大大影響責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。另一方面，即使受害人勝訴，所獲賠償?shù)慕痤~也很少?！董h(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》明確規(guī)定環(huán)境污染者只對(duì)“直接受到損害的單位和個(gè)人”賠償損失，《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》雖未明文規(guī)定，但實(shí)踐中也限于賠償直接受害的“單位和個(gè)人”的私益損失，至于具體民事主體之外的國家的損失，人身、財(cái)產(chǎn)之外的“生態(tài)的損害”則被排除在外，〔17〕目前只有《海洋環(huán)境法》明確規(guī)定了海洋部門可對(duì)給國家?guī)碇卮髶p失者提出損害賠償要求，但除2004年的“塔斯曼海輪”案之外，似乎并無其他成功案例，這里的損害賠償是否屬于“生態(tài)賠償”也存在疑問?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》規(guī)定依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，但實(shí)踐中受理的也很少，這種賠償?shù)男再|(zhì)是否屬于“生態(tài)損害賠償”也不甚明確。這意味著違法者實(shí)際承擔(dān)的損害賠償遠(yuǎn)小于其造成的損失。另外，損害賠償?shù)淖饔卯吘褂邢?，“作為事后救?jì)的有效措施，民事責(zé)任中也需要有諸如恢復(fù)原有生態(tài)功能、進(jìn)行生態(tài)修復(fù)等適合環(huán)境特點(diǎn)的責(zé)任形式，而這些責(zé)任形式在目前的法律中難以找到”?！?8〕丁敏:《“環(huán)境違法成本低”問題之應(yīng)對(duì)—從當(dāng)前環(huán)境法律責(zé)任立法缺失談起》，載《法學(xué)評(píng)論》2009年第4期。

行政責(zé)任是最主要的環(huán)境法律責(zé)任，但情形同樣不容樂觀。多數(shù)環(huán)境立法雖然都規(guī)定了“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或關(guān)閉”的嚴(yán)厲處罰，但決定權(quán)在政府而非環(huán)保部門手中，還要受行政級(jí)別的層層限制，〔19〕結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》第29條、第39條之規(guī)定，市、縣及以下人民政府管轄的企業(yè)事業(yè)單位的停業(yè)、關(guān)閉由市、縣人民政府決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的停業(yè)、關(guān)閉由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定，中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位的停業(yè)、關(guān)閉，須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。很少真正實(shí)施。實(shí)踐中這一責(zé)任往往只適用于那些造成特別嚴(yán)重的危害后果和較大社會(huì)影響的個(gè)案，或風(fēng)暴式的專項(xiàng)行動(dòng)，難以形成常規(guī)威懾。罰款是當(dāng)前環(huán)境行政處罰中唯一的財(cái)產(chǎn)罰，也是適用最普遍、幾乎可被視為唯一常規(guī)手段的責(zé)任形式，但數(shù)額過低，遠(yuǎn)小于“違法成本”，難以形成有效威懾。由于法律沒有對(duì)罰款額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定，罰款額的確定屬于監(jiān)管部門的裁量范圍，而監(jiān)管部門在濃厚的“地方發(fā)展主義”氛圍下，往往采取相對(duì)寬松的標(biāo)準(zhǔn)，懲罰效果不明顯。實(shí)踐中適用最多的是按“應(yīng)繳排污費(fèi)”的一定倍數(shù)征收，數(shù)額較低;而即使地方欲有所作為，把“違法所得”、“危害后果”等因素全都考慮進(jìn)去，也因法定最高限額的制約而難以施展。當(dāng)前各環(huán)境單行法普遍設(shè)定了最高罰款限額，其中大氣污染為50萬，水污染、固體廢物、海洋為100萬，其數(shù)額之低，無論是與其所造成的實(shí)際損害相比、與其違法收益相比，還是與其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模相比，都極不相稱，起不到懲罰效果。2005年震驚中外的松花江污染事故之后，造成巨大損害、年產(chǎn)值以10億計(jì)的吉林石化分公司所受的罰款僅為區(qū)區(qū)100萬元，就出現(xiàn)“罰款頂破天仍便宜了當(dāng)事人”的法律尷尬。〔20〕參見竺效:《反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬》，載《法學(xué)》2007年第3期。該年國家環(huán)保部門掀起的“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”中，數(shù)家嚴(yán)重違反環(huán)評(píng)制度的大型水電站，作為投資額達(dá)數(shù)十億元的超大型企業(yè)，收到的最高罰單竟然僅為20萬元。另外，困擾實(shí)務(wù)多年的環(huán)境違法“次數(shù)”的認(rèn)定問題一直未得到妥善解決。實(shí)踐中普遍采取按“月”認(rèn)定的方式，即一次處罰針對(duì)一個(gè)月內(nèi)的行為，相當(dāng)于一年頂多罰12次，從而進(jìn)一步限定了罰款總額。無怪乎，有些企業(yè)在經(jīng)營計(jì)劃中把罰款列入預(yù)算，早早安排好資金等待執(zhí)法人員收取，有的甚至一次性繳足全年的罰款。在聲譽(yù)罰方面，雖然許多立法都有關(guān)于“警告”的規(guī)定，但該處罰基本不向社會(huì)公開，難以真正起到聲譽(yù)貶損效果。

責(zé)任力度不足還只是減少了責(zé)任的威懾性，責(zé)任結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的“逆向激勵(lì)”危害更大。現(xiàn)行責(zé)任的種類太少，內(nèi)容粗略，沒有充分考慮違法者的不同狀態(tài)和表現(xiàn)，也沒有為“分化”和“鼓勵(lì)”違法者懸崖勒馬、亡羊補(bǔ)牢提供機(jī)會(huì)。在民事責(zé)任方面，環(huán)境侵權(quán)普遍適用無過錯(cuò)責(zé)任原則，不區(qū)分排污是否“達(dá)標(biāo)”，也不考慮主觀過錯(cuò)，這固然體現(xiàn)出一定的“嚴(yán)厲性”，但這種“不問青紅皂白”的“一刀切”式處理顯然也在一定程度上犧牲了公平性和激勵(lì)性，降低了企業(yè)應(yīng)有的謹(jǐn)慎度。在罰款方面，普遍采取依“次”計(jì)罰的方式，違法者被查處前的違法持續(xù)對(duì)處罰結(jié)果基本無影響，這意味著在被查處之前排放越多越有利，其必然會(huì)刺激違法者拼命偷排。有些責(zé)任的設(shè)置“輕重失當(dāng)”、“抓芝麻，漏西瓜”，導(dǎo)致“違法越重越有利”。例如，在水資源保護(hù)領(lǐng)域，目前法律控制的重點(diǎn)僅在于向水體排污，而對(duì)于改變河道、實(shí)質(zhì)性改變水量等更加嚴(yán)重的環(huán)境破壞行為，則缺乏規(guī)制。在水污染罰款中，作為罰款基數(shù)的“應(yīng)繳排污費(fèi)”被解釋為“違法行為實(shí)施前”最近的“月度排污費(fèi)數(shù)額”或“月平均應(yīng)繳排污費(fèi)數(shù)額”，〔21〕參見《關(guān)于執(zhí)行〈水污染防治法〉第73條和第74條“應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額”規(guī)定有關(guān)問題的通知》(環(huán)發(fā)〔2008〕52號(hào))貌似公平合理，但由于沒有考慮基數(shù)差異而實(shí)際上造成“企業(yè)越小越有利”的情況——“月應(yīng)繳排污費(fèi)”高的大企業(yè)只要超標(biāo)或多排一點(diǎn)就面臨至少2倍的罰款;小企業(yè)即使超標(biāo)或多排很多，其罰款額最高也僅為原本數(shù)額就很小的“月應(yīng)繳排污費(fèi)”的5倍，而小企業(yè)通常更加難以監(jiān)管。在環(huán)評(píng)領(lǐng)域，問題更加突出。環(huán)評(píng)法主要針對(duì)“未依法報(bào)批環(huán)評(píng)文件擅自開工建設(shè)”和“環(huán)評(píng)文件未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的”兩類情形作出了責(zé)任規(guī)定，比較而言，前者完全繞過環(huán)評(píng)制度，危害更大，但其責(zé)任僅為“停止建設(shè)”和“限期補(bǔ)辦”，連后者可能遭受的罰款都沒有，是典型的輕重失當(dāng)。在環(huán)評(píng)啟動(dòng)時(shí)間越晚對(duì)企業(yè)越有利的客觀情景下，〔22〕環(huán)評(píng)的啟動(dòng)和報(bào)批時(shí)間越早，審批部門的決策就可以越充分，而項(xiàng)目計(jì)劃被修改或駁回的可能性越大;反之，如果項(xiàng)目已經(jīng)破土動(dòng)工，付出巨大成本，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，審批決策的空間就很小，往往為減少總成本不得不屈從于現(xiàn)狀。所以，在環(huán)評(píng)中，企業(yè)具有“不評(píng)先建”造成既成事實(shí)來倒逼環(huán)評(píng)通過的內(nèi)在沖動(dòng)，而且投資額和環(huán)境影響越大、正常環(huán)評(píng)通過率越低的企業(yè)，其違法沖動(dòng)越強(qiáng)。這種可任意“補(bǔ)辦”的“責(zé)任”規(guī)定對(duì)于企業(yè)守法產(chǎn)生何種激勵(lì)，可想而知。而對(duì)于項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)但已建成投產(chǎn)這一情節(jié)更加惡劣、后果更加嚴(yán)重的違法情形，法律竟然沒有明確的責(zé)任規(guī)定。在這樣的責(zé)任體系之下，難怪看似嚴(yán)密的環(huán)評(píng)制度被視為“不得不走的過場”，屢經(jīng)“風(fēng)暴”而難有改觀?！?3〕參見鞏固:《環(huán)境風(fēng)暴的制度困境解析》，載《法商研究》2009年第6期。

執(zhí)行罰規(guī)定的不足也使得諸多環(huán)境規(guī)制缺乏實(shí)質(zhì)保障，失去了應(yīng)有的威懾效果，嚴(yán)重影響法律的威信。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，《水污染防治法》中出現(xiàn)的“責(zé)令”有30次之多，這些“責(zé)令”對(duì)違法者提出了各種必須履行的義務(wù)和處罰(如責(zé)令改正、停止違法)等，但除第72條、第74條及第76條之規(guī)定外，其他均無責(zé)任保障。〔24〕參見汪勁:《環(huán)境法治的中國路徑:反思與探索》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2011年版，第161、162頁。一些地方的“限期治理”在實(shí)踐中甚至異化為“限期排污”，被“責(zé)令”的企業(yè)利用治理期限到來之前的“免檢”待遇“不受打擾地”加緊生產(chǎn)、公開排污?！?5〕參見張魁興:《“限改令”緣何成了“護(hù)身符”》，載《中國工商時(shí)報(bào)》2007年7月2日。

最后，守法的“正激勵(lì)”不足。盡管幾乎所有環(huán)境單行法都有關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，但這些規(guī)定不僅原則、籠統(tǒng)，很少適用，而且都是針對(duì)“作出顯著成績的單位和個(gè)人”，與企業(yè)的守法表現(xiàn)無直接關(guān)系。在《環(huán)境行政處罰辦法》所確定的行使環(huán)境行政處罰裁量權(quán)所參考的幾種情節(jié)之中也沒有把企業(yè)的守法表現(xiàn)納入其中。只有《環(huán)境信息公開辦法(試行)》對(duì)自愿公開環(huán)境信息的企業(yè)提供了一定的聲譽(yù)及資金支持，〔26〕《環(huán)境信息公開辦法(試行)》第23條規(guī)定，對(duì)自愿公開企業(yè)環(huán)境行為信息、且模范遵守環(huán)保法律法規(guī)的企業(yè)，環(huán)保部門可以給予下列獎(jiǎng)勵(lì):(一)在當(dāng)?shù)刂饕襟w公開表彰;(二)依照國家有關(guān)規(guī)定優(yōu)先安排環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目;(三)依照國家有關(guān)規(guī)定優(yōu)先推薦清潔生產(chǎn)示范項(xiàng)目或者其他國家提供資金補(bǔ)助的示范項(xiàng)目;(四)國家規(guī)定的其他獎(jiǎng)勵(lì)措施。具有很好的“正激勵(lì)”效果，可惜適用范圍較窄，規(guī)定也較籠統(tǒng)，實(shí)踐中常常落空。

(三)守法援助不足

環(huán)境法對(duì)企業(yè)施加了許多強(qiáng)制要求和作為義務(wù)，要想達(dá)到環(huán)境法要求的合法狀態(tài)，如減少排污或降低能耗，往往需要經(jīng)營者改造技術(shù)設(shè)施、改進(jìn)生產(chǎn)工藝、改善經(jīng)營管理，這都需要支付相應(yīng)成本。那些復(fù)雜的環(huán)境制度(如環(huán)評(píng))更對(duì)企業(yè)的知法、用法能力提出了較高要求。通過各種途徑幫助企業(yè)降低守法成本，對(duì)于激勵(lì)守法至關(guān)重要。從我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次整體偏低，污染能耗型企業(yè)占比過重，中小企業(yè)利潤微薄的現(xiàn)實(shí)來看，守法援助更為必要。而我國在此方面還相當(dāng)薄弱，守法援助沒有被納入環(huán)境監(jiān)管部門的法定職責(zé)之列，沒有專門機(jī)構(gòu)和相應(yīng)機(jī)制，法律規(guī)定幾乎缺失。

在信息援助方面，通過宣傳和指導(dǎo)，使企業(yè)更加方便地獲得環(huán)境法知識(shí)，清楚自己承擔(dān)的法律義務(wù)和具體任務(wù)，獲知達(dá)到守法要求的最佳實(shí)踐方案，是守法援助的首要內(nèi)容。當(dāng)前我國環(huán)保部門雖然普遍設(shè)立宣教機(jī)構(gòu)，但其職能還停留于一般性的環(huán)保宣傳，以普通公眾為主要對(duì)象，以國家政策、環(huán)境常識(shí)和環(huán)境基本倫理為主要內(nèi)容，對(duì)于企業(yè)如何守法，涉及不多、專業(yè)性不強(qiáng)，更沒有對(duì)企業(yè)進(jìn)行具體指導(dǎo)的機(jī)制。在技術(shù)方面，針對(duì)不同行業(yè)確定并推廣兼具環(huán)保與經(jīng)濟(jì)雙重效益的“最佳可得技術(shù)”，對(duì)企業(yè)改善環(huán)境作為有很大幫助，但我國在此方面也無立法保障。環(huán)境管理體系能夠有效提高企業(yè)環(huán)境能力，從源頭減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)全過程控制、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行整改，已成為發(fā)達(dá)國家環(huán)境管理的發(fā)展方向，但其推廣離不開國家支持和法律引導(dǎo)。〔27〕例如，美國環(huán)保署為了推廣環(huán)境管理體系采取了許多舉措，比如把建立環(huán)境管理體系作為對(duì)違法企業(yè)“整改”的內(nèi)容之一;鼓勵(lì)違法者通過實(shí)施環(huán)境管理體系自查違法，并給予一定的責(zé)任減免等。參見OECD主編:《環(huán)境守法保障體系的國別比較研究》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2010年版，第168頁。我國早在1996年即啟動(dòng)了第一批環(huán)境管理體系認(rèn)證試點(diǎn)，但后續(xù)開展不甚理想，原因之一就在于制度激勵(lì)的缺乏。在經(jīng)濟(jì)援助方面，對(duì)企業(yè)提升環(huán)境能力的行為給予信貸、財(cái)稅方面的支持對(duì)于降低守法成本、提高守法激勵(lì)具有最直接的現(xiàn)實(shí)意義，尤其是對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)力量薄弱、利潤微薄的中小企業(yè)。近年來，我國雖有一些“綠色金融”實(shí)踐，但性質(zhì)上仍偏重于把環(huán)保達(dá)標(biāo)作為約束手段的“負(fù)激勵(lì)”，缺乏以幫助企業(yè)守法為目標(biāo)的“正激勵(lì)”，且總體還處于探索階段，以部門規(guī)章和政策為主要依據(jù)，層次較低，制度不全，有待立法加強(qiáng)。

(四)社會(huì)支持不夠

實(shí)踐中，環(huán)境違法很少受到如傳統(tǒng)違法(如強(qiáng)奸、盜竊等)那樣強(qiáng)烈的社會(huì)壓力，違法者“理直氣壯”甚至“叫冤叫屈”的并不鮮見，在環(huán)境法的實(shí)施過程中也很少看到公眾的身影?！?8〕當(dāng)然，在重大環(huán)境事件中，公眾相當(dāng)活躍，尤其是近年來各地頻發(fā)的環(huán)境群體性事件中。但這種參與不僅在數(shù)量上與環(huán)境案件的絕對(duì)量相比鳳毛麟角，而且在性質(zhì)上偏離“法律渠道”，不是本文所指的協(xié)助法律實(shí)施意義上的參與;在某種程度上，這甚至可認(rèn)為是公眾被長期排除在法律實(shí)施過程之外的反彈。高度的社會(huì)認(rèn)同、高漲的環(huán)保熱情游離于至少形式上完備的龐大立法之外，不能不說是社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。對(duì)此，除環(huán)境倫理的“真正提升”尚需時(shí)日之外，在法制角度，至少存在以下不足:

第一，環(huán)境信息公開不夠。近年來，我國雖然在環(huán)境信息公開立法方面有很大進(jìn)步，但距離激發(fā)公眾普遍參與的要求，還存在很大差距。在企業(yè)信息方面，法定強(qiáng)制披露的僅限于排污超標(biāo)或超量的污染嚴(yán)重企業(yè)的名單及基本排污信息，這些干巴巴的數(shù)據(jù)并不能使普通公眾對(duì)違法行為的危害性產(chǎn)生真切的認(rèn)知。更重要的是，這里的披露以違法行為已被查明為前提，公眾處于“被告知”的角色，也就無從發(fā)揮協(xié)助執(zhí)法、揭露潛在違法這一公眾參與本應(yīng)具有的重要功能。在政府信息方面，《環(huán)境信息公開辦法(試行)》把“環(huán)境行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟和實(shí)施行政強(qiáng)制措施的情況”納入法定公開信息之列，具有積極意義，但因缺乏操作細(xì)則，實(shí)踐中往往變成簡單的情況通報(bào)，難以使公眾對(duì)執(zhí)法過程有深入了解，而且這種公開也具有“事后性”。

第二，公眾參與的制度化不足。目前真正進(jìn)入制度層面的主要是“環(huán)評(píng)”領(lǐng)域的公眾參與，包括規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)，涉及環(huán)評(píng)文件的制作和審批等環(huán)節(jié)，對(duì)此《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等下位法都有比較詳細(xì)的規(guī)定。但現(xiàn)行規(guī)定存在一個(gè)根本缺陷，即對(duì)公眾參與的要求流于形式，只關(guān)注“有沒有參與行為”而忽略“參與質(zhì)量”，沒有確立相應(yīng)的審查機(jī)制以確保“參與”的真實(shí)、有效，也沒有規(guī)定相應(yīng)責(zé)任予以保障，故實(shí)踐中極易被規(guī)避，淪為“走過場”?，F(xiàn)實(shí)生活中，諸多手續(xù)合法齊全的環(huán)境項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)中引起公眾抗議甚至演變成群體性事件，原因之一就在于環(huán)評(píng)中的公眾參與被規(guī)避，公眾直到項(xiàng)目開工建設(shè)才真正知情。環(huán)評(píng)只是環(huán)境法治的環(huán)節(jié)之一，在環(huán)境立法、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法等重要領(lǐng)域，公眾都應(yīng)該擁有相應(yīng)權(quán)利和制度通道，能夠“主動(dòng)”參與其中，表達(dá)意見和建議。〔29〕我國在環(huán)境立法、決策和執(zhí)法方面也有一些公眾參與的規(guī)定和實(shí)踐，但沒有對(duì)公眾的參與地位、參與權(quán)利、參與程序及法律后果作出明確規(guī)定，尤其重要的是，公眾的參與具有很強(qiáng)的“被動(dòng)性”，常淪為花瓶式的點(diǎn)綴。

第三，環(huán)保組織力量受限。環(huán)保社會(huì)力量的發(fā)揮需要組織的凝聚。由于環(huán)境問題的公益性、復(fù)雜性及高成本性，自發(fā)的個(gè)體性參與作用有限，難有太大作為，而環(huán)保組織在價(jià)值理念、專業(yè)技能、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面都具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠有效彌補(bǔ)個(gè)體參與之不足，是公眾參與的主要力量。沒有開放、有活力的環(huán)保組織，不可能實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)保參與。故許多國家的環(huán)境法都體現(xiàn)出對(duì)環(huán)保組織的“傾斜支持”，包括明確法律地位，賦予參與權(quán)利，建立參與管道等。但在我國，受制于嚴(yán)格的社團(tuán)管制，環(huán)保組織數(shù)量少、規(guī)模小、力量弱，環(huán)境法沒有任何支持性規(guī)定，甚至未有任何明確提及，從而極大限制了環(huán)保社會(huì)力量的發(fā)揮。

綜上可知，在現(xiàn)行法下，一個(gè)企業(yè)在作出是否遵守環(huán)境法的“理性”選擇時(shí)面臨的基本情境是:認(rèn)真守法沒有明顯好處，但要付出較高成本而且基本上得不到援助;執(zhí)法者本身并沒有足夠的動(dòng)力和能力來嚴(yán)格執(zhí)法，因而逃脫懲罰的概率很高;即便“不幸”被查獲，依法承擔(dān)責(zé)任，也往往“利大于弊”;社會(huì)對(duì)環(huán)境違法也沒有強(qiáng)烈壓力，甚至很少理會(huì)。在這樣的制度環(huán)境下，作為“理性人”的企業(yè)會(huì)作出何種選擇，可想而知。在我國當(dāng)前，許多企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低、利潤微薄、競爭殘酷，在“低價(jià)”幾乎為唯一制勝法寶而守法會(huì)明顯抬高成本的現(xiàn)實(shí)背景下，更是如此。

三、守法激勵(lì)視角中新《環(huán)境保護(hù)法》的進(jìn)步與不足

鑒于《環(huán)境保護(hù)法》的性質(zhì)及其在整個(gè)環(huán)境法律體系中的地位，結(jié)合我國環(huán)境法實(shí)施的現(xiàn)狀來看，筆者認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》在提升守法激勵(lì)方面應(yīng)側(cè)重三方面內(nèi)容:一是確定基本原則，奠定制度框架。二是總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，提升下位法中的先進(jìn)制度。三是解決迫切問題。那么，新法在此方面做得如何，有哪些進(jìn)步和不足?

(一)政府激勵(lì)

1．政府環(huán)境責(zé)任

對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的加強(qiáng)，是本次修法的一大亮點(diǎn)，主要分為三個(gè)層次:第一，對(duì)政府環(huán)保履職的原則性要求。在此方面，除新法第6條第2款“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”基本重復(fù)原有規(guī)定之外，第4條第1款“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”更有重大意義，其使環(huán)保這一確立已久的基本國策終于有了明確的法律依據(jù);該條第2款“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”特別突出環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先地位，擺正了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，也具有積極意義。

第二，環(huán)保履職的負(fù)激勵(lì)。新法確立了政府環(huán)保履職的追究考核機(jī)制并規(guī)定了嚴(yán)格的責(zé)任保障，這無疑是一個(gè)巨大進(jìn)步，也是最具里程碑意義的內(nèi)容。在此方面，第26條和27條規(guī)定的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”和“政府向人大環(huán)境報(bào)告制度”為政府及環(huán)保相關(guān)部門的環(huán)境作為確立了來自“上級(jí)政府”和“本級(jí)人大”的雙重監(jiān)督，使環(huán)保履職不再是一句空話，將有效改變以往“只要不出大事就沒事”的消極狀況。尤其值得贊賞的是，考評(píng)不僅針對(duì)政府及其部門，而且明文規(guī)定同時(shí)針對(duì)負(fù)責(zé)人個(gè)人，從而進(jìn)一步避免了以單位名義推卸責(zé)任的可能。不過，第27條第2句規(guī)定的重大環(huán)境事件向人大常委會(huì)報(bào)告制度中，原草案規(guī)定的“專項(xiàng)報(bào)告”被改為“報(bào)告”，在一定程度上降低了報(bào)告的充分性。另外，這兩個(gè)制度都涉及非常復(fù)雜的技術(shù)問題，需要地方政府積極配合建立具體制度，才能真正落實(shí)，而新法本身并未就制度的實(shí)施提出明確時(shí)間表，實(shí)踐中容易被規(guī)避。建議國務(wù)院或國家環(huán)保部門盡快出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性文件，就這一制度的具體建立提供指引和參照，并確立時(shí)間表。第28條第2款規(guī)定“未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”也有重大督促作用。在環(huán)境問責(zé)方面，新法第68條明確規(guī)定了追究政府、環(huán)保部門及其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門的主管人員和直接責(zé)任人員責(zé)任的9種情形，基本涵蓋了日常環(huán)境行政違法的主要情形，并規(guī)定了從記過、記大過或者降級(jí)處分、撤職或者開除，直至“引咎辭職”在內(nèi)的嚴(yán)厲責(zé)任，具有積極意義。不過，該條第5項(xiàng)把“違反本法規(guī)定，查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的設(shè)施、設(shè)備的”納入問責(zé)范圍，雖有利于對(duì)企業(yè)合法權(quán)益保護(hù)、規(guī)范環(huán)境監(jiān)察權(quán)行使，但其實(shí)施必須慎重，尤其考慮到技術(shù)誤差、證據(jù)取得難、保存難等環(huán)境案件的常見情形，過于寬松的認(rèn)定將嚴(yán)重不利于環(huán)保查處的積極性，未來如出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或司法解釋，應(yīng)明確以明知、故意為限。另外，“引咎辭職”是一種政治責(zé)任的表述，從字面意義來看是當(dāng)事人主動(dòng)辭職的意思，如其無視政治倫理就是不辭職，該如何處理?作為一種法律責(zé)任，對(duì)此或應(yīng)作“免職”理解，也需要配套法規(guī)加以補(bǔ)充規(guī)定。在問責(zé)方面，新法具有里程碑意義的另一點(diǎn)是把“地方政府”本身也作為了督促和問責(zé)的對(duì)象，其突出表現(xiàn)在新法第44條第2款:“對(duì)超過國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件?！边@相當(dāng)于對(duì)環(huán)保不力的地方施加了經(jīng)濟(jì)制裁，具有重要意義。該條使實(shí)踐中收效甚佳的“區(qū)域限批”獲得了“環(huán)境基本法”層面的法律依據(jù)，體現(xiàn)了對(duì)成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的吸收和下位法先進(jìn)制度的提升。

第三，環(huán)保履職的正激勵(lì)。資金不足是長期以來影響環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，制約環(huán)保履職的重要因素，這在中西部及基層地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。新法意識(shí)到資金的重要性，并作出一定規(guī)定。新法第8條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入，提高財(cái)政資金的使用效益”對(duì)于提高政府對(duì)于環(huán)保投入的重視，增加環(huán)保經(jīng)費(fèi)，提升環(huán)保能力具有一定意義。新法第31條第2款“國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”對(duì)于生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)保投入也有積極意義。新法第50條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作”也為農(nóng)村環(huán)保這一“費(fèi)錢”職責(zé)的履行提供了一定保證。不過，這些條款都過于籠統(tǒng)，也沒有明確規(guī)定最低投入比例，實(shí)踐中容易落空，應(yīng)在配套規(guī)定中對(duì)資金來源、最低投入比例等作出細(xì)化補(bǔ)充。

2．執(zhí)法與司法

在執(zhí)法方面，環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)得到一定程度的加強(qiáng)。首先，新法第24條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行現(xiàn)場檢查。”這不僅重申了現(xiàn)場檢查權(quán)，更重要的是確認(rèn)了“環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)”根據(jù)環(huán)保部門的委托進(jìn)行環(huán)保執(zhí)法的合法身份，解決了這一環(huán)保實(shí)踐中的重要執(zhí)法力量因缺乏明確法律依據(jù)而長期遭受合法性質(zhì)疑的問題。不過，現(xiàn)場檢查的內(nèi)容和程序還缺乏細(xì)致規(guī)定。

其次，新法第25條賦予環(huán)保及相關(guān)部門以“查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”的權(quán)力，擴(kuò)大了環(huán)保執(zhí)法的強(qiáng)制措施范圍，對(duì)環(huán)保部門權(quán)威有明顯增強(qiáng)作用。不過，作為查封、扣押條件的“造成或可能造成嚴(yán)重污染”規(guī)定較粗，缺乏相關(guān)技術(shù)性指引，實(shí)踐中不易操作。再加上查封、扣押設(shè)施對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營具有較大影響，新法第68條第5項(xiàng)又對(duì)執(zhí)法人員的不當(dāng)查封、扣押規(guī)定了嚴(yán)厲責(zé)任，如果沒有實(shí)施細(xì)則，無論對(duì)企業(yè)還是執(zhí)法人員都很不利，將嚴(yán)重影響該條的良好實(shí)施，故急需立法或相關(guān)部門的細(xì)化解釋。

最后，新法第60條規(guī)定對(duì)超標(biāo)或超量排污的企業(yè)，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施;情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”賦予了環(huán)保部門以限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的強(qiáng)制措施權(quán)，以及“報(bào)請(qǐng)停業(yè)、關(guān)閉”權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)保部門權(quán)威，符合鐵腕治理的需要。而且該條廢除了我國環(huán)保實(shí)踐中飽受詬病的有“中國特色的環(huán)境死緩”之稱的“限期治理”制度，掃除了以往對(duì)國有企業(yè)只能按級(jí)別由相應(yīng)政府處理的計(jì)劃時(shí)代的殘留陰影，不能不說是又一大歷史性進(jìn)步。不過，當(dāng)前各主要單行污染防治法中幾乎都規(guī)定了限期治理制度，作為新的一般法的《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定與這些舊的特別法之規(guī)定之間的關(guān)系如何處理，有待明確。該條所謂對(duì)停業(yè)、關(guān)閉“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”也有待明確。

另外，新法第42條第2款要求排污單位建立“環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”明確負(fù)責(zé)人員，第3款要求重點(diǎn)排污單位安裝和使用監(jiān)測設(shè)備。這兩個(gè)規(guī)定看似微小，實(shí)則意義重大，將極大便利環(huán)境檢查和執(zhí)法的順利進(jìn)行，有效降低執(zhí)法成本。

在跨區(qū)環(huán)境管理體制方面，新法第20條第1款規(guī)定“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施?！边@雖有一定積極意義，但國家必須采取相應(yīng)措施，才能切實(shí)建立，而該條并沒有明確規(guī)定具體負(fù)責(zé)部門。第2款規(guī)定的地方層面的跨區(qū)問題的解決，非?；\統(tǒng)抽象，實(shí)施效果完全由地方政府的意愿決定。

不過，在環(huán)境司法方面，新法似乎未有觸及，沒有明確的保障措施。舊法第41條第2款曾經(jīng)規(guī)定的有關(guān)環(huán)境損害賠償責(zé)任和金額的環(huán)保部門“行政處理”制度在新法中不見蹤影。其實(shí)，環(huán)保行政處理在實(shí)踐中雖然存在一些問題，但作為連接當(dāng)事人與法院之間的橋梁以及更具專業(yè)性的主管部門，其對(duì)環(huán)境訴訟(哪怕是純粹私益的)的介入還是有積極意義的，尤其在一定程度上起到對(duì)原告的支持作用。如果該制度廢止，未來就應(yīng)建立專業(yè)的環(huán)境訴訟援助制度加以補(bǔ)充。

(二)法律責(zé)任

此次修法，環(huán)境違法的行政責(zé)任得到明顯增強(qiáng)，其最大亮點(diǎn)就是新法第59條規(guī)定的上不封頂?shù)摹鞍慈沼?jì)罰”。依該條之規(guī)定，我國的“按日計(jì)罰”是一種“執(zhí)行罰”，即針對(duì)“被責(zé)令改正，拒不改正的”，而這里的“日”雖然沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，但從該條意圖可推知應(yīng)為“自責(zé)令改正之日的次日”起直到“按要求完成改正之日”止。該條第2款“前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行”就罰款額的確定標(biāo)準(zhǔn)作出了原則性指導(dǎo)，具有積極意義，雖然幾乎呼之欲出，但還是沒有明確規(guī)定“違法成本大于守法成本和實(shí)際損失”的原則，略顯遺憾。該條第3款并授予地方“根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第1款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類”的自由，對(duì)于地方環(huán)保力度的加強(qiáng)，也具有積極意義。新法第60條廢止“限期治理”，對(duì)排污超標(biāo)或超量的直接適用限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的直接適用責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉，大大降低了責(zé)任的實(shí)施條件。新法第61條在對(duì)“未評(píng)先建”和“評(píng)而未決先建”的處分中增加了“責(zé)令恢復(fù)原狀”這一強(qiáng)有力的責(zé)任形式，將極大增強(qiáng)環(huán)評(píng)的威懾力。新法第62條對(duì)違反法定信息公開義務(wù)的重點(diǎn)排污單位處以“責(zé)令公開，處以罰款，并予以公告”的責(zé)任，對(duì)于信息公開制度的實(shí)施，也有很大幫助。新法第63條對(duì)一些情節(jié)惡劣但尚不構(gòu)成犯罪的單位主管和直接責(zé)任人員規(guī)定了行政拘留責(zé)任，大大提高了單位的違法成本。

在民事責(zé)任方面，新法第64條刪掉了糾紛有關(guān)環(huán)境損害賠償?shù)膹?fù)雜規(guī)定，而把這部分內(nèi)容交給已有專節(jié)規(guī)定的《侵權(quán)責(zé)任法》，既節(jié)約了立法成本，又避免了因規(guī)定不一可能帶來的適用沖突，是明智之舉。新法第65條規(guī)定了有弄虛作假行為的環(huán)評(píng)、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)“與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任”，很有必要，也是對(duì)《侵權(quán)責(zé)任法》的有益補(bǔ)充。

另外，“名譽(yù)罰”也在新法中得到一定適用。如新法第54條規(guī)定“將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠信檔案，及時(shí)向社會(huì)公布違法者名單。”

(三)守法援助

重視經(jīng)濟(jì)手段和正激勵(lì)的運(yùn)用，對(duì)積極守法者提供幫助與獎(jiǎng)勵(lì)，也是新法的一大特色。在此方面，除新法第11條重申了舊法的獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)保顯著成績者的規(guī)定之外，還有多處條款涉及這一主題。如新法第21條規(guī)定“國家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵(lì)和支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”;新法第22條對(duì)自愿承擔(dān)超過法定要求的減排義務(wù)者，“人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵(lì)和支持”;新法第23條對(duì)“為改善環(huán)境，依照有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷、關(guān)閉的”給予支持;新法第31條就生態(tài)補(bǔ)償制度作出了規(guī)定;新法第36條第2款“國家機(jī)關(guān)和使用財(cái)政資金的其他組織應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購和使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材等有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施”;新法第52條“國家鼓勵(lì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”等。不過，這些目標(biāo)都需要復(fù)雜的制度體系，而現(xiàn)有規(guī)定過于抽象，只相當(dāng)于提出了目標(biāo)和給予原則性支持，其具體落實(shí)還有待時(shí)日，其中每一項(xiàng)內(nèi)容至少需要一部以上的配套法規(guī)。其中，《生態(tài)補(bǔ)償條例》的制定多年來一直在緊鑼密鼓進(jìn)行中，預(yù)計(jì)將較早面世。

(四)社會(huì)支持

新法非常重視對(duì)社會(huì)力量的支持和運(yùn)用。新法第5條明確把“公眾參與”作為環(huán)保的基本原則之一;新法第53條明確“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，確立了程序性的公民環(huán)境權(quán);第五章更是專設(shè)“信息公開和公眾參與”，對(duì)一些重點(diǎn)制度作出了比較詳細(xì)的規(guī)定或有益補(bǔ)充。

在信息公開方面，新法的亮點(diǎn)是增加了違反信息公開的法律責(zé)任。其中，新法第62條是針對(duì)企業(yè)的，“違反本法規(guī)定，重點(diǎn)排污單位不公開或者不如實(shí)公開環(huán)境信息的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令公開，處以罰款，并予以公告”;新法第68條第6、7項(xiàng)是針對(duì)公務(wù)人員的，即把“篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的;應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的”列入“記過、記大過或者降級(jí)處分、引咎辭職”的范疇之列。新法第56條第2款明確要求建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批部門在收到環(huán)境影響報(bào)告書后“應(yīng)當(dāng)全文公開”，進(jìn)一步保障了公眾的知情權(quán)。

在公眾參與方面，除新法第56條第2款規(guī)定的環(huán)評(píng)中的公眾意見表達(dá)、新法第57規(guī)定的對(duì)環(huán)境違法的檢舉舉報(bào)之外，最引人矚目的突破莫過于新法第58條有關(guān)環(huán)保組織可提起環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。相比于修法之初的遮遮掩掩以及修法過程中的一波三折，最終通過的新法還是體現(xiàn)出相當(dāng)大的進(jìn)步，即賦予允許依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會(huì)組織原告資格。據(jù)學(xué)者估計(jì)，符合此條件的社會(huì)組織全國大約有300多家，這不能不說是一個(gè)利好消息。不過仔細(xì)推敲發(fā)現(xiàn)，該規(guī)定也還過于籠統(tǒng)，存在諸多有待進(jìn)一步明確的問題，例如，設(shè)區(qū)的市以上人民政府民政部門對(duì)于直轄市的規(guī)定不明確。我國許多著名NGO集中在北京、上海等直轄市，在城區(qū)(相當(dāng)于地市級(jí))民政部門登記，例如著名的“自然之友”。這些組織是否具有資格，頗有疑問。又如，“專門從事環(huán)保公益活動(dòng)”是看章程還是行動(dòng)?受各種原因影響，我國許多環(huán)保組織都是以公司法人名義注冊(cè)，但多年來一直從事環(huán)保實(shí)踐，是否符合資格?而這里的“連續(xù)5年以上”是否意味著5年來一直從事環(huán)保公益活動(dòng)不能有任何間斷?對(duì)此，怎么判斷，又如何證明?在訴訟管轄方面，是在原告所在地，還是被告所在地、案件發(fā)生地、實(shí)際受害地?最重要的一點(diǎn)是，對(duì)環(huán)境公益訴訟來說，類似于美國的“公民訴訟”性質(zhì)的行政訴訟最有價(jià)值和必要，但從目前新法第58條所規(guī)定的作為起訴條件的“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”來看，似乎并不包括不作為、亂作為、監(jiān)管不力等行政行為。這有待《行政訴訟法》修改的明確。

另外，新法第6條第4款對(duì)公民環(huán)境義務(wù)的規(guī)定，新法第36條對(duì)國家鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民、法人和其他組織進(jìn)行環(huán)境友好活動(dòng)的規(guī)定，新法第9條有關(guān)加強(qiáng)環(huán)保宣傳普及、環(huán)境教育和輿論監(jiān)督的規(guī)定，以及新法第12條有關(guān)設(shè)立環(huán)境日的規(guī)定，對(duì)于提高全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)，營造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣，形成支持環(huán)保、崇尚法治的環(huán)保社會(huì)氛圍從而在根本上改良環(huán)境法實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)，具有積極意義。

總之，從守法激勵(lì)角度來看，新《環(huán)境保護(hù)法》的進(jìn)步還是非常明顯的。二十年磨一劍的《環(huán)境保護(hù)法》修改過程雖然有波折，但結(jié)果還算理想。中國的環(huán)境法治，已經(jīng)選擇了正確的方向，步入了正確的軌道。但從內(nèi)容上看，該法還是帶有濃厚的政策法甚至促進(jìn)法色彩，籠統(tǒng)的原則性規(guī)定過多，操作性規(guī)定過少，薄弱之處也非常明顯。這注定了其未來的實(shí)施之路不會(huì)一帆風(fēng)順。在某種程度上可以說，《環(huán)境保護(hù)法》還只是搭起了理想環(huán)境法制的框架，其內(nèi)容還有待充實(shí)。