唐雙娥

（1.湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙410082； 2.湖南經(jīng)濟與社會發(fā)展法律研究中心，湖南 長沙 410000）

法治建設(shè)是一個長期、漸進(jìn)的過程。法治建設(shè)評價自然也呈現(xiàn)出階段性①錢弘道教授將我國的法治建設(shè)評估分為兩個階段：第一個階段是立法司法領(lǐng)域的專項評價，包括立法后評估、司法評估以及其他領(lǐng)域?qū)Ψㄖ蔚脑u估；第二個階段是法治建設(shè)評估的全面探索，見錢弘道等：法治評估及其中國引用，《中國社會科學(xué)》2012年第4期。屈茂輝教授認(rèn)為，早期的評價受到美國政府績效評價的影響，主要是針對我國政府績效進(jìn)行評價；到了第二個階段，隨著立法評價、司法評價、司法管理評價逐步納入到法治評價的視野中，法治環(huán)境評價才漸漸成型；第三個階段是區(qū)域法治評價，見屈茂輝、匡凱：社會指標(biāo)運動中法治評價的演進(jìn)，《環(huán)球法律評論》2013年第3期。。從實證角度看，我國法治建設(shè)評價從微觀層面開始，過渡到宏觀設(shè)計階段后在地方、區(qū)域內(nèi)開展；以1997年“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的提出和2005年開始的“法治余杭”指數(shù)的構(gòu)建為標(biāo)準(zhǔn)，可分為三個階段：1997年之前的階段；1997至2005年的階段；2005年之后的階段。2011年，社會主義法律體系被宣布初步形成，意味著我國將實現(xiàn)全面法治化，法治建設(shè)評價也即邁進(jìn)全方位評價的階段。十八屆三中全會決定在提出法治中國時，明確要求“建立科學(xué)的法治建設(shè)評價指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。為此，有必要對我國法治建設(shè)評價的源流予以考察，總結(jié)出可資借鑒的經(jīng)驗。

一 依附于政績考核、具體事項評價的階段（1997年之前）

（一）概述

1997年黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”后，傳統(tǒng)的“法制”升華為現(xiàn)代意義上的“法治”。1999年《憲法》規(guī)定“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”后，文本上的法治在我國正式確立。世界法治指數(shù)在方法論上關(guān)注各國在實踐中對法治的堅持，它不是通過考察寫在紙上的法律，而是通過考察這些法律在實踐中實施被執(zhí)行的效果，來衡量各國的法治狀況。①張保生、鄭飛：世界法治指數(shù)對中國法治評估的借鑒意義，《法治與社會發(fā)展》2013年第6期我國的法治建設(shè)走的是先有“行動”中的法治后才有“文本”上的法治道路，在開啟法制建設(shè)時便有了“有法可依”的理念，“用法律治理”社會的“行動”中的法治。

正如錢弘道教授指出，我國的法治建設(shè)評估從屬于法制現(xiàn)代化這一框架，屬于中國經(jīng)濟體制和政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，具有轉(zhuǎn)型期的時代特點。②錢弘道等：法治評估及其中國應(yīng)用，《中國社會科學(xué)》2012年第4期1997年以前，經(jīng)濟建設(shè)是我國的中心。為糾正經(jīng)濟發(fā)展中對其他社會發(fā)展目標(biāo)的忽視，我國的法治建設(shè)評價以目標(biāo)責(zé)任制的方式，就某一事項進(jìn)行專題的評估。不過，這種法治建設(shè)評估因在政績考核評價體制內(nèi)進(jìn)行被認(rèn)為是無意識的。

（二）特征

1.以目標(biāo)責(zé)任制為形式，具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向性

這個時期的法治建設(shè)評價是專題性的，即專門圍繞某一主題進(jìn)行評價，以目標(biāo)責(zé)任制的形式出現(xiàn)。目標(biāo)責(zé)任考核的內(nèi)容涵蓋到政府職能的依法履行問題，是法治建設(shè)評價的主要對象，具有很強的針對性、明確的目標(biāo)導(dǎo)向性。如為督促地方政府依法履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，1988年9月國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會公布了《關(guān)于城市環(huán)境綜合整治定量考核的決定》，同年底公布《城市環(huán)境綜合整治定量考核實施辦法》及一些有關(guān)文件；1992年建設(shè)部制定《城市環(huán)境綜合整治定量考核實施辦法》。從1992年開始，城市環(huán)境綜合整治定量考核正式啟動。20世紀(jì)80年代以來，為實現(xiàn)人口控制目標(biāo)，中共中央、國務(wù)院于1991年通過的《關(guān)于加強計劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》強調(diào)：“各級黨委和政府應(yīng)承擔(dān)完成本地區(qū)人口計劃的責(zé)任，實行和完善人口與計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制……”，并于1991年、1993年和2006年逐步建立和完善考核評價機制。20世紀(jì)90年代，國企改革浪潮中為防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)安全、完整和不斷增值，原國有資產(chǎn)管理局于1995年制定的《國有資產(chǎn)保值增值考核試行辦法》③1995年的《國有資產(chǎn)保值增值考核試行辦法》失效后，國務(wù)院于2003年制定了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，第35條強調(diào)“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)……建立和完善國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)體系，維護(hù)國有資產(chǎn)出資人的權(quán)益?！蓖菩袊匈Y產(chǎn)保值增值目標(biāo)責(zé)任制，第6條構(gòu)建了國有資產(chǎn)保值增值指標(biāo)，第7 條構(gòu)建了參考指標(biāo)。

“法律指標(biāo)是對特定的時期、特定的地域范圍內(nèi)法律現(xiàn)象的反映，它會隨著地域的不同和時間的流逝而變化?！雹芡醴Q心、蔣立山主編：《現(xiàn)代化法治城市評價——北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第260頁。法治建設(shè)評價因社會、經(jīng)濟目標(biāo)的重要性發(fā)生變化。隨著我國計劃生育政策的調(diào)整，人口與計劃生育法治建設(shè)評價將退出歷史舞臺。國有資產(chǎn)保值增值法治評價是計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變中的特殊產(chǎn)物，其范圍必隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善而縮小。城市環(huán)境綜合整治定量考核法治評價以政府在重大生態(tài)環(huán)境目標(biāo)實現(xiàn)上的職責(zé)為評價標(biāo)的，是服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，對于生態(tài)文明建設(shè)的實現(xiàn)具有重要意義。

目標(biāo)責(zé)任制形式的法治建設(shè)評價一直被保留下來，如根據(jù)《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》開展的耕地保護(hù)目標(biāo)評估考核；根據(jù)《節(jié)約能源法》和《公共機構(gòu)節(jié)能條例》開展的節(jié)能評估考核以及根據(jù)《防沙治沙法》開展的防沙治沙任期目標(biāo)責(zé)任考核獎懲。

2.服務(wù)于政績考核

屈茂輝教授認(rèn)為，早期的法治建設(shè)評價受到美國政府績效評價的影響，主要是針對我國政府績效進(jìn)行評價⑤屈茂輝、匡凱：社會指標(biāo)運動中法治評價的演進(jìn)，《環(huán)球法律評論》2013年第3期；張保生教授也指出，“國內(nèi)法治評估項目主要服務(wù)于政府績效考核”⑥張保生：世界法治指數(shù)對中國法治評估的借鑒意義，《法律科學(xué)》2013年第5期。在我國，政績考核以領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核①1989年，中央組織部定出了考核領(lǐng)導(dǎo)干部的三個標(biāo)準(zhǔn)：第一，擁護(hù)改革開放路線；第二，讓人民滿意；第三，政績突出。1996年，中央組織部出臺《縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核辦法及考評標(biāo)準(zhǔn)體系》，設(shè)立了三大類18個指標(biāo)，即經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)、社會發(fā)展指標(biāo)、精神文明建設(shè)和黨的建設(shè)的指標(biāo)。1998年，中央組織部下發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，對考核方式、考核內(nèi)容、考核程序、考核結(jié)果的評定與運用等作了明確、詳細(xì)的規(guī)定。2005年的《公務(wù)員法》第33條規(guī)定，對公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。的形式出現(xiàn)。以目標(biāo)責(zé)任制為主要形式的法治建設(shè)評價的結(jié)果成為政績考核的重要內(nèi)容。如在人口與計劃生育方面，1991年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強計劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》強調(diào)：“要把做好計劃生育工作和完成人口計劃作為考核各級黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部政績的一項重要指標(biāo)……”；2000年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》甚至提出，對黨政領(lǐng)導(dǎo)和計劃生育部門分別進(jìn)行責(zé)任考核，落實“一票否決”制度；2006年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》進(jìn)一步將對黨政領(lǐng)導(dǎo)和計劃生育部門的“雙線考核”，擴大為“對黨政領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、人口和計劃生育部門分別進(jìn)行考核”的“三線考核”，實行“一票否決制度”。

盡管績效強調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)干部在其任期內(nèi)履行職責(zé)的過程中所取得的工作成績和實際效果，但工作成績和實際效果的取得以合法行使權(quán)力、依法履行職責(zé)為前提。因此，法律指標(biāo)自然成為政績考核的重要內(nèi)容。而且，雖然我國的目標(biāo)考核源于對政府人員的崗位責(zé)任制，但從后期發(fā)展形態(tài)來看，各級地方政府習(xí)慣于從整體層面將所轄各職能部門納入考核范圍，將政府所應(yīng)承擔(dān)的“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理”等職能，按照工作類型、完成時限、重要程度等標(biāo)準(zhǔn)分解到各條線部門，并一一落實牽頭和成員單位，直至組織到部門形成完成目標(biāo)的鏈條。②卓萍：政府創(chuàng)新的前沿路向：從目標(biāo)考核走向績效評估，《中國行政管理》2013年第1期這表明，我國的政績考核主要是圍繞是否履行法定職責(zé)展開。

盡管我國的政績考核目前的一個難題是沒有納入法制軌道，做到依法考核；國外政府進(jìn)行績效評估時都首先進(jìn)行相關(guān)的立法和制度建設(shè)③吳江：國外政府績效考核制度的特點，《小康》2007年第1期，但可預(yù)見的是，當(dāng)在法治中國的框架內(nèi)進(jìn)行政績考核時，政府履行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等法律規(guī)定的主要職能必將成為績效考核的重點，與市場經(jīng)濟條件下政府職能無關(guān)的工作不再納入考評范疇。這樣一來，政績考核的內(nèi)容將成為法治建設(shè)評估的重要對象，政績考核的數(shù)據(jù)將成為法治建設(shè)評估的重要數(shù)據(jù)來源、切實可靠的數(shù)據(jù)來源。

二 法治建設(shè)評價的宏觀設(shè)計階段（1997—2005）

（一）概述

1997年十五大報告提出“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障”。1999年修改《憲法》時在第5條明文規(guī)定“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，傳統(tǒng)的“法制”升華為現(xiàn)代意義上的“法治”。為落實“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略”任務(wù)，各地的依法治?。ㄊ校┕ぷ飨嗬^展開，法治建設(shè)評價進(jìn)入全面的宏觀設(shè)計階段。

1996年黑龍江提出了《依法治省方案》；1997年江蘇省委作出了《關(guān)于推進(jìn)依法治省工作的決定》，對江蘇省依法治省工作提出明確的目標(biāo)，進(jìn)行全面部署。1999年上海市制定了《上海市進(jìn)一步推進(jìn)依法治市工作綱要》，明確提出要“努力建設(shè)社會主義法治城市”的目標(biāo)。2001年，為加快法治化建設(shè)的步伐，積極提升依法治市水平，建立社會主義法治化城市，蘇州市制定了《蘇州市2001—2005年依法治市工作規(guī)劃》等④1986年，遼寧省本溪市人大常委會率先通過《關(guān)于依法治市的決議》，開創(chuàng)了全國依法治市工作的先河。。這些依法治?。ㄊ校┮?guī)劃，描繪了地方法治建設(shè)的藍(lán)圖，其內(nèi)容涵蓋民主政治、立法、行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督與服務(wù)等法治建設(shè)的基本方面，成為法治建設(shè)評價的主要依據(jù)。

（二）特征

1.立法后評估成為法治建設(shè)評價的新形式

立法后評估制度因其客觀公正和科學(xué)性正日益受到重視。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出，規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實施情況進(jìn)行評估。安徽省法制辦自1999年開始，每年選擇3至4 部政府規(guī)章，與相關(guān)實施部門聯(lián)合進(jìn)行規(guī)章實施效果測評，向省政府提交測評報告。山東省自2000年以來先后對多個地方性法規(guī)進(jìn)行了立法后評估。甘肅省2004年初開展立法“跟蹤問效”，對《甘肅省麥積山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理條例》等進(jìn)行了跟蹤調(diào)研。重慶市也自2004年開展了立法后評估工作，成立了地方性法規(guī)評估課題研究組，對《重慶市職業(yè)介紹管理條例》與《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》等進(jìn)行專項研究。2005年，北京市選定《北京市實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》和《北京市城市規(guī)劃條例》作為評估對象開展評估工作；上海市正式啟動對《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》的立法后評估工作程序。

盡管我國的地方政府立法評估制度剛剛起步，評估的內(nèi)容、評估的標(biāo)準(zhǔn)、評估的手段都還處于探索階段，評估的實踐也還不夠成熟，但立法后評估工作已經(jīng)得到了各地的重視。江西省通過的《江西省地方性法規(guī)質(zhì)量評價辦法》，則對地方性法規(guī)質(zhì)量評價的內(nèi)涵、適用范圍、評價主體、評價程序、評價標(biāo)準(zhǔn)等作了較為詳細(xì)的規(guī)定，是我國第一部關(guān)于地方性法規(guī)質(zhì)量評價的規(guī)范性文件，填補了我國規(guī)范法規(guī)質(zhì)量評價工作的空白。①阮慶文：關(guān)于立法后評估制度的幾點思考，http：／／www.chinalaw.gov.cn／article／dfxx／dffzxx／fj／200807／20080700015952.shtml

2.初步探索內(nèi)容全面的法治建設(shè)評價

這個時期的法治建設(shè)評價更多是在依法治國理念下進(jìn)行法治建設(shè)評價的理論設(shè)計。首先表現(xiàn)在法治建設(shè)評價從糾正“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的評價走向經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)“三位一體”的評價。法律作為上層建筑，必須與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)。黨的十二屆六中全會首先提出以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅定不移地進(jìn)行政治體制改革，堅定不移地加強精神文明建設(shè)的總體布局后，我國社會主義事業(yè)被形容為以經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)三位一體的總體布局?，F(xiàn)代化布局從局部現(xiàn)代化到全面現(xiàn)代化，即從“經(jīng)濟現(xiàn)代化”走向“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)”現(xiàn)代化布局，決定法治建設(shè)評價覆蓋到經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)“三位一體”的領(lǐng)域，相對于第一階段專題性的評價而言是全面的評價。

這個時期全面的法治建設(shè)評價還表現(xiàn)在根據(jù)各地制定的依法治?。ㄊ?、縣）方案以及五年規(guī)劃進(jìn)行。如北京市開展的法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系中的大部分指標(biāo)，“尤其是工作效能指標(biāo)部分基本上是將《北京市依法治市工作規(guī)則》的主要內(nèi)容經(jīng)過高度概括和量化后形成的”②王稱心、蔣立山主編：《現(xiàn)代化法治城市評價——北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第160頁。。

三 全方位、地方實踐的階段（2005年之后）

（一）概述

隨著社會主體法律體系的逐步形成，我國政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域開始有法可依，為全面的法治建設(shè)評價奠定了基礎(chǔ)。2005年11月，杭州市余杭區(qū)在全國區(qū)縣級政府中率先提出建設(shè)法治城區(qū)的目標(biāo)，拉開了我國全方位法治建設(shè)評價的序幕，法治建設(shè)評價從單項的法治政府評價、綜合性的法治政府評價轉(zhuǎn)移到全方位的法治評價。此階段的法治建設(shè)評價中，地方級政府試圖通過將法治工程量化為可測量的指標(biāo)來逐步推進(jìn)③侯學(xué)賓、姚建宗：中國法治指數(shù)設(shè)計的思想維度，《法律科學(xué)》2013年第5期。

余杭出臺的“法治指數(shù)”是地方法治水平量化考核方法的突破。2007年7月，《“法治余杭”量化評估體系》初稿形成，是年11月正式通過專家論證。余杭法治指數(shù)借鑒香港模式，以“黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會平安和諧”為依據(jù)，進(jìn)行分解，最終形成包括27項主要任務(wù)、77項評估內(nèi)容的指標(biāo)體系。評估結(jié)構(gòu)可以用“1（1個指數(shù)）4（4個層次）9（9項滿意度調(diào)查）”來概括。“法治余杭”評估體系內(nèi)容涵蓋了余杭經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的各個領(lǐng)域，力求做到具體化、目標(biāo)化、現(xiàn)實化，基本構(gòu)建了一個橫向到邊、縱向到底的指標(biāo)體系，具有較強的科學(xué)性、實踐性、指導(dǎo)性和鮮明的余杭特色。④朱未易：地方法治建設(shè)績效測評體系構(gòu)建的實踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析，《政治與法律》2011年第1期根據(jù)該評估體系，浙江杭州余杭區(qū)2007年度法治指數(shù)是71.6分。除了余杭外，包括江蘇、上海、深圳、昆明、湖北等在內(nèi)的地區(qū)也開展了地方特色的法治建設(shè)評價實踐探索，“法治湖南”“法治廣東”“法治浙江”等甚至成為熱門詞匯。這些地方法治建設(shè)評價正逐漸成為我國法治建設(shè)及法治建設(shè)評價的重要“試驗田”。

（二）特征

1.全方位

與專題性的法治建設(shè)評價以政府是否依法實現(xiàn)特定目標(biāo)為對象不同，如火如荼開展的地方法治建設(shè)評價采納的是廣義上的法治。錢弘道教授指出了這點：地方評估法制進(jìn)程中對法治的廣義界定，在一些國家和地區(qū)不屬于法治的內(nèi)容也納入其中。①錢弘道等：法治評估及其中國應(yīng)用，《中國社會科學(xué)》2012年第4期這里不區(qū)分這點。杭州余杭區(qū)的“‘法治余杭’量化評估體系”中將依法行政的評估內(nèi)容歸納為12 個方面，其分為立法領(lǐng)域、執(zhí)法領(lǐng)域和監(jiān)督領(lǐng)域等幾個方面的依法行政內(nèi)容。②朱未易：地方法治建設(shè)績效測評體系構(gòu)建的實踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析，《政治與法律》2011年第1期

更突出的是，此階段的法治建設(shè)評價涵蓋社會生活的多個方面。如《四川省依法治省綱要》將黨的十八大依法治國方略和十八屆三中全會法治中國建設(shè)部署在四川具體化、實踐化，始終圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定大局，著力于將法治建設(shè)貫穿于“五位一體”建設(shè)各方面。

2.地方性

在“依法治省（市）”法治化運動中，我國從省級政府、市級政府一直到區(qū)（縣）級政府都制定了各自的“法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”或者“法治建設(shè)狀況（綜合）評價指標(biāo)體系”。如2008年底《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》出爐。隨后包括四川在內(nèi)的省（市）紛紛制定了各自的法治建設(shè)（評價）指標(biāo)體系。2010年，湖北省頒布了《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》。2011年，遼寧省頒布《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》；江蘇省頒布《法治政府建設(shè)階段性目標(biāo)考核評價辦法》；四川省出臺《四川省市縣政府依法行政評估指標(biāo)》等。

可見，在法治建設(shè)評價中，地方政府的熱情非常高。錢弘道教授將此稱為“法治評估區(qū)域化”，即中國的法治評估基本上是在各地開展，某種程度上可以說地方政府推進(jìn)法制建設(shè)的過程中存在一種“縣際競爭”的現(xiàn)實狀況。③錢弘道等：法治評估及其中國應(yīng)用，《中國社會科學(xué)》2012年第4期

3.主客觀評價相結(jié)合

法律指標(biāo)有客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)之分。主觀指標(biāo)是人們對客觀法律現(xiàn)象的感受，表現(xiàn)為人們的心理狀態(tài)、清潔、愿望和滿意程度等。傳統(tǒng)上，人們所運用的大量法律統(tǒng)計數(shù)據(jù)一般都是客觀指標(biāo)。對法律狀況的了解，除了客觀指標(biāo)外，還應(yīng)有主觀指標(biāo)。國際上研究主觀指標(biāo)的呼聲認(rèn)為，主觀指標(biāo)對于社會狀況、社會運行質(zhì)好壞及法律生活的評價最有說服力。④王稱心、蔣立山主編：《現(xiàn)代化法治城市評價——北京市法治建設(shè)狀況綜合評價指標(biāo)體系研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第32頁。

此階段的法治建設(shè)評價中，主觀指標(biāo)開始受到關(guān)注。如“余杭法治”評估中，有9項滿意度調(diào)查，包括黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟、社會法治意識、市場秩序規(guī)范、兼顧工作、民主政治參與、安全感。而《四川省依法治省綱要》第21條明確指出，要以保障人民群眾政治權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益、文化權(quán)益為主要內(nèi)容，建立覆蓋城鄉(xiāng)的群眾權(quán)益保障體系。

三 法治中國建設(shè)評價實踐的經(jīng)驗

（一）法治建設(shè)評價宜采取體制性的路徑

目前世界上對法治的研究，主要分為兩種路徑：一種是價值性的進(jìn)路，審視法律的內(nèi)容，看其是否確認(rèn)某些基本人權(quán)和價值⑤戴耀廷：香港的法治指數(shù)，《環(huán)球法律評論》2007年第6期，如世界銀行的法治指數(shù)；另一種是“體制路徑”，更聚焦于政府是否依法行事的考核方式，如“世界正義工程”的法治指數(shù)中“政府的自律和他律的均衡”被放在了法治定義的四項基本原則之首。體制路徑“對法治的理解著重于看政府是否依法行事，政府的體制、運作的程序，是否可以確保達(dá)到利用法律來管治社會的目的?！毕愀?005年的法治指數(shù)采取的是體制路徑的法治評價。

在中國，法治的“體制路徑”更符合我國法治社會建設(shè)的目標(biāo)，因為“一個社會的法治情況，很大程度上還是取決于政府的執(zhí)政情況”；加強對行政權(quán)力的控制，是法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)⑥王長斌：中國法治建設(shè)芻論，《中外法學(xué)》1999年第1期。我國已經(jīng)開展的法治建設(shè)評價采取的都是體制性的路徑，評價地方人民政府是否依法行事。如最早開始的城市環(huán)境綜合整治定量評價，在于通過對地方人民政府在實現(xiàn)每個五年計劃確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)上的考核評價，使城市人民政府的職能開始轉(zhuǎn)向宏觀管理和城市環(huán)境綜合整治。因為在“一個中心、兩個基本點”的基本路線的指導(dǎo)下，城市人民政府形成了強烈的“經(jīng)濟導(dǎo)向激勵”。如果沒有這種考核評價，我國城市環(huán)境質(zhì)量保不定會出現(xiàn)“隨著國民經(jīng)濟的翻番，環(huán)境污染也翻番的嚴(yán)重局面”。耕地保護(hù)目標(biāo)法治評價在于判斷政府依法保護(hù)耕地職責(zé)的履行情況；節(jié)能目標(biāo)的評價在于通過節(jié)能減排，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。因此，我國未來相當(dāng)長時間內(nèi)的法治建設(shè)評價應(yīng)一如既往地采取體制性的路徑，以推動我國的法治建設(shè)進(jìn)程。

（二）法治建設(shè)評價以糾正政府唯經(jīng)濟效益的做法為宗旨

十一屆三中全會以后，我國徹底否定“以階級斗爭為綱”的錯誤理論和實踐，把黨和國家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，“一個中心，兩個基本點”成為黨的基本路線，也成為我國經(jīng)濟社會的基本路線。但在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，由于片面追求經(jīng)濟發(fā)展速度，忽視發(fā)展的質(zhì)量，大部分地方政府基本公共服務(wù)的供給是動力不足的?！氨鶅鋈撸且蝗罩?。

這種轉(zhuǎn)變并非易事，因為長期以來城市政府受到大量經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的考核，已經(jīng)形成了強烈的“經(jīng)濟導(dǎo)向激勵”。要使城市政府的職能真正轉(zhuǎn)換過來，我國法治建設(shè)目標(biāo)的設(shè)定首先應(yīng)更多地關(guān)注于通過法治建設(shè)評價，督促政府轉(zhuǎn)變職能的手段，履行社會管理和提供基本公共服務(wù)，而不是追求GDP 的增長。為了糾正以“經(jīng)濟建設(shè)”為中心的做法給社會帶來的不利局面，包括《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《節(jié)約能源法》在內(nèi)的法律，通過規(guī)定目標(biāo)責(zé)任制予以糾正。事實上，我國已開展的專題法治建設(shè)評價都以政府轉(zhuǎn)變唯經(jīng)濟建設(shè)的職能為目的。

（三）以政府推進(jìn)為主

內(nèi)源性法治現(xiàn)代化道路是保障法治永續(xù)持存的關(guān)鍵，不管是世界正義工程還是的法治指數(shù)還是我國香港地區(qū)的法治指數(shù)都是由非政府組織設(shè)計、實施的。我國選擇走的是“政府推進(jìn)型”法治道路，這已是不爭的事實?！罢七M(jìn)型”法治道路，是指一國的法治化運動在國家“上層建筑”的推進(jìn)下啟動和進(jìn)行，“政府”是法治化運動的主要動力，法治目標(biāo)主要在政府的目標(biāo)指導(dǎo)下設(shè)計形成。①郭學(xué)德：試論中國的“政府推進(jìn)型”法治道路，《中共中央黨校學(xué)報》2001年第2期在“政府推進(jìn)型”法治道路中，法治建設(shè)評價也是政府推動型的，如余杭法治指數(shù)、昆明法治指數(shù)。

政府推進(jìn)型的法治建設(shè)評價的做法符合我國的情況。事實上，起到實際效果的法治建設(shè)評價是以中央政府推進(jìn)的專題評價，如城市環(huán)境綜合整治定量考核、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。我國法治建設(shè)評價之所以以中央政府的推進(jìn)為主，是因為地方政府在基本公共服務(wù)的供給以及對違法行為的監(jiān)管，首先存在意愿嚴(yán)重不足的情形，地方政府難以轉(zhuǎn)變服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)中心的職能。因此，在需要轉(zhuǎn)變地方政府職能的領(lǐng)域，都會長期存在政府推進(jìn)型的法治建設(shè)評價。

四 法治中國建設(shè)評價之展望

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”。回顧我國法治建設(shè)評價的歷程，可以對我國法治建設(shè)評價作如下展望：

（一）“五位一體”全方位的法治建設(shè)評價

我國已開展的專題法治建設(shè)評價都以政府轉(zhuǎn)變唯經(jīng)濟建設(shè)的職能為目的。2006年，黨的十六屆六中全會提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的重大任務(wù)后總體布局由三位一體擴展為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體。2012年，黨的十八大又進(jìn)一步擴展為包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的五位一體，意味著現(xiàn)代化布局從局部現(xiàn)代化到全面現(xiàn)代化，從不大協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化到全面協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化。與此相適應(yīng)，2011年當(dāng)中國特色的社會主義法律體系被宣布已經(jīng)形成后，國家經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實現(xiàn)了有法可依。與現(xiàn)代化布局同步，我國法治建設(shè)評價將從微觀到全面，圍繞五個領(lǐng)域全面展開，針對具體領(lǐng)域開展專項法治建設(shè)。

（二）從服務(wù)于政績評價走向獨立的評價

我國專題性的法治建設(shè)評價的重要形式——目標(biāo)責(zé)任制被納入黨的政績考核體制內(nèi)。但法治建設(shè)評價還是不同于政績考核評估。法治建設(shè)評價是服務(wù)于法治的，其最終要符合法治的基本目標(biāo)：控權(quán)與維權(quán)，使國家的權(quán)力得到制約，有效保護(hù)公民權(quán)利。因此，法治建設(shè)評估一方面評估有權(quán)力的主體是否依法行使權(quán)力，權(quán)力是否受到法律的控制；另一方面評估公民的權(quán)利是否能夠順利實現(xiàn)，其受到損害后是否能順利得到國家的救濟。法治建設(shè)評估的對象既涉及到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，也涉及到普通的公民。中國正處在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，地區(qū)之間的發(fā)展差異大，經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，從而政績考核的內(nèi)容也存在較大的地區(qū)差異。我國是單一制的國家，在中國特色社會主義法律體系基本形成的現(xiàn)狀下，更應(yīng)該注重和加強全國層面的法治的“普遍性”，各級政府和部門主導(dǎo)的法治指數(shù)設(shè)計要避免過分強調(diào)自身的“差異性”而背離法制內(nèi)涵的“普遍性”。①侯學(xué)賓、姚建宗：中國法治指數(shù)設(shè)計的思想維度，《法律科學(xué)》2013年第5期這意味著我國的法治建設(shè)評價將從服務(wù)于政績考核走向普遍性的評價。

同時，隨著依法治黨的深入，黨的政績考核機制必將走入法治的軌道，與現(xiàn)行《公務(wù)員法》、《公務(wù)員處分條例》相銜接?！耙婪ㄖ吸h”的“法”除了黨的規(guī)章制度外，自然是法律，首先是國家的憲法。因此，政績考核首先是法治建設(shè)評價考核，政績考核的工作業(yè)績是法治建設(shè)評估的重要內(nèi)容，政績考核的數(shù)據(jù)成為法治建設(shè)評價重要、可靠的數(shù)據(jù)來源。

（三）從以內(nèi)部法律責(zé)任為保障的評價走向以政治責(zé)任為保障的評價

法治政府是責(zé)任政府。廣義上，政府責(zé)任意味著政府及其工作人員應(yīng)當(dāng)履行促進(jìn)社會正義與美好的法定職能與社會義務(wù)。②馬懷德：法制現(xiàn)代化與法治政府，知識產(chǎn)權(quán)出版社2010年版，第62頁建設(shè)責(zé)任政府的核心是建立一套完善的政府責(zé)任追究機制。③韓兆柱：責(zé)任政府與政府問責(zé)制，《中國行政管理》2007年第2期政府責(zé)任追究機制可以是內(nèi)部的，也可以是外部的。法治建設(shè)評價的最初形式——目標(biāo)考核，作為政府組織的內(nèi)部控制機制，政府不僅在目標(biāo)設(shè)定、調(diào)整等方面獨立于公眾和社會組織，法治建設(shè)評價的結(jié)果效力也是內(nèi)部的，即實行內(nèi)部的責(zé)任追究機制，與升遷掛鉤?！妒〖壵乇Ｗo(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》第8 條規(guī)定，耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果確定為不合格的地區(qū)，由監(jiān)察部、國土資源部對其審批用地情況進(jìn)行全面檢查，按程序依紀(jì)依法處理直接責(zé)任人，并追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！秵挝籊DP能耗考核體系實施方案》規(guī)定，各省級政府節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價考核結(jié)果經(jīng)審定后，要交由干部主管部門依照《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》等規(guī)定，作為考核省級政府領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)，并實行一票否決制。

在現(xiàn)代民主制度下，政府所要承擔(dān)的責(zé)任首先是政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任，是指政府行使行政權(quán)時因違反其政治義務(wù)而向選民（或人民）承擔(dān)的否定性后果。目前，《節(jié)約能源法》除了在第6條規(guī)定內(nèi)部責(zé)任外，還在第5條規(guī)定了政治責(zé)任：國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府每年向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告節(jié)能工作。因此，我國今后的法治建設(shè)評價應(yīng)更多采納政治責(zé)任的保障機制，以符合民主的要求。