劉 江

(福州大學(xué)陽光學(xué)院,福建 福州 350015)

*收稿日期：2013-09-20

基金項目：2012年福建省教育廳社會科學(xué)研究項目，項目編號：JB12399S；2011年福州大學(xué)陽光學(xué)院社會科學(xué)研究項目，項目編號：2011A003。

一、政策輸出與公眾需求適應(yīng)性失靈的檢視分析——以“闖黃燈扣六分”政策為例

2013年1月1日，新交規(guī)開始實(shí)施，其中“闖黃燈扣六分”的政策方案遭猛烈批評。在該方案實(shí)施的前兩天，公安部以北京、天津等城市交通事故下降的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來論證該方案的合理性，但網(wǎng)友通過微博匯總各地因黃燈前急剎導(dǎo)致的追尾事故和交通緩慢擁堵狀況來證明該方案存缺陷。按照相關(guān)解釋，黃燈亮?xí)r，已越過停止線的車輛可繼續(xù)通過；還未越過停止線的車輛應(yīng)停車，否則視為“闖黃燈”。然而，若提前在路口把車速降至極低，可能加劇交通擁堵；若隨時準(zhǔn)備黃燈前急剎車，又可能增加追尾事故。在輿論壓力下，公安部不得不表示“認(rèn)真聽取意見，不斷改進(jìn)”，并在該方案在實(shí)施不到一周的時間被迫宣布將其暫停執(zhí)行。

“闖黃燈扣六分”這一政策輸出與公眾需求出現(xiàn)適應(yīng)性失靈的問題，但更需深究的是“闖黃燈扣六分”這一政策的輸出過程。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，1月1日起實(shí)施的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》和《機(jī)動車登記規(guī)定》未提及“黃燈”?！瓣J黃燈”處罰規(guī)定源于公安部交管局的負(fù)責(zé)人，他在2012年12月27日接受媒體采訪時根據(jù)《道路交通安全法實(shí)施條例》規(guī)定“黃燈亮?xí)r，已越過停止線的車輛可繼續(xù)通行”，進(jìn)行“黃燈亮?xí)r還未越過停止線的車輛應(yīng)停車，搶黃燈行為屬違反道路交通信號燈通行”的推論，再根據(jù)新修訂的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》“駕駛機(jī)動車違反道路交通信號燈通行扣六分”得出“闖黃燈扣六分”的結(jié)論。

按照公法規(guī)則，“法無明文禁止即可行”，但交管局官員在臨近新規(guī)執(zhí)行時所作的口頭解釋卻發(fā)揮了與“明文規(guī)定”相同的功能，這無疑是不當(dāng)?shù)?。按照公共政策的制定過程，在正式政策輸出前，需要對政策方案進(jìn)行科學(xué)論證，對涉及廣大社會公眾切身利益的事項，需要聽取公眾意見。然而，“闖黃燈扣六分”這一政策輸出省掉所有必要的環(huán)節(jié)，仍沿用行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)政策制定模式，將公眾置于被動適應(yīng)和被迫服從的位置，這注定會將決策者自己置于“被圍攻的困境”。傳統(tǒng)“拍腦袋”政策制定模式漠視公眾需求，不善于傾聽民意和溝通協(xié)商，不論政策出發(fā)點(diǎn)如何，其政策在執(zhí)行時，都易面臨巨大民意挑戰(zhàn)甚至合法性危機(jī)。

二、回應(yīng)視角下增強(qiáng)政策輸出與公眾需求適應(yīng)性的公民參與路徑

在現(xiàn)代社會，行政主導(dǎo)思維易遭挑戰(zhàn)，而新公共管理理論倡導(dǎo)的“顧客至上”理念和新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)的“公民主權(quán)”理念逐漸深入人心，政府尊重并在公共政策制定過程中“回應(yīng)”公眾關(guān)切已成共識。美國學(xué)者格羅弗·斯塔林將政府回應(yīng)界定為“政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應(yīng)，并采取積極措施解決問題。”俞可平認(rèn)為，政府的回應(yīng)性越大，善治的程度越高。在公共政策制定過程中，政府回應(yīng)公眾關(guān)切的最佳選擇就是確保政策輸出與公眾需求相適應(yīng)，簡言之，政府應(yīng)輸出讓公眾能接受的公共政策?！疤岣吖駥舱叩慕邮苄詫p輕人們對政府機(jī)構(gòu)的批評，改善官僚遭到圍攻的困境”

當(dāng)然，要輸出公眾接受的公共政策絕非易事，需要將政策思維從“行政主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向公民導(dǎo)向，并在公共政策制定中引入公民參與?！肮駞⑴c有助于增強(qiáng)公共政策與公眾需求之間的相互適應(yīng)性?！蓖暾墓舱咧贫ㄟ^程包括政策問題界定、政策議程設(shè)立、政策方案設(shè)計、政策方案評估、政策方案選擇、政策合法化與輸出等環(huán)節(jié)，公民參與應(yīng)圍繞政策制定過程而展開，以便回應(yīng)公眾關(guān)切。

1.以公眾關(guān)切為導(dǎo)向界定政策問題。政策問題的界定是政策制定過程的邏輯起點(diǎn)，它往往與公眾關(guān)切密不可分的。因為社會發(fā)展過程中總會衍生出各種社會問題，但不是所有的社會問題都能界定為政策問題，為使政策輸出適應(yīng)公眾需求，政府密切關(guān)注公眾意見、根據(jù)公眾意見采取行動是必不可少的。因此，政府應(yīng)將那些引起公眾廣泛關(guān)注、公眾普遍向政府提出解決訴求的社會問題優(yōu)先界定為政策問題，即政策問題的界定應(yīng)以公眾關(guān)切為導(dǎo)向。城市交通問題目前成為公眾的普遍關(guān)切，政府將其界定為政策問題是符合公眾期待的。

2.政策議程設(shè)立緊密銜接公眾議程。政策議程包括公眾議程和政府議程。公眾議程是一種非正式的議程，當(dāng)某社會問題引起公眾的普遍關(guān)注，公眾會廣泛討論，向決策者提出政策訴求，希望采取措施加以解決。要促使社會問題通過公共政策的方式加以解決，除公眾議程之外，還離不開政府議程。為使政策輸出適應(yīng)公眾需求，作為正式的制度安排，政府的政策議程必須有效銜接公眾議程，將公眾普遍關(guān)注的公共問題界定為政策問題，并納入正式的政策討論，決定政府是否對其采取行動、何時采取行動、采取何種行動。正如前面所說，城市交通問題是公眾的普遍關(guān)切，因此，公安部門將城市交通問題納入政府議程是合理的。

3.政策方案設(shè)計時與公眾溝通協(xié)商。政策方案設(shè)計是指為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、解決政策問題而擬定多種可操作性的政策預(yù)案的過程。政策方案設(shè)計一般是政府職能部門、專家智庫、利益代表和公眾共同參與完成，在創(chuàng)設(shè)政策問題備選解決方案的過程中，必須讓公眾充分表達(dá)其意見和主張，并讓其與其他方案設(shè)計者進(jìn)行溝通協(xié)商，以創(chuàng)設(shè)出更多優(yōu)質(zhì)解決方案，而不是等到備選方案設(shè)計完之后，讓公眾只能做被動的選擇。公安部在設(shè)計解決城市解決問題備選方案過程中，公眾卻處于“無知”狀態(tài)，無從知曉方案創(chuàng)設(shè)過程，無法表達(dá)自己的意見，這就不難理解公安部推行其“閉門”創(chuàng)設(shè)的政策方案時為何遭受強(qiáng)烈批評和質(zhì)疑。

4.政策方案評估注重公眾評價。政策方案設(shè)計得出的是預(yù)測性方案，這些方案是否科學(xué)合理、是否具有可行性、實(shí)施后會造成何種影響、是否符合公眾意愿等都有待檢驗，這就離不開政策方案評估環(huán)節(jié)。政策方案評估是指借助評估方法和技術(shù)，對備選政策方案進(jìn)行全面分析，判斷其優(yōu)缺點(diǎn)及可行性供決策者參考。為使政策輸出適應(yīng)公眾需求，政府可發(fā)掘方便公民參與的評估形式，政策方案的公眾滿意度評估是公眾對備選政策方案的主觀性評價，公眾試驗政策方案是在特定區(qū)域讓公民參與備選政策方案的運(yùn)行試驗，以評估備選政策方案的可行性和客觀政策影響。公眾對政策評估的廣泛參與，將提升政策方案的質(zhì)量和可接受度?！瓣J黃燈扣六分”政策方案實(shí)施前忽視公眾評估環(huán)節(jié)，以至于該方案在執(zhí)行后被公眾批評缺乏科學(xué)性和可行性，政府在以后政策制定中必須吸取這一教訓(xùn)。

5.政策方案選擇應(yīng)有公眾代表參與表決。政策方案選擇是指決策者根據(jù)政策方案評估的結(jié)果，通過民主表決方式，在滿足政策質(zhì)量和接受度要求的備選方案中選擇最優(yōu)方案的過程。為使政策輸出適應(yīng)公眾需求，讓公民參與政策方案的選擇同樣重要，由于在政策方案評估環(huán)節(jié)擁有公民廣泛參與的基礎(chǔ)，在此階段，可采用選取公眾代表的方式讓公民參與政策方案的抉擇表決。“闖黃燈扣六分”的政策方案來源于行政解釋，沒有嚴(yán)格的決策程序，更不用說公民參與表決，這種決策方式已與現(xiàn)代政治格格不入。

6.政策合法化與輸出。政策輸出是政策制定過程的結(jié)果，從而得出解決政策問題的正式政策。正式政策的確立還需要政策合法化這一重要環(huán)節(jié)，政策合法化是將抉擇表決得到的政策方案賦予合法地位的過程，即政策合法化是對抉擇表決得出的政策方案的進(jìn)行權(quán)威確認(rèn)，該過程是對政策方案與公眾需求適應(yīng)性的再審查，確保政策輸出真正回應(yīng)了公眾關(guān)切。

三、公民參與有效影響公共政策制定過程的條件分析

只有回應(yīng)公眾關(guān)切的政策輸出，才能適應(yīng)公眾的需求，而公民參與是增強(qiáng)政策輸出與公眾需求適應(yīng)性的必要路徑，為使公民參與在政策制定中發(fā)揮有效作用，還需具備以下條件：

1.善用公眾關(guān)切信息的收集系統(tǒng)。公眾關(guān)切信息是界定政策問題、設(shè)定政策議程的要件，并且公眾關(guān)切信息隱含了公眾需求的關(guān)鍵內(nèi)容，因此，實(shí)時了解和掌握公眾關(guān)切信息，才能確保公共政策的制定適應(yīng)公眾需求。然而，公眾關(guān)切信息散見于博客(微博)、BBS論壇、政府網(wǎng)站，以及電視、廣播、報紙等媒介和公眾的家庭、社區(qū)生活圈，這就需要有專門的信息收集系統(tǒng)的幫助，如輿情監(jiān)測系統(tǒng)和民調(diào)系統(tǒng)。政府在公共政策制定過程中離不開輿情監(jiān)測系統(tǒng)的支持，其在多渠道、常態(tài)化的信息監(jiān)測和收集的優(yōu)勢，可確保公眾關(guān)切信息全面、及時地傳遞給政府；民調(diào)系統(tǒng)作為實(shí)時收集公眾訴求和公眾關(guān)切的信息系統(tǒng)，在西方國家已得到廣泛應(yīng)用，但在我國還處于起步階段，政府如善用此系統(tǒng)，可及時掌握公眾關(guān)切信息并運(yùn)用于政策制定過程，從而提升政策制定的質(zhì)量和可接受性。

2.搭建方便的溝通協(xié)商平臺。搭建方便的溝通協(xié)商平臺，利用聽證會、公民論壇或現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)溝通等形式，將有助于決策方案的設(shè)計與優(yōu)化。為完善決策機(jī)制，政府有必要制定強(qiáng)制性的制度規(guī)定，在政策方案設(shè)計時，必須要有聽證會、公民論壇等溝通協(xié)商環(huán)節(jié)。隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，QQ群、微博、網(wǎng)站論壇等也可成為公眾與決策者的溝通與協(xié)商平臺。政府善于利用此平臺，及時掌握公眾對政策方案設(shè)計的主張，可促進(jìn)公共政策與公民需求的有效對接。

3.培育代表性公眾。盡管在公共政策制定中鼓勵公民參與，但無法、也不可能要求每一個公民都直接參與其中，因此，培育代表性公眾是必要的，就代表性公眾而言，一方面要有參與的熱情和動力，另一方面又要有超脫個體的公共性和代表性。社區(qū)、社團(tuán)組織等是培育代表性公眾的重要場所，組織內(nèi)部的公眾選出本組織的代表性公眾，讓其代表組織參與政府的政策制定過程，表達(dá)組織的共同關(guān)切、代表組織參與協(xié)商溝通。代表性公眾的工作表現(xiàn)需接受所在組織公眾的評估和監(jiān)督，從而讓其參與政策制定的活動具有最大限度的代表性。

參考文獻(xiàn)：

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