戴 偉

(中共河南省直機關(guān)黨校，河南鄭州 450002)

我國的改革開放是一場偉大的歷史性變革，具有極為深刻和豐富的內(nèi)涵，改革不僅僅局限于體制變革，而且是社會結(jié)構(gòu)的變革，我國傳統(tǒng)的國家與社會處于一種同構(gòu)狀態(tài)，這種計劃經(jīng)濟(jì)體制下的同構(gòu)模式已經(jīng)逐步解體，隨之而來的是社會組織的興起?；ヂ?lián)網(wǎng)的日益普及對人們的生產(chǎn)生活以及社會管理產(chǎn)生著重大而深遠(yuǎn)的影響，也改變了社會組織生存和發(fā)展的環(huán)境，社會組織的發(fā)展理念和運營方式發(fā)生了革命性的變化，社會組織在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下也暴露出了很多新的問題，如何處理好政府與社會組織的關(guān)系，成為社會管理創(chuàng)新的一個難點問題。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的以監(jiān)管為主的理念，引入“政府主導(dǎo)、社會組織協(xié)同”的合作模式，減少行政干預(yù)，為社會組織提供必要的支持和最大程度的自由發(fā)展空間，這樣不但可以借助政府的力量，而且又兼顧了社會的需求。構(gòu)建以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本、以政府規(guī)制為保障、以組織自律為原則、以社會監(jiān)督為動力的多元互動網(wǎng)絡(luò)，是推動政府與社會組織良性合作的必然選擇。

一 社會組織的理論溯源

關(guān)于社會組織的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界有著不同角度的界定，一般來說，社會組織指的是除政府、企業(yè)之外的第三類組織。美國霍普金斯大學(xué)教授萊斯特·薩拉蒙經(jīng)過綜合比較研究得出結(jié)論，認(rèn)為社會組織具備五個基本特征:“第一，組織性，即這些機構(gòu)都有一定的制度和結(jié)構(gòu);第二，私有性，即這些機構(gòu)都在制度上與國家相分離;第三，非營利屬性，即這些機構(gòu)都不向他們的經(jīng)營者或“所有者”提供利潤;第四，自治性，即這些機構(gòu)都基本上是獨立處理各自的事務(wù);第五是自愿性，即這些機構(gòu)的成員不是法律要求而組成的，這些機構(gòu)接受一定程度的時間和資金的自愿捐獻(xiàn)?！保?］社會組織這些明顯區(qū)別于政府和企業(yè)的特點使得其具備了獨有的優(yōu)勢，社會組織在促進(jìn)社會發(fā)展的過程中發(fā)揮著重要的作用。在我國，社會組織類型復(fù)雜、種類繁多，依據(jù)現(xiàn)行的法規(guī)和管理體制，國家民政部把社會組織分為:經(jīng)濟(jì)類、科學(xué)研究類、社會事業(yè)類、慈善類、綜合類。社會組織是不以營利為目的的非政府組織，不同種類的社會組織有著不同的社會職能，在政策方面社會組織可以享受國家稅收的減免優(yōu)惠，社會組織的自治功能和政府的行政職能可以互補，也可以協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系、干預(yù)營利性組織的行為，并且能對政府的權(quán)力產(chǎn)生有效的制約。

二 社會組織的重要作用不可替代

20世紀(jì)末是全球社會組織興起和蓬勃發(fā)展的時期，社會組織逐漸成為與政府、市場相互制衡的第三方力量，對21世紀(jì)人類社會的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響，正如美國霍普金斯大學(xué)教授萊斯特·薩拉蒙所言:“當(dāng)前各國正置身于一場全球性的‘社團(tuán)革命’之中，歷史將證明這場革命對20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀(jì)后期的世界的重要性?！保?］社會組織在我國的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革中也發(fā)揮著不可替代的重要作用。

第一，社會組織和政府職能形成互補，有利于社會管理的創(chuàng)新。隨著社會的多元化發(fā)展，以及政府在提供公共服務(wù)時向中位選民傾斜，導(dǎo)致政府進(jìn)行社會管理和提供社會服務(wù)已經(jīng)不能滿足全體社會公民的需要。而社會組織則具有更接近社會公眾、運作成本低、執(zhí)行效率高等優(yōu)勢，可以彌補政府在公共管理和社會服務(wù)等領(lǐng)域的不足。社會組織應(yīng)盡可能承擔(dān)社會性、群眾性以及公益性的公共服務(wù)職能，促使政府職能從側(cè)重微觀管理向間接宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變。社會組織在醫(yī)療、教育、文化等方面能夠提供更細(xì)致的服務(wù)，在為弱勢群體和特殊群體服務(wù)時更具親和力，當(dāng)公共危機發(fā)生時，社會組織可以通過實施社會救濟(jì)等活動緩解政府的壓力。社會組織大多是由社會公眾自發(fā)形成，形式多樣化，參與社會管理更靈活，社會組織協(xié)助政府更好地加強社會管理，有利于我國社會管理創(chuàng)新。

第二，社會組織是公民有序政治參與的載體，是推動社會主義民主政治建設(shè)的重要力量。改革開放以來，我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，社會利益主體呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化，不同利益體之間的矛盾和沖突更加激烈，各類社會組織為不同利益主體與政府之間的溝通架起了橋梁，促進(jìn)了公民有序政治參與。社會組織產(chǎn)生于基層，更容易深入群眾，具備客觀公正的特性，不但對政府可以實施有效的監(jiān)督，而且對社會矛盾所導(dǎo)致的公共危機能及時預(yù)警。社會組織與政府之間的合作伙伴關(guān)系使其更合適承擔(dān)政策上情下達(dá)的任務(wù)，讓社會公眾更好地了解政策，促進(jìn)政府公共政策的順利實施。社會組織通過協(xié)調(diào)和對話把政府、公眾等利益群體聯(lián)系在一起，減少和緩解了不同群體之間的矛盾，為公眾參與政府決策與社會管理建立了平臺，推動了我國社會主義民主政治的發(fā)展。

第三，社會組織是加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新動力。社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，需要政府、市場、社會組織三方力量的共同努力。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的市場自我調(diào)節(jié)機制有時候也會出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象，盲目無序的市場競爭會導(dǎo)致周期性的經(jīng)濟(jì)危機，雖然政府可以在必要的時候通過實施宏觀調(diào)控干預(yù)市場來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序，但是也會帶來影響市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在活力和使市場產(chǎn)生政策依賴性等不良后果。而社會組織可以通過調(diào)配和動員民間資源和力量，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種利益關(guān)系，同時，社會組織還可以發(fā)揮中介作用解決社會就業(yè)問題，緩解政府和企業(yè)的壓力，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。

三 互聯(lián)網(wǎng)對社會組織發(fā)展的積極影響

互聯(lián)網(wǎng)的普及改變了傳統(tǒng)社會組織的運行模式，互聯(lián)網(wǎng)不但為社會組織提供高效的溝通平臺，強化了社會組織社會動員能力，而且擴(kuò)大了社會組織的規(guī)模，大量虛擬社會組織依托互聯(lián)網(wǎng)而誕生。

首先，為社會組織提供高效的溝通平臺，強化了社會組織社會動員能力。目前，越來越多的社會組織通過互聯(lián)網(wǎng)搭建起互動溝通的渠道，降低了社會組織的運行成本，強化了社會組織的社會動員能力。不僅國家民間組織管理局建立了自己的官方網(wǎng)站——中國社會組織網(wǎng)，而且各地區(qū)的社會組織管理機構(gòu)以及大多數(shù)有影響的社會組織也紛紛組建了自己的專業(yè)網(wǎng)站。比如“中國NGO互動網(wǎng)、NGO發(fā)展交流網(wǎng)、中國志愿者網(wǎng)、中國公益人網(wǎng)、公益中國”等，通過互聯(lián)網(wǎng)已實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)社會和現(xiàn)實社會的互動。［3］網(wǎng)絡(luò)平臺的建立更有利于不同類型的社會組織展開合作，讓社會組織之間以及社會組織內(nèi)部的交流更便捷、更高效。社會組織網(wǎng)絡(luò)平臺平時可以宣傳公益理念，鼓勵并創(chuàng)造機會讓更多的人投身公益事業(yè)，當(dāng)社會上出現(xiàn)災(zāi)難事件時，又可以作為社會動員的主陣地，號召廣大民眾以各種形式參與救援，展示了社會組織的張力。

其次，大量虛擬社會組織依托互聯(lián)網(wǎng)而誕生，擴(kuò)大了社會組織的規(guī)模，促進(jìn)了社會的發(fā)展。隨著網(wǎng)絡(luò)社會的到來，一種新的社會組織形式——網(wǎng)絡(luò)虛擬社團(tuán)，也加入到社會組織的行列中來。網(wǎng)絡(luò)社會把龐大的工業(yè)社會打散，在世界范圍內(nèi)重塑人群，讓人們按其興趣、需要、價值觀念、文化等，“自發(fā)地”形成大大小小的虛擬社團(tuán)。［4］虛擬社會組織是通過互聯(lián)網(wǎng)按照一定的目的、任務(wù)建立起來的各種正式或者非正式的組織共同體，具備虛擬性、開放性、自發(fā)性和參與性等特點，有的長期存在，有的在任務(wù)完成后即解散。如今，虛擬社會組織已成為社會組織的重要類型，它彌補了單個組織發(fā)展的能力缺陷，突破了信息資源的局限，促進(jìn)了知識的傳播與創(chuàng)新，擴(kuò)大了社會組織的規(guī)模，是維護(hù)國家與社會結(jié)構(gòu)平衡的新力量。

四 互聯(lián)網(wǎng)時代社會組織與政府合作關(guān)系發(fā)展的阻滯

政府和社會組織作為社會治理和公共服務(wù)的主要力量，存在著各種形式的合作關(guān)系，社會組織通過與政府之間的互動與協(xié)助推動政府管理模式的變革和轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，社會組織與政府的合作關(guān)系在發(fā)展過程中存在阻滯，原因是多方面的。從政府的角度來看，在互聯(lián)網(wǎng)和社會組織的監(jiān)管方面存在問題，政府對社會組織干預(yù)過多阻礙了社會組織的自由發(fā)展，而對依托互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展起來的新型社會組織則缺乏必要的規(guī)范和引導(dǎo)，對網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的安全管理重視不足，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)慈善欺詐等現(xiàn)象頻現(xiàn)，使社會公眾蒙受損失。從社會組織的角度來看，內(nèi)部管理混亂、過度依賴政府嚴(yán)重影響了其健康發(fā)展。如果這些問題得不到解決，社會組織與政府的關(guān)系就無法理順，難以形成社會治理的整體合力。

1.政府對互聯(lián)網(wǎng)和社會組織的監(jiān)管存在局限。

首先，政府對社會組織的管制過于苛嚴(yán)，影響其自由發(fā)展。每一個社會組織在設(shè)立之時都必須有政府機構(gòu)作為其業(yè)務(wù)主管單位，社會組織是否能夠順利審批以及發(fā)展方向是和業(yè)務(wù)主管單位的利益緊密聯(lián)系在一起的，社會組織的負(fù)責(zé)人通常有著政府背景甚至是由政府官員兼任。雖然社會組織承擔(dān)了政府的一部分社會管理職能，但是業(yè)務(wù)主管部門還是會設(shè)置關(guān)卡，施加過多的行政干預(yù)。事實上政府仍然是唯一的社會管理主體，社會組織喪失了自由發(fā)展的空間，社會組織的作用難以有效發(fā)揮。其次，網(wǎng)絡(luò)過度自由化和匿名性等特征會導(dǎo)致虛假信息的傳播，而政府對互聯(lián)網(wǎng)缺乏有效的監(jiān)管。社會公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與慈善捐贈等社會組織活動時很容易受到欺騙、落入陷阱，這不但傷害了民眾的愛心、影響民眾的熱情，而且使真正從事公益服務(wù)的社會組織遭受信任危機。另外，隨著信息技術(shù)的逐漸深入，依托于互聯(lián)網(wǎng)誕生的網(wǎng)絡(luò)社會組織越來越多，涉及到合法性等諸多問題，相關(guān)政府部門應(yīng)該分類管理，明確其身份，加強監(jiān)管和引導(dǎo)。

2.社會組織內(nèi)部管理混亂，公信力不高。

我國多數(shù)社會組織面臨著結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)部管理混亂等問題。很多社會組織帶有濃厚的行政色彩，政社不分、職責(zé)不明，混亂的管理方式使腐敗有了可乘之機。社會組織在人力資源配置和管理上也存在弊端，獲取人才缺乏固定的渠道，難以吸收專業(yè)的人才，導(dǎo)致職員整體素質(zhì)偏低。由于社會組織多屬于非營利性，在調(diào)動職員主動性和積極性方面缺少有效的激勵機制，最終影響到了社會組織的社會管理和公共服務(wù)效果。公信力是社會組織發(fā)展的根本動力，一些社會組織財務(wù)制度不完善，財務(wù)信息不透明，損害了社會組織的公信力。特別是一些慈善組織，捐助資金的流向和用途沒有對外公布，捐款人必然會產(chǎn)生質(zhì)疑。作為公民社會的重要組成部分的、影響力重大的慈善組織，其工作必須具有極高的透明度，這樣才能鑄就其公信力，才能促成公民和公益組織之間相互信任。［5］社會組織所面臨的管理混亂和信任危機的困境，不僅制約了自身的健康發(fā)展，而且為政府和社會組織展開良好的協(xié)作設(shè)置了障礙。

3.社會組織過度依賴政府，獨立性不強。

社會組織對政府的依賴有兩方面原因，首先是觀念層面，無論是政府、社會公眾還是社會組織本身都存在傳統(tǒng)的觀念，認(rèn)為社會組織產(chǎn)生于社會但是必須緊緊依靠政府，應(yīng)該按照政府的意愿組織活動。其次是資源層面，社會組織可以從政府和社會兩種渠道獲取必須的資源，相對來說政府所能提供的資源對社會組織的生存和發(fā)展更為重要。在政治上政府可以賦予社會組織合法性，政府作為社會的管理者，對社會組織相關(guān)政策法規(guī)的制定起著決定性的作用。由于多數(shù)社會組織都是非營利性的，所以在經(jīng)濟(jì)上高度依賴政府的支持。政府憑借其特殊地位，在權(quán)力資源配置上具有絕對優(yōu)勢，因此，政府控制著社會組織賴以生存和發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)命脈。不可否認(rèn)，政府在領(lǐng)導(dǎo)、資金、目標(biāo)等方面發(fā)揮著不可或缺的作用，但是如果社會組織對政府過度依賴，缺乏自主發(fā)展的動力，就會使自身變得非常脆弱，一旦離開政府的支持就很容易瓦解。過度依賴造成政府和社會組織地位不平等，阻礙了雙方合作關(guān)系的良性發(fā)展。

五 互聯(lián)網(wǎng)時代政府與社會組織良性合作關(guān)系構(gòu)建策略

1.政府管理層面。

第一，加強對互聯(lián)網(wǎng)的管理。

互聯(lián)網(wǎng)管理必須采用政府治理與網(wǎng)絡(luò)社會自治相結(jié)合的模式，通過政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與來共同解決出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上的社會問題，為社會組織提供健康發(fā)展的環(huán)境。針對近年來出現(xiàn)的微博、微信等新媒體，相關(guān)部門要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)管理思路，從結(jié)構(gòu)上和層次上重新設(shè)計，以引導(dǎo)為主、管理為輔，在確保自由開放的新媒體環(huán)境的同時，要對網(wǎng)絡(luò)道德失范和違法行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和治理。當(dāng)前我國亟需出臺一部符合我國國情和新媒體發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)法，形成一個由網(wǎng)絡(luò)法為核心的，由行政法規(guī)和行政規(guī)章制度為補充的完整的法律體系。和諧穩(wěn)定網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的構(gòu)建，不僅僅是政府的職責(zé)，更需要網(wǎng)絡(luò)組織與社會團(tuán)體的協(xié)助以及網(wǎng)民道德自律。要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖的信息掌控和擴(kuò)展優(yōu)勢，同時還要借助網(wǎng)絡(luò)主流媒體平臺，適時引導(dǎo)輿論風(fēng)向。另外，在加強網(wǎng)民道德自律方面應(yīng)提倡網(wǎng)絡(luò)實名制，可以采取“后臺實名、前臺匿名”的方式，既實現(xiàn)了監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)行為的作用，又體現(xiàn)了對網(wǎng)民的自主性和隱私權(quán)的尊重。

第二，轉(zhuǎn)變管理理念，完善社會組織治理機制。

由于傳統(tǒng)觀念的影響形成對社會組織的錯誤認(rèn)識，致使政府部門和工作人員對與社會組織合作持懷疑態(tài)度，對社會組織的管理主要是以控制為主。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變以往對社會組織的偏見，重新審視和界定與社會組織的關(guān)系，從以控制為主的管理理念轉(zhuǎn)向以服務(wù)為宗旨的治理模式。“治理是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！保?］首先，政府要重視發(fā)揮社會組織的自治與服務(wù)功能，在規(guī)范管理與放權(quán)之間找到平衡點，開辟出政社合作的新途徑。其次，要完善社會組織的監(jiān)督與評估，使政府從管理向監(jiān)督逐漸過渡。政府管理理念的轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣M織之間的良性合作提供了前提條件。

2.社會組織自身建設(shè)層面。

第一，恰當(dāng)處理與政府的關(guān)系，避免行政化傾向。

社會組織在處理與政府之間的關(guān)系時應(yīng)該注意以下幾個方面:首先，社會組織應(yīng)該與政府建立起相互協(xié)商機制，并主動接受政府的監(jiān)督，通過正規(guī)渠道合理的表達(dá)利益訴求。在爭取政府支持的同時，還要做好政府決策的監(jiān)督者，參與并監(jiān)督政府的決策，推進(jìn)我國民主政治的發(fā)展。其次，社會組織對政府與群眾的溝通應(yīng)起到積極促進(jìn)的作用。社會組織具有良好的群眾基礎(chǔ)，容易獲得群眾的支持，相對于群眾個人分散的表達(dá)方式，社會組織的表達(dá)則更集中、更專業(yè)、更容易得到政府的反饋。最后，社會組織要保持相對的獨立性，避免行政化傾向。社會組織與政府最大的特點就是具有獨立性，在功能上與政府相互彌補并相互制衡。社會組織在與政府開展協(xié)作的同時，要避免對政府的過度依賴，成為變相的政府組織，“不能一味坐待政府在治理領(lǐng)域內(nèi)的施舍與扶助，而應(yīng)通過法律制度的途徑獲得自己平等的發(fā)言權(quán)”。［7］因此，社會組織在保證自身合法性的同時要把獨立自主作為底線。

第二，促進(jìn)社會組織的能力建設(shè)和自律建設(shè)，實施信息公開，提高公信力。

社會組織自身能力的強弱決定了與政府的合作關(guān)系是否能夠良性發(fā)展，社會組織成員的政治覺悟，以及對國家法律法規(guī)和政府政策制定實施的了解是社會組織與政府構(gòu)建良性合作關(guān)系的前提。社會組織應(yīng)通過提高成員素質(zhì)，加強成員的公民意識等途徑來提高服務(wù)社會的能力。社會組織還要加強自律建設(shè)，要明確建立有效約束組織行為的自律標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)成員的自律意識，防止腐敗和暗箱操作的現(xiàn)象，不斷提高隊伍的整體廉潔水平。要加大資金流向、運作程序、服務(wù)對象等信息公開力度，增加社會組織實際運作的透明度，接受社會公眾的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行。信息公開是提高社會組織公信力最直接、最行之有效的措施，有利于公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得以充分實現(xiàn)。社會組織的信息公開不僅要繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)媒體的權(quán)威優(yōu)勢，還要與時俱進(jìn)，借力于信息發(fā)布快捷、傳播迅速的互聯(lián)網(wǎng)，創(chuàng)新信息公開方式。社會組織成功樹立誠信形象，必將提高社會地位，贏得社會公眾的支持，在與政府合作的社會管理中發(fā)揮更重要的作用。

六 結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展使社會組織的形態(tài)與運行模式發(fā)生了質(zhì)的變換，同時也對政府與社會組織良性合作關(guān)系的建立帶來了更多的不確定因素。政府與社會組織形成成熟的合作共治需要一個長期的過程，無論是政府還是社會組織都需要轉(zhuǎn)變工作理念、創(chuàng)新工作方法，只有這樣才能不斷提高社會管理的科學(xué)化水平，才能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展要求?？傊?，積極構(gòu)建政府與社會組織良性合作關(guān)系符合我國國情，隨著在實踐中不斷探索，兩者之間的契合度會不斷提升，最終會形成共同促進(jìn)的多元化合作關(guān)系，有利于我國社會管理改革和和諧社會的建設(shè)。

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