摘要：當(dāng)前，我國(guó)地方債務(wù)的規(guī)模已十分龐大，并呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，不但償債壓力大、債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，而且債務(wù)隱性化趨勢(shì)明顯、管理混亂，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。我國(guó)地方債務(wù)的累積及其風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張，將阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，對(duì)私人投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，使經(jīng)濟(jì)保持較高的通脹率，引發(fā)高房?jī)r(jià)問題，不利于收入分配的改革，并惡化政府和金融體系的信用。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因是多元的，包括財(cái)政體制、預(yù)算軟約束、地方財(cái)政收入增長(zhǎng)困難、投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、政績(jī)考核機(jī)制等?？刂坪突獾胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，在短期可通過資產(chǎn)證券化、引進(jìn)民間資本和出售地方國(guó)有資產(chǎn)方式快速籌集償債資金以盡快償債；在長(zhǎng)期則必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，如構(gòu)建市場(chǎng)化的地方政府融資機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能、改革分稅體制、加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府舉債管理約束、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；債務(wù)結(jié)構(gòu)；債務(wù)隱性化；財(cái)政體制；預(yù)算軟約束；地方財(cái)政收入；財(cái)政管理體制；政績(jī)考核機(jī)制；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

中圖分類號(hào)：F812.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2014）02006511

一、引言

“地方債務(wù)危機(jī)”這一話題近期持續(xù)升溫，越來越引發(fā)人們的關(guān)注和討論。學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)地方債務(wù)的研究主要集中在以下方面：一是關(guān)于地方債務(wù)的概念。目前存在著地方政府債務(wù)和地方政府性債務(wù)兩個(gè)定義（趙全厚 等，2011；張遠(yuǎn)，2011）。地方政府債務(wù)是指地方政府直接舉借的債務(wù)，地方政府性債務(wù)不僅指地方政府直接舉借的債務(wù)，還包括政府融資平臺(tái)公司、公用事業(yè)單位、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助單位舉借的部分債務(wù)。二是關(guān)于地方債務(wù)的成因。彭文生等（2011）、賈康（2011）認(rèn)為我國(guó)地方債務(wù)產(chǎn)生的主要原因是由于中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，張文君（2011）認(rèn)為我國(guó)地方債務(wù)產(chǎn)生的主要原因是干部考核機(jī)制不科學(xué)、指標(biāo)不合理，林毅夫等（2004）、時(shí)紅秀（2010）認(rèn)為地方債務(wù)是由預(yù)算軟約束導(dǎo)致的。三是關(guān)于地方債務(wù)的管理。莫蘭瓊等（2012）從短期與長(zhǎng)期兩個(gè)層面提出地方政府政務(wù)管理的措施。從短期看可通過引進(jìn)民間資本和通過資產(chǎn)證券化等方式緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題；而從長(zhǎng)期看則要進(jìn)行制度性的改革，如改革國(guó)家財(cái)政管理體制、改革政府官員績(jī)效考核機(jī)制、界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系等。四是關(guān)于國(guó)外地方債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)的研究。張志華等（2008）對(duì)德國(guó)、澳大利亞、英國(guó)、日本、法國(guó)以及印度等國(guó)的地方債務(wù)管理情況進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，指出多數(shù)國(guó)家對(duì)地方政府舉債的范圍進(jìn)行了限定，即只能舉借內(nèi)債，并且地方政府舉債只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項(xiàng)目；章江益（2009）就中美兩國(guó)地方政府在財(cái)政分權(quán)條件下的負(fù)債需求、負(fù)債方式、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及控制機(jī)制等方面進(jìn)行了比較，提出了應(yīng)當(dāng)允許地方以規(guī)范的方式進(jìn)行舉債，加強(qiáng)債務(wù)管理，從根本上解決我國(guó)地方政府債務(wù)問題的建議。

馬改艷：我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患、成因及化解對(duì)策不管地方債務(wù)規(guī)模有多大，問題是地方政府能否還完這些債務(wù)，如果地方政府償還不了這些累積的債務(wù)，就足以掀起一場(chǎng)巨大金融危機(jī)，這才是地方債務(wù)問題的關(guān)鍵。因此，更應(yīng)關(guān)注地方債的風(fēng)險(xiǎn)問題。然而，目前國(guó)內(nèi)關(guān)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究并不系統(tǒng)，尤其是對(duì)于地方債務(wù)危機(jī)一旦爆發(fā)會(huì)引發(fā)哪些后果？地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因是什么？如何有效防范和控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？缺乏深入分析。有鑒于此，本文在借鑒現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)地方債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患、可能引發(fā)的后果以及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因和化解措施進(jìn)行了系統(tǒng)討論，以期能起到拋磚引玉的作用，引發(fā)學(xué)界與政府部門的思考，及早防范與化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)地方債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患

我國(guó)盡管有《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的限制，但由于現(xiàn)行財(cái)政體制的缺陷，地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而遭遇資金瓶頸時(shí)，通過變相的方式，或公開或隱蔽地舉借了大量的債務(wù)。特別是2008年以來，我國(guó)實(shí)行了雙松的政策以緩解國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，這進(jìn)一步膨脹了地方政府的舉債動(dòng)機(jī)，地方政府的舉債行為幾乎到了無法控制的地步，地方債務(wù)存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

1.債務(wù)規(guī)模大，償債壓力大

根據(jù)審計(jì)署2013年對(duì)36個(gè)地區(qū)（15個(gè)省及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市、3個(gè)直轄市及其所屬的3個(gè)市轄區(qū)）的2011年和2012年政府性債務(wù)的審計(jì)，被審計(jì)的省市區(qū)地方債務(wù)總額共計(jì)38 475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%。其中，9個(gè)省會(huì)城市負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%（如果再加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%）。此次被審計(jì)的地區(qū)2010年底的債務(wù)余額占全國(guó)地方債務(wù)總額的31.79%，按其占比估算，全國(guó)地方政府債務(wù)為12.1萬億。不過，這顯然低估了地方債務(wù)的規(guī)模，因?yàn)榇舜伪粚徲?jì)的地區(qū)大多為發(fā)達(dá)省區(qū)，債務(wù)問題沒其他地區(qū)嚴(yán)重。有研究認(rèn)為，目前我國(guó)各層級(jí)地方政府負(fù)擔(dān)的直接債務(wù)的規(guī)模所占GDP的比重大約為10%～15%，如再加上難以估計(jì)和計(jì)算的地方隱性債務(wù)和或有債務(wù)，地方政府的負(fù)債規(guī)模會(huì)更大。比如，世界銀行的研究報(bào)告曾估計(jì)，我國(guó)地方政府的或有債務(wù)占GDP的比例在50%以上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的估計(jì)則為45%左右。盡管或有債務(wù)數(shù)據(jù)有一定的差距，但是債務(wù)規(guī)模巨大已成為不爭(zhēng)的事實(shí)（莫蘭瓊 等，2012）。如此大規(guī)模的地方債務(wù)隱藏著償還風(fēng)險(xiǎn)，其表現(xiàn)在：

（1）一些地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。2010年底，有78 個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；由于償債能力不足，部分地方政府只能舉新債還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%。

（2）大多數(shù)地方政府償還債務(wù)依賴土地出讓收入。2010年底，承諾用土地出讓收入償還債務(wù)的余額有254 763.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1 131個(gè)縣級(jí)政府。然而，以賣地收入償還債務(wù)這種方式正在遭遇房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的影響，一旦房地產(chǎn)泡沫破裂，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將集中爆發(fā)。

（3）地方債務(wù)資金的使用效率低下。目前，地方債多用于市政工程、交通運(yùn)輸、科教文衛(wèi)、保障房建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面，其中投向市政工程和交通運(yùn)輸資金占比最大，分別占36.72%和24.89%（見表1）。而這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的償還期較長(zhǎng)，投資回報(bào)率低，甚至不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益（見表2，地方政府投資項(xiàng)目中盈利性項(xiàng)目與非盈利性項(xiàng)目各占約一半，償還非盈利性項(xiàng)目的債務(wù)只能完全依靠財(cái)政資金），進(jìn)而使得多數(shù)地方政府的償債能力較差。在一些落后地區(qū)，未來幾年可預(yù)見的財(cái)政收入難以大幅增長(zhǎng)，一旦償債期集中到來，這些政府債務(wù)則存在巨大的償還風(fēng)險(xiǎn)，最后要由全社會(huì)埋單。假如資金的使用不規(guī)范，甚至擠占、挪用、閑置，則償債風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必增加（孫玉亮，2011）。

2.債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，隱藏著風(fēng)險(xiǎn)隱患

（1）從地方債務(wù)的層級(jí)看，省級(jí)政府的債務(wù)問題較輕，而地縣級(jí)政府債務(wù)問題就很嚴(yán)重。據(jù)2011年的審計(jì)署報(bào)告，2010年底全國(guó)地方債務(wù)余額中，省級(jí)政府占29.96%，市級(jí)政府占43.51%，縣級(jí)政府占26.53%。一方面，越是基層，政府的財(cái)力越小，事務(wù)支出越多，而且基層政府的債務(wù)投向多是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項(xiàng)目投資回收周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，由此導(dǎo)致基層政府積累了大量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，越是基層政府，其財(cái)權(quán)越小，償債資金來源渠道越窄，償債風(fēng)險(xiǎn)就越大。

（2）從地方債務(wù)的區(qū)域來看，不發(fā)達(dá)省區(qū)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。我們借鑒華泰證券的償債能力與償債意愿的二維評(píng)價(jià)體系，將我國(guó)30個(gè)省區(qū)分為四類：Ⅰ區(qū)（海南、吉林、河北、遼寧、內(nèi)蒙古、黑龍江、山東、河南、山西、江西）不僅債務(wù)壓力較低，而且償付意愿相對(duì)較高；Ⅱ區(qū)（安徽、浙江、湖南、江蘇、重慶）債務(wù)壓力較重，但償付意愿整體依然相對(duì)較高；Ⅲ區(qū)（寧夏、廣東、廣西、湖北、陜西）債務(wù)壓力比Ⅱ區(qū)高，但償付意愿有所降低；Ⅳ區(qū)（新疆、貴州、甘肅、青海、福建、四川、上海、天津、北京、云南）不僅債務(wù)壓力較大，而且償債意愿最低。上述分類可以看出，總體上，西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的償債壓力較大，且償還意愿較低；東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)壓力較小，而且償債意愿整體較高。

（3）從地方債務(wù)的類別看，風(fēng)險(xiǎn)性最高的或有債務(wù)占有相當(dāng)大的比重（2012年底，或有債務(wù)的比重達(dá)到68.4%），地方債務(wù)呈現(xiàn)出“垃圾化”的趨勢(shì)。所謂或有債務(wù)，是指事項(xiàng)的發(fā)生政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，如政府擔(dān)保的債務(wù)。然而，根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》的規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)不得作為保證人，那么，地方政府由擔(dān)保責(zé)任而形成的或有債務(wù)從法律上講是“不應(yīng)該有的”?；蛴袀鶆?wù)的比重過大會(huì)加大我國(guó)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槠渚哂泻軓?qiáng)的隱蔽性，它的具體數(shù)目難以精確衡量。同時(shí)，由于或有債務(wù)不是需要地方政府及時(shí)盡快償還的直接債務(wù)，隨著債務(wù)期限的推延，它的債務(wù)規(guī)模將越滾越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將不斷膨脹。

（4）從地方債務(wù)期限來看，償債期的集中到來也隱藏著償債風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，2010 年底地方債務(wù)余額中，2011年、2012 年到期償還的債務(wù)占24.49% 和17.17%，2013 年至 2015 年到期償還的債務(wù)分別占11.37%、9.28% 和 7.48%，2016 年以后到期償還的債務(wù)占30.21% （見表3）。中銀國(guó)際（2011）的研究表明，從 2011 年底起五年期以上的融資平臺(tái)貸款逐步進(jìn)入還款高峰期，由此引致的償還風(fēng)險(xiǎn)需要引起各方的重視。另外，我國(guó)未來償還各種隱性債務(wù)的任務(wù)或壓力也非常巨大，比如償還貨幣超發(fā)的債務(wù)、償還環(huán)境污染的債務(wù)。

（5）從地方債務(wù)資金來源看，地方政府融資帶有明顯的行政色彩，地方政府往往采取各種方式套取其直接控制的城市商業(yè)銀行的資金。如根據(jù)2013年的審計(jì)署報(bào)告，在2012年底債務(wù)余額中，來自城市商業(yè)銀行的占78.07%。然而，地方性的城市商業(yè)銀行規(guī)模相對(duì)較小，其主要的放款對(duì)象是地方政府，如果地方政府不能償還債務(wù)，就會(huì)加劇城市商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)。

（6）從舉債主體看，存在多頭舉債的問題。多數(shù)地方不僅政府可以舉債，其下屬部門、事業(yè)單位也可以舉債。如截至2010年底，1 164所地方所屬普通高校和3 120家公立醫(yī)院分別舉債達(dá)2 635億元和978億元（溫來成，2013）。多頭舉債更加增大了監(jiān)管的難度，其中隱含的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)不可小覷，亟須治理。

3.債務(wù)隱性化趨勢(shì)明顯且管理混亂

在我國(guó)地方債務(wù)中，隱性債務(wù)占有很大的比例，占到38%，而且地方債務(wù)存在著顯性債務(wù)隱性化的趨勢(shì)。雖然我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得舉債，但多數(shù)政府仍通過間接隱蔽的方式舉借了大量債務(wù)。地方政府通用的間接舉債方式有：一是委托方式，即政府把建設(shè)項(xiàng)目委托給企業(yè)或其他組織來建設(shè)經(jīng)營(yíng)，從而形成大量隱性債；二是提供擔(dān)?；虼鸀閮斶€的方式，僅此一項(xiàng)就占到債務(wù)規(guī)模的218%；三是依托融資平臺(tái)公司舉借債務(wù)，2012年底的債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司舉債總額占到45.67%。

此外，我國(guó)地方政府債務(wù)管理的制度和體系比較混亂，也是地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。比如，對(duì)地方政府的舉債行為監(jiān)管不到位，對(duì)地方債務(wù)的規(guī)模無法做到準(zhǔn)確計(jì)量、相關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑不一致，尚未建立地方政府舉債資金使用績(jī)效的評(píng)價(jià)機(jī)制，以及缺少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制機(jī)制、相應(yīng)的償債機(jī)制和舉債決策失誤的責(zé)任機(jī)制，等等，加大了債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的可能性。其中，地方政府隱性債務(wù)脫離政府預(yù)算，立法機(jī)關(guān)難以有效監(jiān)督，則是最大的風(fēng)險(xiǎn)（溫來成，2013）。

三、我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張的后果

任何事物都具有兩面性，如果地方政府適度、合理地舉債，則可以暫時(shí)緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金壓力，并對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)民間投資均有積極效果。然而，地方政府盲目地大量舉債，導(dǎo)致的債務(wù)急劇增長(zhǎng)，則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重的連鎖反應(yīng)和骨牌效應(yīng)。

1.阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來，我國(guó)粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題日益突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的代價(jià)也越來越大，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變已迫在眉睫。然而，由于地方債務(wù)規(guī)模過于龐大，地方政府為了償還多年累積的債務(wù)，在創(chuàng)新乏力的背景下必然會(huì)持續(xù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，允許那些高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)繼續(xù)存在，因?yàn)檫@些產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)的稅費(fèi)是地方政府償還債務(wù)的重要資金來源。因此，在地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張的背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變將被放緩。

2.降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，并使經(jīng)濟(jì)保持較高的通脹率

地方政府通過舉債投資的公共項(xiàng)目收益率很低，尤其是一些重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，我們隨處可見的爛尾工程即是政府投資效益低的真實(shí)寫照。比如，云桂鐵路云南段項(xiàng)目，不但建設(shè)資金短缺，而且受民間高利貸的裹挾，項(xiàng)目一旦停工，則面臨著巨大的付息壓力（黃超，2013）。這些項(xiàng)目使當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，造成了資源的錯(cuò)配，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，惡化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，拖累了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在地方政府推高地價(jià)繼而抬高房?jī)r(jià)的情況下，加上國(guó)際因素的影響，當(dāng)前我國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，人口紅利逐漸消失，而虛擬經(jīng)濟(jì)持續(xù)膨脹，使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持較高的通脹率。

3.不利于收入分配的改革

當(dāng)前我國(guó)的收入分配改革已迫在眉睫，然而，由于地方財(cái)政收入中相當(dāng)一部分來自于賣地收入，為了償債，地方政府的賣地沖動(dòng)更加強(qiáng)烈，這會(huì)降低房地產(chǎn)調(diào)控政策的效果。此外，為了償債，政府必然會(huì)增加稅費(fèi)，地方政府“創(chuàng)收”及“與民爭(zhēng)利”的動(dòng)機(jī)會(huì)更加強(qiáng)烈。如果地方債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，可能會(huì)影響地方政府對(duì)義務(wù)教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的投入，甚至有可能拖欠養(yǎng)老金。這將不利于我國(guó)收入分配改革的推進(jìn)，嚴(yán)重時(shí)將會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。

4.對(duì)私人投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”

由于連鎖反應(yīng)的影響，地方政府債務(wù)對(duì)投資總量的影響難以準(zhǔn)確衡量，但地方債務(wù)的膨脹會(huì)對(duì)私人投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，這需要我們重視?？紤]到利率對(duì)于私人投資的影響，運(yùn)用ISLM模型，結(jié)合貨幣市場(chǎng)的均衡理論，我們就能夠得到“擠出效應(yīng)”的結(jié)論。如圖1所示，我們假設(shè)政府?dāng)U大投資支出，從而使得投資儲(chǔ)蓄曲線IS由IS1上升到IS2，在LM曲線未變動(dòng)的情況下，利率水平和國(guó)民收入水平都相應(yīng)的發(fā)生了變化，利率由r1上升到r2，國(guó)民收入由Y1上升到Y(jié)2。那么，如果利率沒有發(fā)生改變，即如果我們?nèi)耘f以r1為參照，則國(guó)民收入圖1政府投資支出的“擠出效應(yīng)”水平增長(zhǎng)到Y(jié)3。從Y1到Y(jié)3的增長(zhǎng)，是我們不考慮利率對(duì)于私人投資的影響而得到的結(jié)論，顯然，它大于從Y1到Y(jié)2的增加量。這是因?yàn)?，由于政府投資支出的增加，會(huì)使得在貨幣供給未發(fā)生變化的情形下利率水平上升，從而會(huì)增加私人投資的成本，使得私人投資水平下降，下降的規(guī)模是“Y3-Y2”。由于這部分投資量的下降，將給國(guó)民收入造成一定的不利影響。

5.引發(fā)高房?jī)r(jià)問題

在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，絕大多數(shù)地方政府將增加財(cái)政收入的目光投向土地開發(fā)方面，土地出讓收入已成為地方財(cái)政收入的最重要來源，它也逐漸成為地方政府償債的主要資金來源。據(jù)央行和銀監(jiān)會(huì)披露，我國(guó)地方債務(wù)的90%要靠賣地收入來償還。為了獲取更多的土地出讓收入以償還債務(wù)，必然導(dǎo)致土地價(jià)格不斷上漲，這扭曲了土地市場(chǎng)和房產(chǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，助長(zhǎng)了房?jī)r(jià)的攀升，房?jī)r(jià)太高已成為一個(gè)人人都關(guān)注和討論的社會(huì)問題。

6.惡化政府和金融體系的信用

首先，地方政府過度舉債會(huì)惡化政府公信力和政府形象。在一些財(cái)政緊缺而債務(wù)較重的地方，政府保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力已十分沉重，很難償付到期債務(wù)。不少基層政府疲于應(yīng)付債主，頻頻打債務(wù)官司（我國(guó)已出現(xiàn)地方政府財(cái)政賬戶被查封的情況），這使得政府的公信力和形象不斷下降，廣大公眾認(rèn)為自身債務(wù)問題沒有解決好的政府，必然缺乏提供公共物品和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力（申富，2013）。

其次，地方債務(wù)擴(kuò)張也會(huì)帶來金融體系的信用風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)一半以上的地方債務(wù)是通過融資平臺(tái)向銀行的貸款，而且該項(xiàng)貸款規(guī)模逐年攀升，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)嫁導(dǎo)致了地方金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況持續(xù)惡化。同時(shí)，地方政府為了獲得貸款，大作土地文章，推高了銀行放款的杠桿率，一旦土地政策發(fā)生變化，房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫破裂，將導(dǎo)致銀行發(fā)放的貸款無法回收，對(duì)銀行業(yè)造成嚴(yán)重的沖擊。從銀行監(jiān)管的角度來看，目前我國(guó)的金融監(jiān)管體系尚不健全，這就更加大了銀行體系遭遇風(fēng)險(xiǎn)的可能性。 有數(shù)據(jù)顯示，地方融資平臺(tái)的不良貸款比率已達(dá)到20%左右（王姝，2013）。

最后，地方債務(wù)擴(kuò)張可能會(huì)影響到我國(guó)整個(gè)財(cái)政系統(tǒng)的安全。我國(guó)的政治體制決定了中央政府與地方政府是“父子”關(guān)系，地方政府無法償還的債務(wù)，中央政府責(zé)無旁貸地要替其埋單（地方政府留給銀行的不良貸款通常靠中央政府來核銷），由此會(huì)使一個(gè)地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通過債務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，最終全國(guó)范圍內(nèi)的財(cái)政安全可能會(huì)受到影響（衣瑛杰，2010），宏觀經(jīng)濟(jì)將有“硬著陸”的風(fēng)險(xiǎn)。

四、我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因與希臘債務(wù)危機(jī)有本質(zhì)區(qū)別，這里有必要分析一下希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的原因，以與我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因作對(duì)比，從而使我們提出有針對(duì)性的措施來化解我國(guó)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。希臘債務(wù)危機(jī)的原因有：一是歐元區(qū)“一刀切”的貨幣政策，不允許各成員國(guó)獨(dú)立“創(chuàng)造貨幣”，其成員國(guó)只能依賴財(cái)政政策；而歐盟又沒有相關(guān)措施激勵(lì)各國(guó)削減財(cái)政赤字，各國(guó)財(cái)政赤字不斷膨脹，呈“滾雪球”的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，希臘政府也不例外（衣瑛杰，2010）。二是希臘是高福利國(guó)家，其財(cái)政支出規(guī)模長(zhǎng)期得不到有效控制，造成財(cái)政赤字非常嚴(yán)重，最終引發(fā)債務(wù)危機(jī)。危機(jī)爆發(fā)前，希臘人平均退休年齡為53歲，每年還有5周的帶薪休假。此外，希臘的公務(wù)員隊(duì)伍非常龐大，全國(guó)20%的人口是公務(wù)員，其福利待遇非常高，每月薪酬為1 300歐元，并且終身任職，但工作效率極其低下，這嚴(yán)重吞噬了國(guó)家的財(cái)政。三是希臘的實(shí)體經(jīng)濟(jì)疲軟，政府財(cái)源受限（程實(shí)，2010）。希臘政府既不能開源，又不能節(jié)流，再加上受美國(guó)次貸危機(jī)和國(guó)際炒家瘋狂做空希臘債券的影響，希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)是遲早的事情。而我國(guó)規(guī)模龐大的地方債務(wù)表面上看是由寬松貨幣政策引致的，但更主要地是由體制問題所致。

1.現(xiàn)行財(cái)政體制是地方債務(wù)問題形成的根本原因

1994年的分稅制改革使得中央政府的財(cái)權(quán)更為集中而事權(quán)相對(duì)下降，地方政府的財(cái)權(quán)相對(duì)減少而事權(quán)則不斷加大。中央政府稅收比重過高，地方政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政汲取能力。中央政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支，而地方政府則負(fù)責(zé)提供普通教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等一系列純粹的公共服務(wù)。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2012年，中央財(cái)政收入 55 920 億元，占財(cái)政總收入的 49.5%；地方財(cái)政收入61 290億元，占財(cái)政總收入的50.5%。中央財(cái)政支出64 148 億元，占財(cái)政總支出的37.9%；地方財(cái)政支出 105 281億元，占財(cái)政總支出的 63.1%（見表4）。另外，我國(guó)還沒有建立起科學(xué)合理的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府的財(cái)政資金缺口，往往無法通過中央的轉(zhuǎn)移支付得到彌補(bǔ)，迫使地方政府通過舉債來尋找資金來源。

2.預(yù)算軟約束助長(zhǎng)了地方政府舉債行為

（1）中央政府對(duì)地方政府舉債存在預(yù)算軟約束。在我國(guó)，一方面，一旦地方政府有財(cái)政危機(jī)，中央政府會(huì)作為兜底人為地方政府提供了隱性擔(dān)保。這種救助預(yù)期使得地方政府舉債的潛在成本和收益不對(duì)稱，導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生過度舉債的沖動(dòng)。另一方面，地方政府的決策者在任期內(nèi)舉借的債務(wù)，大多是其任期結(jié)束后償還，這樣使得舉債決策者并不承擔(dān)債務(wù)償還的責(zé)任，這也必然助長(zhǎng)地方政府舉債的積極性。

（2）銀行和其他金融機(jī)構(gòu)推波助瀾。銀行和其他金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府舉債的預(yù)算軟約束是地方債務(wù)問題形成的另一個(gè)重要原因。在我國(guó)，商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)大多是國(guó)有控股企業(yè)，與當(dāng)?shù)卣兄Ыz萬縷的聯(lián)系，使得地方政府在獲得貸款方面具有天然的優(yōu)勢(shì)，地方債務(wù)的近 80%來自商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)的貸款（莫蘭瓊，2012）。由于有政府部門的擔(dān)保，銀行和金融機(jī)構(gòu)在給融資平臺(tái)公司或政府所屬企業(yè)提供資金時(shí)往往放松審查標(biāo)準(zhǔn)，金融體系的預(yù)算軟約束使得地方政府的大部分債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，這既不利于政府資金的有效配置和利用，也不利于地方政府控制債務(wù)規(guī)模。

3.地方財(cái)政收入增長(zhǎng)面臨困難，迫使地方政府走負(fù)債道路

受我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展放緩和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的影響，地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)遭遇瓶頸，在地方財(cái)力不足的情況下發(fā)展社會(huì)事業(yè)難免走負(fù)債的路子。

一是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“村村點(diǎn)火、處處冒煙”的經(jīng)營(yíng)方式面臨極大挑戰(zhàn)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)屬于加工行業(yè)，規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)成本大，在大中型企業(yè)成長(zhǎng)起來后，其發(fā)展空間被嚴(yán)重?cái)D壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛破產(chǎn)倒閉。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多是地方政府的主要財(cái)源，它的倒閉給地方財(cái)政收入帶來了嚴(yán)重影響。

二是中央出臺(tái)的稅收減免政策直接影響了地方財(cái)力，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅免征、屠宰稅取消、營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)提高等，使地方財(cái)政實(shí)力嚴(yán)重受損。

三是樓市調(diào)控可能惡化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。很多地方政府都是用賣地收入作為地方債的還款來源和保障，但這種償債模式正在遭遇房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的影響。當(dāng)土地市場(chǎng)低迷的時(shí)候，地方政府就可能無法償還債務(wù)，只能將債務(wù)不斷累積或通過“以新還舊”的方式將問題推延。2013年的審計(jì)報(bào)告披露，2012年底，4個(gè)省本級(jí)、17個(gè)省會(huì)城市以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額7 746.97億元，占這些地區(qū)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的54.64%；這些地區(qū)2012年以土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)需償還本息2 315.73億元，為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍（王姝，2013）。

四是我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)近年來走下坡路，尤其是2008年美國(guó)次貸危機(jī)后，出口經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重影響，東南沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨重大挑戰(zhàn)。地方要穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)，投資力度只可能加大不可能減小，如果不加以控制，地方債務(wù)將會(huì)繼續(xù)膨脹。

五是我國(guó)人口紅利逐漸消失，迫切需要地方政府盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，否則地方債務(wù)的規(guī)模及償債壓力勢(shì)必將繼續(xù)增大。另外，美國(guó)近來在收緊貨幣政策，有可能使我國(guó)房地產(chǎn)泡沫破裂，這勢(shì)必會(huì)影響到地方政府的財(cái)政收入，進(jìn)而加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是那些房地產(chǎn)泡沫比較大的地區(qū)。

4.投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式刺激地方政府紛紛舉債

長(zhǎng)期以來，拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要是政府投資“這架馬車”。特別是2008年以后，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響，中央政府推出了4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃用于“鐵公基”項(xiàng)目建設(shè)，中央給地方政府明確規(guī)定了資金配套比例，在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融資公司大量舉債，以解決資金困境，導(dǎo)致2008年以后地方債務(wù)呈“井噴”之勢(shì)。再加上許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目商業(yè)化程度并不高，直接影響其未來收益，而且大型項(xiàng)目通常耗資巨大、回收期較長(zhǎng)，難以保證到期時(shí)的債務(wù)償還能力。因此，投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增加的重要原因。

5.在現(xiàn)行政績(jī)考核機(jī)制的指揮棒作用下地方政府大規(guī)模舉債

當(dāng)前，我國(guó)的地方發(fā)展評(píng)價(jià)機(jī)制和干部考核機(jī)制把GDP 的高速增長(zhǎng)作為衡量地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的最重要指標(biāo)，致使地方領(lǐng)導(dǎo)干部為追求GDP的增長(zhǎng)而不計(jì)成本地盲目投資，在地方財(cái)力有限的情況下只能依靠舉借債務(wù)籌集建設(shè)資金。而且，地方政府在投資“政績(jī)工程”的過程中不注重資金使用效率，隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積，極有可能誘發(fā)債務(wù)危機(jī)。

五、化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施

由上文分析可以看出，化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已刻不容緩。雖然以希臘債務(wù)危機(jī)為代表的歐債危機(jī)與我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因存在差異，但無論是歐洲還是中國(guó)，均需采取實(shí)質(zhì)性改革。對(duì)希臘等國(guó)來說，根本措施是改革長(zhǎng)期以來形成的高福利制度，以及尋找國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，開源節(jié)流雙管齊下才能從根本上解決債務(wù)危機(jī)。同時(shí)，無論是希臘等國(guó)還是中國(guó)，這些治本之策，實(shí)行起來異常艱難，它不可能通過快刀斬亂麻的方式得到解決，因?yàn)槠錉可娴奖P根錯(cuò)節(jié)的政府管理體制和利益集團(tuán)的此消彼長(zhǎng)。因此，化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要中央政府和地方政府理清思路，分清主次先后，循序漸進(jìn)地采取短期和長(zhǎng)期的措施妥善處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，防范和化解可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.短期措施

（1）將地方融資平臺(tái)貸款進(jìn)行資產(chǎn)證券化。目前最現(xiàn)實(shí)的手段是將地方融資平臺(tái)貸款進(jìn)行資產(chǎn)證券化，全面的貸款證券化將是非常現(xiàn)實(shí)的“騰挪手段”。對(duì)于那些地方債務(wù)問題較輕的東部沿海省份，對(duì)巨大的地方融資平臺(tái)貸款進(jìn)行資產(chǎn)證券化將是解決地方債務(wù)問題的“及時(shí)雨”。一是將地方政府債務(wù)通過資產(chǎn)證券化方式打包銷售出去。二是發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資產(chǎn)支持證券。具體做法是，地方政府將融資平臺(tái)產(chǎn)生的債務(wù)進(jìn)行分級(jí)剝離，將那些流動(dòng)性較差、但可以產(chǎn)生穩(wěn)定可預(yù)見現(xiàn)金收入的資產(chǎn)（如公路橋梁收費(fèi)權(quán)、租約、抵押貸款等）或資產(chǎn)組合，通過一定的結(jié)構(gòu)重組，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成有未來現(xiàn)金流作為擔(dān)保的、可自由流通的證券在金融市場(chǎng)進(jìn)行交易（李經(jīng)緯，2012），從而化解政府融資平臺(tái)違約風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)證券化對(duì)于銀行系統(tǒng)來說，也是有很多好處的，它一方面可以解決資本金不足的問題，另一方面也可以幫助銀行來管理其風(fēng)險(xiǎn)。

（2）引進(jìn)民間資本。當(dāng)前，我國(guó)民間資本充裕，但面臨投資渠道狹窄的問題。因此，地方政府應(yīng)該利用這個(gè)特點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)民間資本承接部分地方債務(wù)的積極性，這樣既降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又使得民間資本找到了投資渠道，真正實(shí)現(xiàn)雙贏。比如，讓民間資本參與政府公共領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的投資，推進(jìn)市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，將城市公用事業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)進(jìn)行有效剝離，吸引各種民間資金直接投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，如橋梁、水廠、公路、機(jī)場(chǎng)等，可采取BOT、TOT、PPP等方式，籌措建設(shè)資金，從而有效分散地方政府的責(zé)任和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（賈康 等，2010）。

（3）出售部分地方國(guó)有資產(chǎn)。解決地方債務(wù)的另一個(gè)短期措施是出售國(guó)有資產(chǎn)，如希臘計(jì)劃出售數(shù)10億美元的國(guó)有資產(chǎn)，包括機(jī)場(chǎng)、高速公路、國(guó)有企業(yè)、銀行、房地產(chǎn)以及賭博許可證等資產(chǎn)，回籠資金可達(dá)500億歐元。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各級(jí)地方政府手中擁有大量國(guó)有資產(chǎn)，只要出售部分國(guó)有資產(chǎn)，地方債務(wù)問題可在一定程度上得到解決。出售國(guó)有資產(chǎn)，一是可以解決地方政府債務(wù)纏身的燃眉之急，二是可以杜絕地方政府與民爭(zhēng)利，三是可以使地方政府?dāng)[脫既是債權(quán)人又是債務(wù)人的尷尬境地。如果面對(duì)地方債務(wù)困境，中央政府再予以包攬，那么地方政府舉債的沖動(dòng)將再度提高。因此，出售地方國(guó)有資產(chǎn)是短期內(nèi)解決債務(wù)危機(jī)的有效措施。

2.長(zhǎng)期措施

短期措施只是應(yīng)急之策，它不能從根本上化解我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要在根本上解決地方債務(wù)問題，防止發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)，需要做出實(shí)質(zhì)性改革，從體制機(jī)制上鏟除滋生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的因素。同時(shí)，在采取相關(guān)措施時(shí)也需借鑒國(guó)外地方債務(wù)管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，以使我們少走彎路、少付代價(jià)。

（1）構(gòu)建市場(chǎng)化的地方政府融資機(jī)制。當(dāng)前的地方債務(wù)具有濃厚的行政色彩，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用有限。因此，引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)的監(jiān)督與資源配置作用，以一個(gè)更加市場(chǎng)化的融資方式取代以土地財(cái)政為主的融資模式，構(gòu)建一個(gè)更加規(guī)范、透明的地方政府融資機(jī)制對(duì)防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分重要。要化解地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，堵不如疏。雖然我國(guó)目前不允許地方政府發(fā)債（在上海、浙江、廣東和深圳四個(gè)省市做試點(diǎn)），但絕大多數(shù)地方政府依舊債務(wù)纏身，并將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中在銀行系統(tǒng)，這樣還不如學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)和德國(guó)的做法，賦予地方政府發(fā)債權(quán)，比如發(fā)行市政券或經(jīng)濟(jì)建設(shè)券，讓地方政府進(jìn)入資本市場(chǎng)融資，并建立市場(chǎng)化定價(jià)和信用評(píng)級(jí)等市場(chǎng)化約束機(jī)制。中央政府要做的是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和總量控制，規(guī)定地方政府發(fā)行市政債時(shí)要將發(fā)債資金投入的項(xiàng)目、工期、收益等信息全都公之于眾，債務(wù)本息由未來項(xiàng)目完成后的盈利歸還。同時(shí)，按照不同債務(wù)品種將債務(wù)分類也至關(guān)重要，公益性的項(xiàng)目，如教育、保障房建設(shè)、棚戶區(qū)改造等，可由發(fā)行地方債來籌集資金解決；而營(yíng)利性的項(xiàng)目，地方政府要逐漸退出，交給市場(chǎng)去經(jīng)營(yíng)。此外，對(duì)于一些沒有國(guó)有資產(chǎn)出售計(jì)劃的地方政府，或者財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的地方政府，就要減少或不能發(fā)行地方債（胡光輝，2008）。

（2）以改革地方政府官員政績(jī)考核機(jī)制為突破口繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能轉(zhuǎn)換不到位是地方債務(wù)形成的一個(gè)深層次原因，政府應(yīng)該是提供公共產(chǎn)品的服務(wù)型政府，而非“建設(shè)型”政府；政府應(yīng)該是有限型政府，而非全能型政府。因此，我們應(yīng)明確公共財(cái)政的投資方向，將那些本可由市場(chǎng)機(jī)制解決的問題逐步從政府財(cái)政的供給范圍中剝離出去。長(zhǎng)期以來，地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域投入了大量資金，而忽視了對(duì)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的投資，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量欠賬的問題。如果政府要償還這筆債務(wù)，即使不考慮各地政府時(shí)不時(shí)冒出的“政績(jī)工程”等各種問題，也可能造成過度舉債的問題。 “十八屆三中全會(huì)”強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)完善官員政績(jī)考核機(jī)制，通過調(diào)整政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)政府行為的轉(zhuǎn)變。因此，要改革現(xiàn)行“以GDP論英雄”以及“重政績(jī)考核、輕債務(wù)考核”的政績(jī)考核機(jī)制，有效遏制地方官員“寅吃卯糧，透支建設(shè)”的投資沖動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)地方官員的離任審計(jì)，建議干部考核機(jī)制把舉債、償債、資金使用等方面的指標(biāo)納入考核指標(biāo)體系，使得消赤減債情況與官員的提拔重用掛鉤。還應(yīng)建立政府債務(wù)資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，從整體上提高政府配置資源的效率；同時(shí)，培育新的稅源，以增加地方政府的財(cái)政收入，增強(qiáng)地方政府的償債能力（胡光輝，2008）。

（3）建立事權(quán)財(cái)權(quán)對(duì)等的財(cái)政管理體制。地方政府債務(wù)問題從根本上來說是由中央與地方在財(cái)權(quán)、事權(quán)分配上不合理造成的。因此，一是要深化我國(guó)稅收制度改革，形成合理科學(xué)的稅種劃分與稅收分?jǐn)偢窬?，?gòu)建中央與地方政府分工合理的公共服務(wù)供給體制。二是完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度，使得轉(zhuǎn)移支付一般化和透明化。改變“基數(shù)法”的轉(zhuǎn)移支付公式，引入按客觀因素測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的透支轉(zhuǎn)移支付公式，整頓專項(xiàng)轉(zhuǎn)移，加大對(duì)貧困地區(qū)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方政府的財(cái)政能力。

（4）加強(qiáng)中央對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督約束。由于目前我國(guó)的金融市場(chǎng)不完善、不成熟，所以不能像加拿大、美國(guó)等金融市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家采用市場(chǎng)約束模式進(jìn)行地方債務(wù)管理，而要依靠強(qiáng)有力的中央政府來管理地方政府債務(wù)。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還未真正建立，法制環(huán)境尚未真正培育起來的現(xiàn)實(shí)狀況，單純采用像挪威、意大利等國(guó)通過中央或聯(lián)邦政府明確的法律條款來控制地方政府舉債的做法在我國(guó)也不符合實(shí)際，而只能采用法制約束和行政約束相結(jié)合的做法。另外，像比利時(shí)、澳大利亞等國(guó)采取的中央政府與地方政府合作治理地方債務(wù)的模式在我國(guó)也不適用，因?yàn)槲覈?guó)自古以來是單一制的、中央集權(quán)的國(guó)家，中央政府與地方政府相比具有絕對(duì)的權(quán)力，在政府債務(wù)管理時(shí)，地方政府不可能與中央政府討價(jià)還價(jià)（李青 等，2013）。因此，我國(guó)只能采用以中央政府為主的、法制約束與行政約束相結(jié)合的治理模式，在預(yù)算透明化改革的期待中，可在以中央政府控制為主的前提下，適當(dāng)引入中央與地方政府合作治理的模式進(jìn)行地方債務(wù)管理（謝群，2013）。針對(duì)現(xiàn)在我國(guó)中央政府對(duì)地方政府舉債約束和監(jiān)督力度不夠的問題，首先，要盡快修改《預(yù)算法》，將地方債務(wù)納入預(yù)算管理范圍，并實(shí)行科學(xué)的政府投資決策機(jī)制和決策失誤責(zé)任追究機(jī)制，確立“誰舉債，誰償還”的原則。其次，要加強(qiáng)醫(yī)院、學(xué)校等公共機(jī)構(gòu)的債務(wù)管理，凡是政府出資的公共機(jī)構(gòu)向銀行貸款，必須納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理（李永剛，2011）。再次，要繼續(xù)清理整合現(xiàn)有融資平臺(tái)公司，對(duì)保留下來的融資平臺(tái)公司，銀行、財(cái)政、審計(jì)等各部門必須強(qiáng)化監(jiān)督管理。當(dāng)然，由于各地情況不同，對(duì)于地方政府的融資行為需要區(qū)別對(duì)待，尤其是對(duì)地方融資平臺(tái)的清理不能搞“一刀切”，需要根據(jù)地方情況區(qū)別對(duì)待。比如對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的融資平臺(tái)，若經(jīng)營(yíng)規(guī)范可轉(zhuǎn)制為公司；對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，需要將融資平臺(tái)與地方政府進(jìn)行適當(dāng)剝離（林建設(shè)，2011）。最后，應(yīng)鼓勵(lì)信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，以加強(qiáng)市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督和約束（中國(guó)工商銀行投資銀行部課題組，2011）。

（5）盡快建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是防范地方債務(wù)危機(jī)的先行者，雖然目前我國(guó)還沒有發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)，但為了防患于未然，有必要借鑒美國(guó)俄亥俄州模式和哥倫比亞“紅綠燈”模式，盡快建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)償債率、負(fù)債率、借債率和債務(wù)依存度等指標(biāo)設(shè)置警戒區(qū)域，一旦債務(wù)規(guī)模接近警戒線，及時(shí)向政府發(fā)出預(yù)警。美國(guó)俄亥俄州把地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平根據(jù)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行劃分，風(fēng)險(xiǎn)水平較高者進(jìn)入“預(yù)警名單”，風(fēng)險(xiǎn)水平最高的進(jìn)入“危機(jī)名單”。而哥倫比亞通過建立流動(dòng)性指標(biāo)和持續(xù)性指標(biāo)，并根據(jù)這些指標(biāo)把地方債務(wù)分為不同亮燈區(qū)間，不同的區(qū)間地方政府舉債的權(quán)限不同（易千，2013）。美國(guó)俄亥俄州模式或哥倫比亞“紅綠燈”模式是非常簡(jiǎn)單實(shí)用的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，能給我國(guó)地方債務(wù)管理提供很多啟發(fā)與借鑒。

然而，這些措施最終還是要依賴于我國(guó)金融市場(chǎng)化改革的深化。只有進(jìn)一步推進(jìn)金融的市場(chǎng)化改革，促進(jìn)銀行等金融機(jī)構(gòu)服務(wù)與經(jīng)營(yíng)水平的大幅提升，地方融資平臺(tái)這一類債務(wù)機(jī)構(gòu)才可能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行。

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然而，這些措施最終還是要依賴于我國(guó)金融市場(chǎng)化改革的深化。只有進(jìn)一步推進(jìn)金融的市場(chǎng)化改革，促進(jìn)銀行等金融機(jī)構(gòu)服務(wù)與經(jīng)營(yíng)水平的大幅提升，地方融資平臺(tái)這一類債務(wù)機(jī)構(gòu)才可能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行。

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（5）盡快建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是防范地方債務(wù)危機(jī)的先行者，雖然目前我國(guó)還沒有發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)，但為了防患于未然，有必要借鑒美國(guó)俄亥俄州模式和哥倫比亞“紅綠燈”模式，盡快建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)償債率、負(fù)債率、借債率和債務(wù)依存度等指標(biāo)設(shè)置警戒區(qū)域，一旦債務(wù)規(guī)模接近警戒線，及時(shí)向政府發(fā)出預(yù)警。美國(guó)俄亥俄州把地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)水平根據(jù)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行劃分，風(fēng)險(xiǎn)水平較高者進(jìn)入“預(yù)警名單”，風(fēng)險(xiǎn)水平最高的進(jìn)入“危機(jī)名單”。而哥倫比亞通過建立流動(dòng)性指標(biāo)和持續(xù)性指標(biāo)，并根據(jù)這些指標(biāo)把地方債務(wù)分為不同亮燈區(qū)間，不同的區(qū)間地方政府舉債的權(quán)限不同（易千，2013）。美國(guó)俄亥俄州模式或哥倫比亞“紅綠燈”模式是非常簡(jiǎn)單實(shí)用的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，能給我國(guó)地方債務(wù)管理提供很多啟發(fā)與借鑒。

然而，這些措施最終還是要依賴于我國(guó)金融市場(chǎng)化改革的深化。只有進(jìn)一步推進(jìn)金融的市場(chǎng)化改革，促進(jìn)銀行等金融機(jī)構(gòu)服務(wù)與經(jīng)營(yíng)水平的大幅提升，地方融資平臺(tái)這一類債務(wù)機(jī)構(gòu)才可能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行。

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