姜 淵

（中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100）

在人類(lèi)漫長(zhǎng)的文明史上，土地的稟賦一直被認(rèn)為是社會(huì)發(fā)展的決定性因素，各國(guó)都把土地資源的保護(hù)、利用與管理作為一項(xiàng)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大任務(wù)去完成。21世紀(jì)初，溫家寶總理就已經(jīng)指出：“發(fā)達(dá)國(guó)家管理和保護(hù)土地資源，已經(jīng)跨過(guò)了數(shù)量管護(hù)、質(zhì)量管護(hù)兩個(gè)階段，正向生態(tài)環(huán)境管護(hù)的更高層次發(fā)展，而我國(guó)還處在耕地?cái)?shù)量管護(hù)的初級(jí)階段上?！笔嗄赀^(guò)去了，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人地矛盾日益尖銳。在生態(tài)意識(shí)逐漸深入人心，生態(tài)化進(jìn)程不斷拓展至社會(huì)每個(gè)角落的大背景下，重新審視現(xiàn)行的土地管理制度，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)土地資源的管理和保護(hù)仍舊徘徊在簡(jiǎn)單的數(shù)量管護(hù)與質(zhì)量管護(hù)的叉路口。作為土地管護(hù)基本法的《土地管理法》依舊是一部以管理和分配土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值為根本目的的行政管理法而非資源保護(hù)法，與土地相關(guān)的其他配套法律法規(guī)也暫未將土地生態(tài)保護(hù)內(nèi)容真正提到應(yīng)有的地位。面對(duì)嚴(yán)峻土地資源困境，如何構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代要求的土地管理法律體系，以保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，是我國(guó)立法領(lǐng)域必須認(rèn)真探索的重大課題。

一、土地價(jià)值與我國(guó)土地法律體系

（一）土地資源價(jià)值認(rèn)知溯源

人類(lèi)很早就認(rèn)識(shí)到土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，早在奴隸社會(huì)，奴隸主的資產(chǎn)就是奴隸與土地。奴隸在土地上勞作，為奴隸主創(chuàng)造供其享受的物質(zhì)。進(jìn)入封建社會(huì)以后，封建統(tǒng)治者對(duì)外發(fā)動(dòng)拓展疆土的戰(zhàn)爭(zhēng)，對(duì)內(nèi)則根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，適時(shí)創(chuàng)造了一系列封建土地資源管理制度。據(jù)史料記載，我國(guó)早在春秋時(shí)期就已有土地評(píng)價(jià)的記錄，到了宋代更是形成了“以租定價(jià)”的土地價(jià)值評(píng)價(jià)理念［1］。

馬克思勞動(dòng)價(jià)值學(xué)說(shuō)將價(jià)值定義為商品中的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)量，否定土地具有價(jià)值，但并不否定其價(jià)格。馬克思認(rèn)為：“如果它（指土地等自然資源）本身不是人類(lèi)勞動(dòng)的產(chǎn)品，那么它就不會(huì)把任何價(jià)值轉(zhuǎn)給產(chǎn)品。它的作用只是形成使用價(jià)值，而不形成交換價(jià)值”［2］，“價(jià)格可以完全不是價(jià)值的表現(xiàn)，……一種東西盡管沒(méi)有價(jià)值，但能在形式上有一個(gè)價(jià)格。在這種場(chǎng)合，價(jià)格表現(xiàn)就像數(shù)學(xué)上的某種數(shù)量一樣，是想象的?！保?］所以，土地價(jià)值一直被視為一種虛幻的價(jià)格形式——土地沒(méi)有自身價(jià)值，因?yàn)闆](méi)有人類(lèi)勞動(dòng)物化在里面。正是在這種將土地價(jià)值等同于單純而虛幻的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)上，我國(guó)構(gòu)建了一系列以管理和分配土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值為根本目的的土地法律體系。

有學(xué)者認(rèn)為：土地是有價(jià)值的，這種價(jià)值是由天然產(chǎn)生的價(jià)值和人類(lèi)勞動(dòng)投入后創(chuàng)造的價(jià)值共同決定的。其價(jià)值量取決于土地對(duì)人類(lèi)的有用性、稀缺性和開(kāi)發(fā)利用條件，可以將土地價(jià)值分解為兩個(gè)部分：有形資源價(jià)值與無(wú)形生態(tài)價(jià)值。［4］

如同土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值由真實(shí)的土地物質(zhì)與虛幻的土地資本構(gòu)成一樣，土地生態(tài)價(jià)值也具有虛幻與真實(shí)兩重屬性，虛幻是因?yàn)橥恋厣鷳B(tài)價(jià)值無(wú)法通過(guò)直接的經(jīng)濟(jì)單位進(jìn)行衡量，而真實(shí)是因?yàn)樯鐣?huì)需要支付相當(dāng)大量的資本與勞動(dòng)力來(lái)保證土地充分發(fā)揮其生態(tài)價(jià)值。簡(jiǎn)言之就是，人類(lèi)為維護(hù)土地正常發(fā)揮生態(tài)價(jià)值而附加于上的補(bǔ)償勞動(dòng)或者做出某種經(jīng)濟(jì)價(jià)值的犧牲，就是土地生態(tài)價(jià)值的真實(shí)基礎(chǔ)。如果因?yàn)橥恋刭Y源本身沒(méi)有包含社會(huì)勞動(dòng)就否認(rèn)了土地資源的生態(tài)價(jià)值顯然是片面而不正確的，也是違背客觀現(xiàn)實(shí)的。

（二）我國(guó)土地法律的建構(gòu)與演變

我國(guó)最早的現(xiàn)代意義上的土地法，是在德國(guó)殖民統(tǒng)治青島期間，由德國(guó)人單威廉博士起草的《德國(guó)青島區(qū)域購(gòu)地條例》，時(shí)稱(chēng)青島土地法，它也是全球第一個(gè)現(xiàn)代土地管理法規(guī)。其最大特點(diǎn)在于對(duì)不勞而獲的土地增值加以征稅，并通過(guò)市場(chǎng)行政干預(yù)防止囤積土地居奇，是一部典型的土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值調(diào)節(jié)法。

新中國(guó)成立后，我國(guó)現(xiàn)行的土地法規(guī)經(jīng)歷過(guò)兩個(gè)重要的立法階段，第一階段是20世紀(jì)50年代中央人民政府頒布的《土地改革法》；第二階段是在20世紀(jì)80年代，全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。該法的基本目的是解決亂占濫用土地問(wèn)題，此后又有多次修正，著重于保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，維護(hù)我國(guó)耕地安全。無(wú)論是土地管理法的名字還是內(nèi)容都決定了它是一部以直接調(diào)整土地經(jīng)濟(jì)利益為目的的管理型法律，但不可否認(rèn)我們可以看到它在土地資源保護(hù)上的進(jìn)步，如開(kāi)始貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地”的國(guó)策，注重保護(hù)耕地動(dòng)態(tài)平衡等等。

以《中華人民共和國(guó)土地管理法》為核心法，從小于廣義上土地法律體系，大于《土地管理法》調(diào)整內(nèi)容的角度對(duì)當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有與土地有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，可以大致整理出以土地資源保護(hù)、土地規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)利用與整治、土地用途管制、土地金融和財(cái)稅征收、土地行政管理、土地產(chǎn)權(quán)管理及糾紛調(diào)處、土地技術(shù)應(yīng)用等為內(nèi)容的簡(jiǎn)易土地法律體系，從管理范圍看基本涵蓋農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地等全部的陸地區(qū)域土地。

（三）價(jià)值認(rèn)知的進(jìn)步和人地矛盾現(xiàn)實(shí)催生法律變革

土地是非人力所能創(chuàng)造的有限的自然資源，土地法所關(guān)注的應(yīng)當(dāng)是土地保護(hù)與利用相統(tǒng)一的規(guī)范問(wèn)題。它不僅僅要關(guān)注土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更要關(guān)注土地的生態(tài)價(jià)值。在工業(yè)革命以前，由于勞動(dòng)力的落后，土地利用的主要途徑就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，人們單純地將土地視為勞動(dòng)對(duì)象，人與土地被簡(jiǎn)單地視為一種占有與利用關(guān)系。進(jìn)入工業(yè)革命時(shí)代，土地權(quán)利壟斷與反壟斷的社會(huì)階級(jí)矛盾進(jìn)一步尖銳，法學(xué)家們?cè)噲D通過(guò)研究和改變土地上的地權(quán)來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，即通過(guò)土地權(quán)利交易實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值，這時(shí)的人與土地依舊是一種占有與利用關(guān)系。但進(jìn)入工業(yè)革命后期，隨著人口的增加和經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，人地矛盾加劇，這種矛盾甚至開(kāi)始威脅到人類(lèi)的生存。面對(duì)這種困境，人們開(kāi)始重新審視土地的地位與土地的價(jià)值內(nèi)涵，并逐漸認(rèn)識(shí)到人與土地是一種遠(yuǎn)較占有與利用關(guān)系復(fù)雜得多的關(guān)系。社會(huì)的發(fā)展受制于土地，人與土地的生態(tài)關(guān)系制約著人與人之間的社會(huì)關(guān)系。為了防止個(gè)人濫用地權(quán)，破壞土地資源，現(xiàn)代土地法不僅需要調(diào)整人與人基于土地資源而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系，更要調(diào)整包含著人類(lèi)社會(huì)生存與發(fā)展核心利益的人與土地的生態(tài)關(guān)系。

生態(tài)關(guān)系是社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)與前提，人們?cè)陂_(kāi)發(fā)與利用土地時(shí)必須遵循客觀自然規(guī)律，不然就會(huì)受到自然界的無(wú)情報(bào)復(fù)。調(diào)整生態(tài)關(guān)系的直接目的是保護(hù)土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。由于土地使用者的經(jīng)濟(jì)人自私性，本能促使其追求土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化，缺乏犧牲可謀求的經(jīng)濟(jì)價(jià)值自覺(jué)保護(hù)土地生態(tài)價(jià)值的主觀動(dòng)因。因此，只能由國(guó)家從社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，科學(xué)審視并協(xié)調(diào)處理好國(guó)民生存和民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與土地的關(guān)系。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是由國(guó)家通過(guò)法律的手段，統(tǒng)一管理、規(guī)劃協(xié)調(diào)、規(guī)范利用，防止濫用土地資源、破壞土地環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)，從而充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、資本功能、社會(huì)功能。

縱觀以《土地管理法》為核心的我國(guó)土地管理法律體系，整體都是圍繞土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值引發(fā)的社會(huì)關(guān)系為主要調(diào)整內(nèi)容而設(shè)立的管理規(guī)范，無(wú)論從立法原則、法律形式、實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、調(diào)整范圍、管理方式等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)劇烈變革，人地矛盾日益突出的客觀形勢(shì)。我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)土地管護(hù)現(xiàn)實(shí)的需要，認(rèn)真審視現(xiàn)行的土地法律體系存在的問(wèn)題和缺陷，運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)理論成果，推動(dòng)我國(guó)的土地法律從立法原理、指導(dǎo)思想、法律架構(gòu)、調(diào)整目標(biāo)等方面進(jìn)行深刻變革，構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要，保障國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)土地安全的科學(xué)土地法律體系。

二、我國(guó)現(xiàn)有土地法律體系的不足

（一）土地環(huán)境權(quán)益保護(hù)不足

土地資源價(jià)值不僅僅包括其可被利用作為生產(chǎn)資料的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還包括人類(lèi)生存和發(fā)展所必須的生態(tài)價(jià)值。土地作為萬(wàn)物生存之本，是物質(zhì)、能量輸出、輸入的基礎(chǔ)與樞紐，是人類(lèi)賴(lài)以生存的重要環(huán)境因子，土地的生態(tài)價(jià)值是人類(lèi)環(huán)境權(quán)益的重要內(nèi)涵，具體表現(xiàn)為調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、維護(hù)生物多樣性等。在人類(lèi)文明初期，人們只是簡(jiǎn)單地在土地上進(jìn)行粗放的耕種，人少地多，對(duì)土地的破壞較土地的自我凈化與自我補(bǔ)充能力來(lái)說(shuō)是十分微小的。隨著人口的增多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求的提升和開(kāi)發(fā)利用技術(shù)發(fā)展，土地在超負(fù)荷利用的過(guò)程中遭到破壞與毀損，單單依靠土地生態(tài)系統(tǒng)本身已經(jīng)無(wú)力進(jìn)行自凈與補(bǔ)充，我們面臨著越來(lái)越嚴(yán)峻的土地資源短缺和耕地質(zhì)量退化的壓力。在客觀困難面前，土地法律中應(yīng)該有足夠大的力度來(lái)調(diào)整與之相關(guān)的法律關(guān)系，但令人遺憾的是，在我國(guó)整個(gè)土地法律體系中，圍繞這一根本目標(biāo)卻建樹(shù)甚少。盡管在《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》等旁支法律中有所提及，但缺乏系統(tǒng)性和與其重要性相適應(yīng)的法律地位，執(zhí)行效率也不高。這種法律結(jié)構(gòu)性缺失的直接后果，導(dǎo)致人們?cè)诶骝?qū)動(dòng)下，盲目追求短期經(jīng)濟(jì)效益和單位面積產(chǎn)能，對(duì)土地進(jìn)行無(wú)序地掠奪性索取。不科學(xué)的開(kāi)發(fā)利用方式，造成的土地資源污染、浪費(fèi)與破壞，土壤物理結(jié)構(gòu)變化，內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)受損，資源的數(shù)量銳減、質(zhì)量下降。土地乃至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的不可逆損壞，使土地失去可持續(xù)利用特性，我們也正在逐步喪失土地提供物質(zhì)基礎(chǔ)的權(quán)益，甚至喪失土地提供生存空間的權(quán)益。

（二）對(duì)科學(xué)利用土地缺乏規(guī)范化管理

我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》總體上說(shuō)是一部旨在規(guī)范土地利用的管理性法律，它的立法目的著重于體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)性權(quán)力，管理的仍是國(guó)家或者社會(huì)在土地資源上的短期利益，甚少?gòu)纳鷳B(tài)資源的角度來(lái)保障土地安全及促進(jìn)其規(guī)范化管理。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在土地法領(lǐng)域圍繞土地產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整范疇可謂建樹(shù)頗多，隨著土地資源商品化、產(chǎn)權(quán)主體的多元化、產(chǎn)權(quán)關(guān)系的獨(dú)立化、流轉(zhuǎn)行為的有序化、宏觀調(diào)控的間接化等法律規(guī)范的確立，人與人之間土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值分配的矛盾暫時(shí)得到緩解，但越來(lái)越多的人開(kāi)始濫用自己的土地私權(quán)，經(jīng)濟(jì)人特征急劇膨脹，盲目追逐經(jīng)濟(jì)利益，造成土地供應(yīng)短缺和生態(tài)環(huán)境受損的局面進(jìn)一步加劇。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致的土地污染與周邊生態(tài)惡化，直接危及人類(lèi)的生存與發(fā)展。目前，由于法律規(guī)制不完善，還難以利用法律的權(quán)威性，從生態(tài)利益的層面來(lái)指導(dǎo)人們規(guī)范地開(kāi)發(fā)、利用、整治、改良和保護(hù)土地資源。以生態(tài)退耕為例，應(yīng)當(dāng)生態(tài)退耕而沒(méi)有退耕的土地比例不低。如2006年7月上報(bào)給國(guó)務(wù)院的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020）》安排了6 000萬(wàn)畝的生態(tài)退耕地，卻為了保障18億畝耕地的紅線被擱淺。［5］這種做法只是單純的從數(shù)字上保住了耕地?cái)?shù)量，卻犧牲了耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。有些地方為了眼前發(fā)展的需求，一方面大量占用城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地搞建設(shè)；另一方面，為名義上的“耕地占補(bǔ)平衡”，在不具備耕作條件的高山頂上“造田”，后果是原有生態(tài)植被破壞，造的“田”因無(wú)水不能耕種不說(shuō)，還導(dǎo)致大量水土流失淤塞下游河流，為霧霾的形成貢獻(xiàn)了大量塵埃，嚴(yán)重?fù)p害了生態(tài)平衡。

（三）給我國(guó)耕地安全帶來(lái)隱患

近幾十年來(lái)，我國(guó)人口不斷增長(zhǎng)，耕地?cái)?shù)量卻在銳減，當(dāng)代人的糧食供給受到直接威脅。隨著城市范圍不斷擴(kuò)大，建設(shè)用地需求猛增，原本農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的管理機(jī)制已經(jīng)無(wú)法滿足當(dāng)下宏觀調(diào)控的需要，土地供需之間缺乏有效的制衡手段。《土地管理法》經(jīng)過(guò)屢次較大程度上的修改，試圖通過(guò)加強(qiáng)土地管理的具體制度，防止過(guò)多耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，以達(dá)到保護(hù)耕地、保障糧食安全的目的，但實(shí)際效果并不盡如人意。另一方面，《土地管理法》是從保障耕地?cái)?shù)量出發(fā)的，在耕地質(zhì)量的保護(hù)方面缺乏切實(shí)可行的措施。例如《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020）》指出，1998年修改的土地法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的1／3，優(yōu)質(zhì)耕地減少得很快。因此，該綱要強(qiáng)調(diào)“建設(shè)項(xiàng)目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級(jí)較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過(guò)快減少的趨勢(shì)”。這從側(cè)面說(shuō)明了我國(guó)以往的耕地保護(hù)制度注重于耕地?cái)?shù)量之保護(hù)，缺乏耕地質(zhì)量保護(hù)意識(shí)。在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)大量耕地由于植被破壞后的水土流失、開(kāi)礦造成的土壤污染、化肥農(nóng)藥造成土壤耕作層破壞、過(guò)度墾殖造成質(zhì)量下降等多種原因?qū)е峦恋貒?yán)重退化、沙漠化、鹽堿化等不可逆的危害。在當(dāng)今的工業(yè)化時(shí)代，利益驅(qū)動(dòng)已經(jīng)滲透到人們生產(chǎn)、生活的每個(gè)角落，依靠單純地控制耕地?cái)?shù)量而不注重維護(hù)土地生態(tài)循環(huán)的制度，已不可能使耕地得到很好的保護(hù)。由于我國(guó)土地法律體系以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為調(diào)整第一要?jiǎng)?wù)，又缺失土地的生態(tài)恢復(fù)性政策，導(dǎo)致了耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量深度下降，給我國(guó)的耕地安全造成了嚴(yán)重的隱患。

三、對(duì)構(gòu)建生態(tài)化土地法律體系的具體建議

（一）提升對(duì)土地資源的認(rèn)識(shí)理念，創(chuàng)新相關(guān)法律理論

土地是人類(lèi)共有的財(cái)富，是人類(lèi)共同幸福生活基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。少數(shù)人利用自己的土地私權(quán)以侵犯人類(lèi)公益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)自身牟利，顯然是反人類(lèi)性質(zhì)的惡行。馬克思曾經(jīng)指出：“從一個(gè)較高的社會(huì)形態(tài)來(lái)看，……整個(gè)社會(huì)，一個(gè)民族以至一切同時(shí)存在的社會(huì)加在一起都不是土地所有者，只是土地占有者，他們必須像好的家長(zhǎng)那樣，把土地改良傳給后代?！保?］這一論述充分表明土地的價(jià)值取向是人類(lèi)當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相統(tǒng)一的利益，這種利益與簡(jiǎn)單的國(guó)家利益或者集體利益并不完全一致，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了土地公有制，由國(guó)家管理土地資源就完全符合了這一價(jià)值取向。建國(guó)六十年來(lái)，耕地大幅減少，土地沙漠化日益擴(kuò)大，森林覆蓋率銳減，耕地質(zhì)量嚴(yán)重退化。造成這一切的并不僅僅是天災(zāi)或者個(gè)人的違法犯罪，全民對(duì)土地價(jià)值判斷的科學(xué)理念缺失，國(guó)家不健全的政策導(dǎo)向與在其基礎(chǔ)之上建立的不完善的法律體系也是不可忽視的原因。想要扭轉(zhuǎn)這種人地矛盾的困境，從土地法律體系建設(shè)的角度來(lái)說(shuō)，必須尊重土地自身及與外界交流的規(guī)律，強(qiáng)化土地生態(tài)立法的理論研究，突破傳統(tǒng)理論的禁區(qū)：“摒棄絕對(duì)人類(lèi)中心主義的片面思想，打破主體就是人，客體就是物的思維定式，將人與土地資源的關(guān)系納入土地法律關(guān)系的范疇?！保?］創(chuàng)立并不斷完善人與土地生態(tài)關(guān)系的法律理論概念，確立先進(jìn)的土地生態(tài)保護(hù)理念，并將其自始至終貫徹到土地法律體系建設(shè)的全過(guò)程。在立法實(shí)踐中將立法著眼點(diǎn)從追求土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值向構(gòu)建生態(tài)平衡轉(zhuǎn)移，將法律調(diào)整的范疇從土地權(quán)利人之間的社會(huì)關(guān)系向人與土地之間的生態(tài)關(guān)系發(fā)展，為真正建立人養(yǎng)護(hù)地、地哺育人的生態(tài)和諧關(guān)系，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和推動(dòng)中華民族的全面復(fù)興提供科學(xué)的法律空間。

（二）設(shè)立土地法典，構(gòu)建完善的土地法律體系

雖然從部門(mén)法的角度來(lái)說(shuō)，農(nóng)用地在從事農(nóng)林牧漁生產(chǎn)中不改變或破壞土地原有的生產(chǎn)屬性，建設(shè)性使用土地原有的生產(chǎn)屬性，礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)也在一定程度上破壞了地面生產(chǎn)屬性，但在開(kāi)采后通過(guò)復(fù)墾等生態(tài)恢復(fù)手段可以恢復(fù)土地的生產(chǎn)屬性，三種用地貌似需要不同的法律制度加以規(guī)范。但總的來(lái)說(shuō)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障土地產(chǎn)出能力是土地法律制度的一項(xiàng)中心任務(wù)。土地法制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要一部高度權(quán)威的、統(tǒng)一的土地法典來(lái)確立土地法制原則、指導(dǎo)思想、調(diào)整目標(biāo)等重要內(nèi)容，以發(fā)揮統(tǒng)攬全局的基本法作用，并形成以土地基本法為核心，針對(duì)不同領(lǐng)域、不同問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)立法為要旨的有機(jī)法律體系。正如前國(guó)家環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)曲格平曾經(jīng)建議的：我國(guó)需要制定統(tǒng)一的土地法典，從資源和資產(chǎn)兩個(gè)方面對(duì)土地的保護(hù)、利用和開(kāi)發(fā)做出全面規(guī)定。這也將是實(shí)現(xiàn)我國(guó)土地法制科學(xué)化、系統(tǒng)化的第一步。因此，創(chuàng)建一部高度權(quán)威的土地法典，是一項(xiàng)事關(guān)推進(jìn)和保障中華民族持久繁榮、實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的偉大工程。

土地法典的制定，并非是要將土地法的內(nèi)涵予以固化，或者說(shuō)是使土地法律體系僵化。相反，土地法典應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)的變遷而進(jìn)步。土地法典是人類(lèi)對(duì)土地客觀情況的認(rèn)識(shí)與生態(tài)文明智慧的結(jié)晶，是調(diào)整社會(huì)秩序、維護(hù)土地安全的工具。土地法典的調(diào)整范疇和方式與國(guó)家管理能力、國(guó)民素質(zhì)及政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)展水平密切相關(guān)：一方面受科學(xué)水平的限制，人們會(huì)對(duì)現(xiàn)有人類(lèi)活動(dòng)對(duì)土地的影響認(rèn)識(shí)不足，在立法時(shí)難免出現(xiàn)管制真空的現(xiàn)象；另一方面，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，會(huì)產(chǎn)生新的矛盾和問(wèn)題，如生產(chǎn)技術(shù)的革新、新型農(nóng)藥、肥料等產(chǎn)品的使用，對(duì)土地潛在或者間接的風(fēng)險(xiǎn)也無(wú)法提前估計(jì)與預(yù)防。這就需要保持土地法典開(kāi)放性，根據(jù)客觀形勢(shì)的變化不斷修訂和調(diào)整。當(dāng)前，正是因?yàn)槲覀儗?duì)這種不確定性有了足夠的認(rèn)識(shí)與了解，因此，在立法實(shí)踐中需要有一種超前的思維，不能過(guò)分關(guān)注于客觀條件的成熟度。如果等到問(wèn)題都急需解決而萬(wàn)事都已具備時(shí)再考慮設(shè)立法典，就會(huì)大大落后于客觀現(xiàn)實(shí)與社會(huì)需要。土地法典的制定應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)，超越現(xiàn)實(shí)，才能真正有效地指導(dǎo)土地管理與保護(hù)實(shí)踐，為可持續(xù)地開(kāi)發(fā)利用土地資源保駕護(hù)航。

（三）完善國(guó)家土地頂層規(guī)劃

國(guó)家應(yīng)以保障國(guó)土安全，實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用為優(yōu)先出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合國(guó)家長(zhǎng)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，制訂符合生態(tài)要求的土地利用總體規(guī)劃，而不是以分配和挖掘土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值為根本目標(biāo)來(lái)對(duì)土地進(jìn)行頂層規(guī)劃，土地規(guī)劃屬于未來(lái)學(xué)研究的范疇，是對(duì)未來(lái)的控制。長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)土規(guī)劃能指導(dǎo)我們的立法和執(zhí)法工作實(shí)踐，有利于我國(guó)生態(tài)化土地法律體系的構(gòu)建。它不僅起到選擇實(shí)現(xiàn)目標(biāo)途徑的作用，本身也是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種行動(dòng)方式，能極大地提高政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，減少全局、局部、長(zhǎng)期、短期決策的隨意性和失誤，指導(dǎo)人們科學(xué)、合理、高效地利用土地。在科學(xué)的國(guó)家土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)下，自上而下地完善地方各級(jí)規(guī)劃體系，按照土地的地理特征、生態(tài)屬性、環(huán)境條件劃定禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、允許開(kāi)發(fā)區(qū)域，確定保護(hù)原則、開(kāi)發(fā)用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)等。在土地規(guī)劃的指導(dǎo)方針上應(yīng)將原有的“調(diào)查、開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)”修改為“治理與保護(hù)優(yōu)先”；在法律效力上增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，保證各項(xiàng)土地利用規(guī)劃的制定有序與實(shí)施有序，徹底改變目前領(lǐng)導(dǎo)更換就可變動(dòng)規(guī)劃的混亂狀態(tài)。

在土地規(guī)劃制定程序上要進(jìn)行進(jìn)一步改革，做到信息透明與權(quán)力分享?，F(xiàn)行土地規(guī)劃的設(shè)置模式有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，是一種典型的由政府包辦的思路，公眾的民主參與權(quán)沒(méi)有得到很好體現(xiàn)。不科學(xué)的規(guī)劃程序，一方面使民眾的正當(dāng)權(quán)益難以得到切實(shí)保護(hù)，另一方面公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知不足，缺乏實(shí)踐熱情，執(zhí)行效率就大打折扣。完善的土地規(guī)劃程序，應(yīng)該是通過(guò)民眾、政府、人大的互動(dòng)并且形成不同層級(jí)相互制約的土地規(guī)劃模式。主要的決策過(guò)程應(yīng)該是“公眾—社區(qū)—地方—中央”多極之間的談判、溝通和“交易”模式，即在土地問(wèn)題上構(gòu)建可供各方利益主體之間進(jìn)行利益博弈的公私協(xié)調(diào)機(jī)制［8］。具體而言，就是在土地規(guī)劃過(guò)程中，建立公民能夠充分發(fā)表自己意見(jiàn)，又能夠充分利用政府的專(zhuān)業(yè)技能，并最終由人大決定規(guī)劃方案的科學(xué)決策程序。

（四）貫徹可持續(xù)發(fā)展思想，實(shí)現(xiàn)土地法的生態(tài)化

優(yōu)化人與土地資源關(guān)系的核心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)人與土地之間的關(guān)系從單純的利用、索取到“呵護(hù)”、“和諧”的轉(zhuǎn)變。但事實(shí)上，自人類(lèi)文明創(chuàng)建以來(lái)，人類(lèi)一直持續(xù)不斷地強(qiáng)迫土地滿足自身無(wú)止境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，而無(wú)視土地資源的生態(tài)價(jià)值，結(jié)果是在短暫經(jīng)濟(jì)巨量增長(zhǎng)的同時(shí)，導(dǎo)致土地資源緊缺和土地災(zāi)難頻現(xiàn)，土地成了社會(huì)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸。這種使人類(lèi)與土地資源陷入兩敗俱傷的惡性循環(huán)之中的人地關(guān)系，迫使我們徹底地反思和改變傳統(tǒng)的人與自然對(duì)立的“人類(lèi)中心主義”的思想，實(shí)現(xiàn)向生態(tài)文明下的“人與土地和諧”思想的轉(zhuǎn)變。

土地法律生態(tài)化的根本要求之一在于人類(lèi)真正轉(zhuǎn)變觀念，敬畏自然，尊重自然規(guī)律，全面落實(shí)可持續(xù)發(fā)展思想和科學(xué)發(fā)展觀。在土地立法的理念上將人與土地的生態(tài)關(guān)系納入土地法的調(diào)整范疇，并在實(shí)踐中將“和諧而最優(yōu)化地處理人地關(guān)系”的基本理念貫穿于土地立法與執(zhí)法的方方面面。在規(guī)范土地利用方向時(shí)，充分考慮現(xiàn)有土地容量和質(zhì)量，合理確定土地用途。在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、草原等土地的使用過(guò)程中，依據(jù)各自土地特性、培育土地，科學(xué)地制定不同的利用制度和技術(shù)規(guī)范，防止不良的耕作習(xí)慣造成土地退化、沙漠化和土地污染。在懲治土地違法的方式方法上也不能只是簡(jiǎn)單的進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，而是需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益的平衡來(lái)處理好耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，使單純的行政執(zhí)法手段朝著有利于法律生態(tài)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而轉(zhuǎn)變。可持續(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)下的土地法生態(tài)化強(qiáng)調(diào)的是人與自然資源之間的互惠與互益，“可持續(xù)”強(qiáng)調(diào)的是人類(lèi)的實(shí)踐活動(dòng)要以不對(duì)抗生態(tài)系統(tǒng)的能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)土地的永續(xù)利用為前提，“發(fā)展”則寓意著調(diào)整人與土地關(guān)系的最終目的還是人類(lèi)自身的發(fā)展，這種發(fā)展不是短暫的土地上生產(chǎn)力的增長(zhǎng)，相反某種意義上是以限制人類(lèi)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)自由為著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)真正可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展?？傊?，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，才能真正實(shí)現(xiàn)土地法律體系的生態(tài)化改造，只有完善土地法律的生態(tài)化變革，推動(dòng)國(guó)民對(duì)土地的合理、高效、永續(xù)利用，才能切實(shí)完成土地法為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

（五）增強(qiáng)土地法律的技術(shù)支撐

科學(xué)技術(shù)不僅能提高土地的產(chǎn)出效率，而且土地資源的有效保護(hù)也必須依靠先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)作支撐。一方面，科學(xué)技術(shù)能拓寬人們的視野，促進(jìn)土地法的發(fā)展，使包括有關(guān)土地的立法、執(zhí)法和法律監(jiān)督以及法制宣傳教育在內(nèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生深刻的革命；另一方面，土地法的發(fā)展保障了科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步。有關(guān)土地學(xué)科的科技發(fā)展的方向、科技組織和活動(dòng)都需要土地法來(lái)規(guī)范與引導(dǎo)，科技的發(fā)明和創(chuàng)造也需要土地法來(lái)鼓勵(lì)，對(duì)于阻礙科技進(jìn)步的行為，需要土地法來(lái)打擊和懲處。所以，我們更加需要在土地法律體系中加強(qiáng)科技立法，為科技的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。比如應(yīng)該完善和擴(kuò)充《土地管理法》第7條對(duì)保護(hù)和開(kāi)發(fā)土地資源、合理利用土地以及進(jìn)行有關(guān)的科學(xué)研究等方面成績(jī)顯著的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)的條款，明確相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)措施等。同時(shí)，我們也需要進(jìn)一步明確土地物證技術(shù)和技術(shù)法規(guī)的法律效力，在土地法律體系中增加土地調(diào)查、土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、土地估價(jià)、土地規(guī)劃、土地登記等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定，以土地科技保障土地法律的實(shí)施，以土地法律促進(jìn)土地科技的進(jìn)步。

［1］程民生．宋代物價(jià)研究［M］．北京：人民出版社，2008．287．

［2］馬克思．資本論（第一卷）［M］．北京：人民出版社，1972．230．

［3］馬克思．資本論（第二卷）［M］．北京：人民出版社，1972．120～121．

［4］李金昌，仲春偉．資源產(chǎn)業(yè)論［M］．北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1990．34．

［5］唐 敏．土地規(guī)劃修編咬定18億畝“紅線”［J］．瞭望，2008，（34）：128．

［6］馬克思．資本論（第三卷）［M］．北京：人民出版社，1975．875．

［7］姜 淵．自然資源法法律關(guān)系的法理學(xué)重構(gòu)［J］．河北科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，（2）：46．

［8］安子明．土地規(guī)劃制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析——兼論以公民與人大為主導(dǎo)的土地規(guī)劃模式［J］．中國(guó)土地科學(xué)，2013，（4）：28．