李 文 軍

(上海交通大學 國際與公共事務學院，上海 200030)

1992年以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的提出與建設，我國經(jīng)濟建設取得了迅猛發(fā)展。廈門作為我國的經(jīng)濟特區(qū)，經(jīng)濟總量由1992年的97.67億元增長到2011年的2 539.31億元，20年來GDP年均名義增長率達到17.6%，財政能力大幅度提高，由1992年的14.02億元增長到2011年的380.5億元。國家1998年提出要構建與市場經(jīng)濟相適應的公共財政體制，2004年溫家寶提出建設公共服務型政府，20年來我國財政體制建設已經(jīng)取得了一定的進展。其中，地方財政支出結構的優(yōu)化是公共財政體制建設的重要內容，日益為人們所關注。財政支出結構是各類財政支出占總支出的比重。財政支出結構優(yōu)化是指在一定時期內，在財政支出總規(guī)模占國民生產(chǎn)總值比重合理的前提下，財政支出內部各構成要素符合社會共同需要且各構成要素占財政支出總量的比例相對協(xié)調、合理的狀態(tài)。從社會資源的配置角度來說，財政支出結構直接關系到政府動員社會資源的程度，從而對市場經(jīng)濟運行的影響可能比財政支出規(guī)模的影響更大。不僅如此，一國財政支出結構的現(xiàn)狀及其變化，表明了該國政府正在履行的重點職能以及變化趨勢。本研究以廈門為例，通過分析1992～2011年財政支出數(shù)據(jù)，對廈門財政支出結構演進進行研究。

一、 廈門財政收支基本情況分析

1992～2011年，廈門財政收入由14.02億元增長到380.5億元，20年增長了27.13倍，年均增長率為17.9%，超過同期GDP增長率(17.7%)，但仍低于國家同期財政收入增長率(18.5%)，而財政支出由11.14億元增長到398.37億元，20年增長了35.76倍，年均增長率為19.58%，高于國家同期財政支出18.37%的增長率。與此同時，財政支出占GDP的比重逐漸上升，由1992年的11.4%提高到2011年的15.68%。廈門財政壓力①變化情況見表1，1992～1994年由于沒有補助數(shù)據(jù)，因此補助前壓力和補助后壓力一致；1995年以后，補助前壓力都大于1，最大值出現(xiàn)在2004年的1.51，最小值為2011年的1.04，補助額②由1995年的2.68億元增長到2011年的25.17億元，隨著補助資金的加大，廈門財政壓力不斷減小，甚至出現(xiàn)結余，財政壓力由1995年的1.04下降到2011年的0.98，在補助的17年中，財政支出壓力大于1的有5年，小于1的為10年，因此，財政補助效果比較理想。

表1 廈門財政收支壓力

二、廈門財政支出結構演變

1992年以來，廈門財政支出結構不斷優(yōu)化，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢，但仍然存在不盡合理之處。為了克服財政支出數(shù)據(jù)分類內含的限制，我們把財政支出劃分為經(jīng)濟類建設支出、科教文衛(wèi)類支出、行政管理類支出、社會保障類支出四類。由于2007年我國財政收支科目實施了較大改革，本研究將對四大類項目包括的子項目作出說明。1992～2006年，經(jīng)濟類建設支出包括：基本建設支出、企業(yè)挖潛改造資金、簡易建筑費、地質勘探費、科技三項費用、流動資金、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費、工業(yè)交通等部門的事業(yè)費、流通部門事業(yè)費、商業(yè)部門事業(yè)費、城市維護費、土地和海域開發(fā)建設支出；科教文衛(wèi)類支出包括：文體廣播事業(yè)費、教育事業(yè)費、科學事業(yè)費、衛(wèi)生經(jīng)費；行政管理類支出包括：國防支出、行政管理費、外交外事支出、武裝警察部隊支出、公檢法司支出；社會保障類支出包括：撫恤和社會福利救濟費、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費、社會保障補助支出、支援不發(fā)達地區(qū)支出。2007～2011年，經(jīng)濟類建設支出包括：城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務、交通運輸、資源勘探電力信息等事務、商業(yè)服務業(yè)等事務、金融監(jiān)管等事務、國土資源氣象等事務；科教文衛(wèi)類支出包括：教育、科學技術、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生；行政管理類支出包括：一般公共服務、外交、國防、公共安全；社會保障類支出包括：社會保障和就業(yè)。

(一) 經(jīng)濟類建設支出分析

由表2可知，1992～2011年廈門經(jīng)濟類建設支出由5.279億元增長到172.5億元，20年來，除了2007年比較特殊外，廈門經(jīng)濟類建設支出總量不斷增加，20年增長了32.67倍,年均增長率為19.04%，低于同期財政支出的年均增長率。20年總支出為889.96億元，其中1992～2001年經(jīng)濟類建設支出總額為139.46億元，后10年總額為750.5億元，占總數(shù)的84.32%，集聚效應非常明顯。

經(jīng)濟類建設支出占財政支出比例呈現(xiàn)較大的波動，1992年的47.37%為20年來最大值，此后在波動中升降，2007年降低到最低值28.16%，此后不斷上升，2011年超過40%達到43.3%，高于同期國家39.31%的水平，因此廈門經(jīng)濟類建設支出比例還非常高。廈門作為經(jīng)濟發(fā)達的城市，2012年人均地區(qū)生產(chǎn)總值77 392元，達到中等發(fā)達國家行列，而作為發(fā)達國家的美國，其經(jīng)濟性支出比例非常低，“在近50年內又呈明顯下降趨勢，至2010 年其所占比重已降為6%左右”[1]，此時廈門財政經(jīng)濟類建設支出本應該不斷下降，支出重點應該轉型到公共服務領域，以不斷改善民生。而財政經(jīng)濟類建設支出中的絕大部分領域屬于市場經(jīng)濟中政府不應該干預的領域，使得經(jīng)濟類建設支出所占比重不斷上升。造成這樣的結果，主要原因是政府的職能范圍界定不清，參與了市場能夠解決的項目，擠占了應投入到公共服務支出的資金，與公共服務型政府建設不相符。

表2 1992～2011年廈門經(jīng)濟類建設支出和科教文衛(wèi)類支出

(二) 科教文衛(wèi)類支出

由表2可知，1992～2011年廈門科教文衛(wèi)類支出由2.297億元增長到98.31億元，20年來，廈門科教文衛(wèi)類支出總量不斷增加，20年增長了42.79倍,年均增長率為20.66%，高于同期財政支出的年均增長率。20年來，科教文衛(wèi)類支出總量為523.55億元，其中1992～2004年增長緩慢，總額僅僅為132.68億元，占總額的25.34%；2005年以后增長迅速，后8年科教文衛(wèi)類支出為390.87億元，占總支出的比例達到74.66%，集聚效應非常明顯。

科教文衛(wèi)類支出占財政支出比例波動較小，由1992年的20.61%增長到1998年的最大值25.46%，此后不斷下降，2005年降到最低值18.01%，此后比例不斷上升，2011年為24.67%，20年僅僅增長了4.06%。廈門2011年比例低于國家同期的26.22%，更加低于福建省2011年的29.22%，差距為4.55%。因此，廈門科教文衛(wèi)類支出比例還非常低，不僅低于全國比例，還大大低于本省比例，不符合國家建設公共服務型政府的要求。由于科教文衛(wèi)類支出關系到廣大普通民眾的現(xiàn)實民生需求，廈門這一比例也需要繼續(xù)大幅度提高，以此來不斷改善廈門的民生，緩解“上學難、看病貴”等民生問題。[2]

(三)行政管理類支出

由表3可知，廈門行政管理類支出由1992年的1.365億元增長到2011年的64.01億元，20年來，廈門行政管理類支出總量不斷增加，20年增長了46.89倍，是四類支出中增長倍數(shù)最多的，年均增長率為21.21%，高于同期財政支出的年均增長率。1992～2002年增長緩慢，11年為41.81億元，2003年以后增長迅速，后9年科教文衛(wèi)類支出為354.26億元，占總支出的比例達到89.44%，集聚效應更加明顯。

行政管理類支出占財政支出比例1992～2006年波動比較小，由1992年的12.25%增長到2006年的12.71%，基本上沒有變化，2006年以后比例大幅度上升，2007年達到20年的最高值24.42%，此后不斷下降，2011年為16.06%，高于2011年國家15.85%的水平，低于福建省2011年的18.05%，總體來看，廈門行政管理類支出比例還是比較高，高于全國平均水平，不符合國家效能型政府建設要求。因此，廈門各級黨政機構的工作效率整體上有待提高，從另一個角度也說明了廈門公共財政分配格局仍需要進一步進行合理化調整。

表3 1992～2011年廈門行政管理類支出和社會保障類支出

(四)社會保障類支出

社會保障是保障人民生活、調節(jié)社會分配的一項基本制度，是現(xiàn)代社會實現(xiàn)公平的基本要求，也是社會穩(wěn)定的重要支柱。黨的十八大報告指出：在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會保障體系。要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。20年來，廈門社會保障制度不斷健全，投入不斷增加，由表3可知，廈門社會保障類支出由1992年的0.6億元增長到2011年的27.34億元，20年來，廈門社會保障類支出總量不斷增加，20年增長了45.56倍,年均增長率為21.04%，高于同期財政支出的年均增長率，社會保障類支出得到了一定的財力保障。1992～2004年社會保障類支出增長緩慢，前13年合計為43.15億元；2004年建設公共服務型政府后，社會保障類支出增長比較迅速，后7年社會保障類支出為126.97億元，占總支出的比例達到74.64%，集聚效應非常明顯。

社會保障類支出占財政支出比例波動性比較大，1992年為5.42%，1995年達到最高值9.51%，1997年又下降到20年的最低值1.9%，此后不斷上升，2005年比例達到8.59%，此后不斷下降，但是降幅不大，2011年為6.86%，不僅僅低于國家2011年的10.16%，也低于福建省的8.41%，比例非常低，20年比例僅僅增長了1.26%?？傮w來看，廈門社會保障類支出比例偏低，不利于居民消費率的提高，阻礙了擴大內需基本國策的順利實現(xiàn)[3]，更加不符合國家轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的需要，公共財政結構調整任重道遠。

三、廈門財政支出結構存在的問題

首先，經(jīng)濟類建設支出比例偏高，與廈門經(jīng)濟發(fā)展階段不合。根據(jù)羅斯托經(jīng)濟發(fā)展階段理論，廈門處于走向成熟階段，政府投資的重點應該轉向國民福利、交通和通訊設施的顯著改善，使經(jīng)濟增長惠及整個社會。而過高的經(jīng)濟類支出在很大程度上擠占了公共服務類支出，制約了居民福利的改善。此外，經(jīng)濟類支出占比偏高，反映了政府對市場的干預程度大，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展，也不符合政府轉型的方向，建設公共服務型政府。

其次，科教文衛(wèi)類支出比例偏低，不利于廈門民生問題的解決。由于政府官員的“錦標賽”激勵制度，使各級政府官員把過多的注意力放在GDP的增長上，而忽視了公共服務的改善，“地方政府在晉升激勵下對不同公共品形成差異化的注意力配置，似乎是一種合乎邏輯的必然；由于與地方官員晉升指標的弱相關性，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公租房、社會保障等軟公共品供給低于社會需求水平。”[4]政府對科教文衛(wèi)類支出重視不足，不利于政府合法性的改進，因為政府合法性的建立與維持并不在于政治系統(tǒng)的輸入端，而在于其輸出端。[5]

再次，行政管理類支出過大。行政管理類支出的多少能衡量政府的行政效率，比例偏大意味著政府效率的低下，其主要原因在于政府公共權力配置的結構失衡。權力配置的結構失衡降低了對政府權力的約束，也就導致了政府行為失范，進而導致行政成本過高。“政府是問題產(chǎn)生的一個重要來源，它也是解決方案的重要組成部分。在不平衡的發(fā)展、不平衡的收入分配、不合理的公共資源分配，以及在循環(huán)破壞和有名無實的規(guī)章制度方面，政府都難逃其咎，因此，它自身就是問題的一部分?！盵6]

最后，社會保障類支出比例過低，不利于廈門擴大內需、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的需要。社會保障的作用主要是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”、收入分配的“調節(jié)器”、經(jīng)濟波動的“減震器”。社會保障不僅可以提高勞動者的收入和發(fā)展機會，改善其生活質量，更重要的是能降低個人應對各種社會風險③，增強人民的可行能力，增加居民對未來的消費預期，有利于擴大內需。

四、廈門財政支出結構的優(yōu)化對策

(一)降低經(jīng)濟類建設支出比例，促進投資的多元化

經(jīng)濟類建設支出比例過大，勢必影響其他支出的資金需求，因此，廈門需要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段的變化與民眾的需求，適當降低經(jīng)濟類建設支出比例。這樣，政府應該從盈利性項目的生產(chǎn)領域中不斷退出，逐步取消對競爭領域國企的虧損補貼，通過產(chǎn)權改革等多種方式，解決其資金不足的問題；而在基礎設施和公用事業(yè)方面，鼓勵民間資本進入，保障投資者合法權益，抓住重點，以改善廈門的投資環(huán)境，實現(xiàn)投資主體的多元化。

(二)不斷加大對科教文衛(wèi)類支出，建設公共服務型政府

科教文衛(wèi)類支出關系到廣大民眾的切身利益，屬于共享發(fā)展支出，由于廈門科教文衛(wèi)類支出長期低于國家水平，不利于民眾“可行能力”的提高，也影響了我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型。因此，在服務型政府建設的背景下，加大科教文衛(wèi)類支出的總量和比例，現(xiàn)在正當時。首先，加大科技的支出力度，建設“創(chuàng)新廈門”，加大對廈門各類大學、研究機構的投資，探索公益類科研院所的轉制改革，逐步建立多元化投入機制，基礎科學研究經(jīng)費應全部由財政負擔。其次，加大對醫(yī)療衛(wèi)生的投資力度，優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生支出結構，重點是加大農(nóng)村醫(yī)療設施投入及專業(yè)醫(yī)護人員的配備，完善廈門公共衛(wèi)生體系。再次，嚴格按照《教育法》的規(guī)定，加大對教育的投入力度，使教育支出達到廈門GDP的4%，并優(yōu)化各層教育體系支出比例。最后，建立文化投入的穩(wěn)定增長機制，加大對公益性文化事業(yè)的投入，促進文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是農(nóng)村文化基礎設施建設。

(三)合理控制行政管理類支出的過快增長

政府行政成本的增長有其正當性和必然性，如經(jīng)濟增長、人口的增長、政府職能的合理擴張等多種因素，但同時也存在著機構繁雜、支出浪費、尋租腐敗、政府職能不合理等因素，行政成本過高與過快增長，“其制度根源在于公共權力配置的失衡”[7]。因此，遏制行政管理類支出的過快增長，實現(xiàn)行政成本合理化，首先，需要進行合理規(guī)劃和全面統(tǒng)籌，界定政府職能的合理邊界，大力精簡不適應市場經(jīng)濟運行機制的機構，嚴格控制人員費用和公用費用的增長，節(jié)約公務活動和其他支出；其次，調整公共權力的配置結構，使其從失衡的狀態(tài)回歸到平衡的狀態(tài)，從根本上控制行政成本中額外損耗部分的增長態(tài)勢。

(四)不斷提高社會保障支出比例，完善社會保障結構體系

2013年政府工作報告指出：堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m(xù)方針，不斷擴大社會保障覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，加強各項制度的完善和銜接，增強公平性，適應流動性，保證可持續(xù)性。社會保障屬于基本公共服務，所以公共財政的大力支持是其順利發(fā)展的重要前提之一，因此，首先，要有效落實相關政策，盡快將社會保障支出占公共財政的比例提高到目標水平。發(fā)達國家的社會保障支出占財政總支出的比重目前一般達40%左右。其次，完善社會保障結構體系。“可持續(xù)發(fā)展的社會保障制度結構體系包括兩個方面的內涵：一是針對各類群體所建立的各種社會保障制度能夠健康運行，且制度覆蓋沒有漏洞；二是各類社會保障制度關系協(xié)調，即各類制度的發(fā)展和作用發(fā)揮是相互促進而非沖突的，且能夠保證不同群體所享受到社會保障權益具有公平性?！盵8]在保持城鎮(zhèn)居民享有合理社會保障水平的前提下，加大對農(nóng)村社會保障事業(yè)的投入力度， 除了繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，還要盡快開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點和推廣工作，同時著力提高各項農(nóng)村社會救助和社會福利的覆蓋面和保障水平。最后，改進社會保障發(fā)展方向。從以部門化、條塊化解決窮人生計和制定政策的方法，發(fā)展到認識到人們謀生策略復雜性的整體整合性；從在經(jīng)濟中處于邊緣地位的剩余型社會保障，發(fā)展到將社會保障納入更廣泛的發(fā)展戰(zhàn)略制度；從自上而下、國家主導、供方驅動的社會保障供給模式，到基于需要和風險理論的驅動模式。

注釋：

①財政壓力=財政支出/財政收入，數(shù)值越大表示財政壓力越大。

②補助額=中央補助收入+省補助計劃單列市收入-上解中央支出-計劃單列市上解省支出。

③我國學者李文軍指出：我國處在風險社會當中，其特點具有中國特色：風險與權力和財富完全成反比；普通的民眾應對風險的能力非常不足，因此需要政府調整財政支出結構，降低公民面臨的公共風險。詳見李文軍.中國財政支出結構演變與轉型研究[J].社會科學，2013,(8)：47～59。

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