方亞龍，高 亮

(1.西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州730070;2.西北師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州730070)

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大以及農(nóng)村土地管理制度改革等多方面的原因，大量的農(nóng)村居民放棄務(wù)農(nóng)，涌進(jìn)城鎮(zhèn)打工，為城市的建設(shè)和發(fā)展作出了不可替代的貢獻(xiàn)，可是享受的社會(huì)待遇相比城鎮(zhèn)居民來說卻相差太多，這種付出和保障不能同步的問題明顯，所以在城市越來越現(xiàn)代化的同時(shí)，需要給流動(dòng)人口更多的救助。

一、流動(dòng)人口相關(guān)概念

(一)遷移與流動(dòng)

傳統(tǒng)意義上把戶籍有變動(dòng)居住地也有變化的稱為“遷移”，把戶籍不變動(dòng)居住地變化的稱為“流動(dòng)”［1］56。人口遷移是居民以定居為目的，放棄原來的居住環(huán)境和地域走進(jìn)新的地域，而且被承認(rèn)為新地域的居民。人口遷移中移民通常占主導(dǎo)地位，也就是通常所說的那些在城市落戶的人。在改革開放的過程中，有一些國家性的開發(fā)性移民，他們不僅被社會(huì)認(rèn)可，而且被政府認(rèn)可。比如說南水北調(diào)工程移民、三峽庫區(qū)移民等。而如今，沒有戶籍變動(dòng)的勞動(dòng)力流動(dòng)現(xiàn)象越來越普遍，所以，就出現(xiàn)把流動(dòng)與遷移混用的情況，嚴(yán)格說來，二者還是有一定的區(qū)別。

(二)流動(dòng)人口、外來人口與農(nóng)民工

一般而言，為了尋找工作而離開自己的戶籍所在地，臨時(shí)或暫時(shí)居住在新的空間工作、生活，但是又沒有當(dāng)?shù)卣綉艨诘娜耍細(xì)w為“流動(dòng)人口”范疇。而“外來人口”是對工作在城市，但沒有本地戶籍的人的一種稱呼，帶有一定的地域性歧視。

農(nóng)民工，是一種職業(yè)和身份相結(jié)合的稱謂，一般簡稱為“民工”，是指進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，從身份上來說是農(nóng)民，享受著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但是從職業(yè)上來說又是工人，農(nóng)民工絕大部分處于流動(dòng)不定的狀態(tài)。

二、流動(dòng)人口現(xiàn)狀

(一)流動(dòng)人口增長速度過快

2012年我國流動(dòng)人口數(shù)量達(dá)2.36 億人，相當(dāng)于每6 人中有1 人是流動(dòng)人口。［2］流動(dòng)人口的總量在不斷上漲，從發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的規(guī)律來看，農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)部門流入到非農(nóng)業(yè)部門是一國從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中普遍而必然的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)人口不斷從農(nóng)業(yè)部門流入非農(nóng)業(yè)部門對推動(dòng)一國的現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化有著極為重要的作用［3］。我國近幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較迅速，尤其廣州、上海、北京，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也導(dǎo)致了人口向發(fā)達(dá)城市的流動(dòng)，在這部分流動(dòng)人口中不僅僅是農(nóng)民工數(shù)量多，畢業(yè)大學(xué)生也不可小覷，“北漂”“蝸居”這樣的新生詞也隨之產(chǎn)生。

(二)流動(dòng)人口知識(shí)水平較低

在我國，農(nóng)民工占流動(dòng)人口的70%左右，如此多的農(nóng)民工雖然持有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，但是他們進(jìn)城打工，靠工作賺取生活所需，對城市的建設(shè)有著不可低估的貢獻(xiàn)，但是也造成了大片農(nóng)村土地空置，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，是得不償失的，也是不理性的。

(三)流動(dòng)人口分布不均

對比東部、中部和西部可以看出，西部的人口流出數(shù)量是最多的，而流入數(shù)量是最少的，中部流入與流出基本持平，而東部的流入人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了流出人口［3］136。西北的流出數(shù)量增多和西北的發(fā)展有著千絲萬縷的關(guān)系，在發(fā)展相對落后的西部，很難將人留在當(dāng)?shù)?，逐漸形成了惡性循環(huán)，人越來越多地涌入了中東部地區(qū)，不僅給中東部地區(qū)造成了流動(dòng)人口過多的壓力，而且讓西部更加缺少人才而發(fā)展緩慢。

(四)流動(dòng)人口生活環(huán)境相對惡劣

不管是知識(shí)型的流動(dòng)人口還是體力勞動(dòng)的農(nóng)民工，他們生活的環(huán)境相對惡劣而擁擠，在東部發(fā)達(dá)城市，通常地下室、活動(dòng)板房甚至是存在安全隱患的危房等都成為流動(dòng)人口暫時(shí)的棲居地，一個(gè)小小的房屋通常塞進(jìn)5 人左右，像這樣的生活環(huán)境不管從那個(gè)方面來說都有很大的問題。他們居住的地方很少會(huì)有安全出口、消防器材等設(shè)施，安全問題存在很大的隱患。

(五)流動(dòng)人口犯罪率較高

據(jù)統(tǒng)計(jì)，平?jīng)鍪?012年1 至10月，全市破獲流動(dòng)人口違法犯罪案件80 起，查處治安案件1325起，與2011年相比，刑事案件上升30%，治安案件上升10%，給社會(huì)治安的穩(wěn)定和諧帶來了極大的隱患。相對而言，流動(dòng)人口的犯罪率是常住人口的數(shù)倍。

三、當(dāng)前流動(dòng)人口服務(wù)管理工作中存在的問題

(一)管理體制不健全

雖然市、縣兩級(jí)都成立了流動(dòng)人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組，但辦公室設(shè)在公安機(jī)關(guān)，無專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、無專門編制，缺乏履行職能保障的相應(yīng)制度和措施，依然遵循公安部門戶籍科兼管的老路子，在實(shí)際工作中難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全局工作。計(jì)生、社保、民政等單位也承擔(dān)部分流動(dòng)人口服務(wù)與管理方面職能，但管理基本處于分割狀態(tài)，沒有形成合力，綜合治理效能不好，公安機(jī)關(guān)“孤軍奮戰(zhàn)，一家獨(dú)管”的工作局面還沒有根本改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居雖然設(shè)置了流動(dòng)人口管理站，但基本處于“有專職機(jī)構(gòu)，無專職管理人員”狀態(tài)，造成流動(dòng)人口信息不暢通、管理不到位、服務(wù)不周全，未能形成常規(guī)性、全局性的管理服務(wù)合力，流動(dòng)人口均衡享受公共服務(wù)，其子女享受義務(wù)教育“同城同待遇”政策在有些地方難以完全落實(shí)。

(二)基礎(chǔ)工作落實(shí)不到位

社區(qū)行政管理色彩濃厚，服務(wù)管理的“短板”現(xiàn)象嚴(yán)重，新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)機(jī)制和平臺(tái)還未建立，對流動(dòng)人口屬地化、網(wǎng)格化服務(wù)管理措施跟不上，主動(dòng)了解、主動(dòng)服務(wù)不夠，無法滿足流動(dòng)人口文化、體育、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、綠化以及社會(huì)治安等各種需要。基層工作力量薄弱，派出所民警自身承擔(dān)著大量業(yè)務(wù)，只能抽空開展此項(xiàng)工作，往往對流動(dòng)人口管理時(shí)緊時(shí)松;專職流動(dòng)人口管理人員數(shù)量不足，工資未納入財(cái)政保障，制約隊(duì)伍發(fā)展壯大，也很難專職化;協(xié)管員多由居民小組長兼職，待遇偏低，素質(zhì)偏弱，流動(dòng)性大，工作基本停留在常規(guī)性摸底排查、清理申報(bào)、登記建檔上，日常性服務(wù)管理措施落實(shí)不到位，對一些重點(diǎn)人員掌握不及時(shí)，管控不到位，并且對于管理服務(wù)措施未能落實(shí)的應(yīng)該如何懲罰也缺乏相應(yīng)制度保障，出租房登記率低，暫住人口漏管失控和信息登記質(zhì)量不高的問題還普遍存在。一些用工單位、出租房主、雇工業(yè)主主動(dòng)申報(bào)意識(shí)不強(qiáng)，小區(qū)物業(yè)公司對流動(dòng)人口、出租房屋的管理基本空白，城郊結(jié)合部、城中村、散居區(qū)、城區(qū)商住樓等部位的出租房屋管理存在不少漏洞，給流竄作案的犯罪分子提供了可乘之機(jī)。一些用人單位不與勞動(dòng)者簽訂書面勞動(dòng)合同，拖欠勞動(dòng)者工資，隨意解除勞動(dòng)關(guān)系等問題依然存在。

(三)信息化程度不高

雖然公安信息化建設(shè)水平不斷提升，但在應(yīng)用上缺乏剛性的機(jī)制和強(qiáng)力的技術(shù)支撐，民警開展工作時(shí)沒有一套能隨時(shí)采集、隨時(shí)查詢、隨時(shí)與公安網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用系統(tǒng)對接匹配的應(yīng)用軟件和系統(tǒng)體系?；鶎用窬谧咴L流動(dòng)人口、出租房屋、高危人員、特行場所時(shí)只能采取手工采集、回所錄入的方式完善人口信息和相關(guān)信息，工作效率低、準(zhǔn)確率不高，重復(fù)勞動(dòng)，造成了警力的浪費(fèi)。以縣(區(qū))公安、計(jì)生為主建立的流動(dòng)人口信息平臺(tái)，尚未做到統(tǒng)一采集、多口使用，規(guī)劃建設(shè)、計(jì)生、房產(chǎn)、民政、工商、人社等部門人口管理相關(guān)信息不能實(shí)現(xiàn)互通共享，存在統(tǒng)計(jì)口徑不一、底數(shù)不清、情況不明的現(xiàn)象，影響了相關(guān)決策的科學(xué)性和服務(wù)的公平合理性。

四、流動(dòng)人口服務(wù)管理對策建議

(一)以人為本，創(chuàng)新管理體制

人是社會(huì)管理的本源、依歸、主體和目的，必須將“尊重人格、合乎人性、保障人權(quán)”貫徹到社會(huì)管理的全過程。要堅(jiān)持以人為本，樹立“人性化、親情化、居民化”的服務(wù)理念，將流動(dòng)人口納入城市公共服務(wù)體系，不斷改善流動(dòng)人口的生活、工作條件，創(chuàng)造更好的環(huán)境，使他們安居樂業(yè)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

1.加快戶籍管理制度改革

按照具有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所“兩個(gè)合法穩(wěn)定”的基本條件，制定出臺(tái)戶籍制度改革的具體實(shí)施意見，允許符合條件的流動(dòng)人口及與其共同居住生活的直系親屬辦理城鎮(zhèn)戶口，享受“市民化”服務(wù)和關(guān)愛，增強(qiáng)流動(dòng)人口的歸屬感和認(rèn)同感。

2.加快建立流動(dòng)人口“居住證”制度

結(jié)合戶籍制度改革，研究出臺(tái)融居住登記和就業(yè)、社保、租房、教育、計(jì)生等多種服務(wù)管理功能于一體的居住證制度，明確流動(dòng)人口申領(lǐng)居住證條件和持證人可以享受的社會(huì)保障、公共服務(wù)等配套政策措施，并將居住證作為流動(dòng)人口就業(yè)、子女入學(xué)、申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照、租賃買賣房屋、申領(lǐng)駕照等日常生活的必備證件，通過推行居住證制度，使流動(dòng)人口享受與常住人口均等化待遇、均等化服務(wù)，增強(qiáng)流動(dòng)人口的主動(dòng)辦證意識(shí)，強(qiáng)化對有前科、無合法證件、無固定住所、無正當(dāng)職業(yè)的流動(dòng)人口重點(diǎn)管控，形成“以證管人”“以證管業(yè)”的良好機(jī)制。

3.加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)管理

把流動(dòng)人口服務(wù)管理的重心放在基層社區(qū)，全力推進(jìn)民主、法治、惠民、平安、生態(tài)、人文社區(qū)建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社工隊(duì)伍、政府購買服務(wù)等方面加大投入力度，推行社區(qū)人口屬地化管理，構(gòu)建以社區(qū)為依托的流動(dòng)人口服務(wù)管理平臺(tái)。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的“政事分離”和街道辦事處的“政社分離”，著力解決社區(qū)行政功能膨脹、服務(wù)功能弱化的問題，政府將該由社區(qū)管理的職權(quán)交給社區(qū)，打破職能部門管理界限，轉(zhuǎn)變垂直人員崗位職責(zé)，由社區(qū)統(tǒng)一調(diào)配，實(shí)現(xiàn)資源共享，使社區(qū)成為政府各部門對流動(dòng)人口提供社會(huì)管理和服務(wù)的紐帶。按照一個(gè)社區(qū)管理1000 戶4000 口人的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，增加社區(qū)數(shù)量，創(chuàng)建社區(qū)服務(wù)大廳，將社區(qū)日常管理、計(jì)生、社保、就業(yè)、綜治、文明創(chuàng)建等群眾性服務(wù)工作與流動(dòng)人口服務(wù)管理有機(jī)結(jié)合，推行“一站式”服務(wù)。積極探索政府購買服務(wù)、部門對口培育、社區(qū)牽頭組織、居民廣泛參與的社會(huì)組織培育發(fā)展機(jī)制，大力培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，重點(diǎn)培育和發(fā)展服務(wù)類、慈善類、公益類、管理類、教育類、文體類等社會(huì)組織，不斷滿足流動(dòng)人口的需求。

(二)完善服務(wù)管理隊(duì)伍

對流動(dòng)人口的管理，最終要落實(shí)到基層組織、落實(shí)到人。要按照500:1 的比例組建流動(dòng)人口專職協(xié)管員隊(duì)伍，工資待遇納入財(cái)政保障，提高標(biāo)準(zhǔn)，配備到村、社區(qū)，實(shí)現(xiàn)一線工作制，做到專管專用，確保隊(duì)伍穩(wěn)定，提高工作實(shí)效。深化社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，落實(shí)“一區(qū)一室、一村一室、一室一警”，提高社區(qū)民警的科技裝備，滿足在非固定辦公場所開展流動(dòng)人口信息采集、錄入、管理的需要。在社區(qū)(村)層面整合社區(qū)干部、民警、協(xié)管員、物業(yè)管理員、保安員、治安員等力量，建立互動(dòng)機(jī)制，及時(shí)通報(bào)有關(guān)情況，實(shí)行綜合治理。

(三)加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)

把加強(qiáng)和創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，進(jìn)一步修訂完善《流動(dòng)人口服務(wù)管理工作管理辦法》，推進(jìn)工作規(guī)范化、法治化。完善社會(huì)保障、公共服務(wù)和民生方面的立法，為社會(huì)各方協(xié)助政府開展公共服務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)的制度保障;完善促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展方面的立法，加強(qiáng)政府鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織、社會(huì)大眾參與、協(xié)助社會(huì)管理方面的政策制定，為政社互助合作提供規(guī)范依據(jù)。健全工作機(jī)制，將公安、人力社保、教育、計(jì)生、衛(wèi)生、房管、民政等部門相關(guān)職責(zé)，依法委托給社會(huì)管理服務(wù)中心(站)，落實(shí)流動(dòng)人口住房、看病、就業(yè)、子女上學(xué)、計(jì)劃生育、權(quán)益保障“一站式”服務(wù)管理。健全考核機(jī)制，實(shí)行“定人、定位、定責(zé)”的三定網(wǎng)格式責(zé)任管理模式，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”。［4］765－772

［1］蔡昉，林毅夫.中國經(jīng)濟(jì)［M］.北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

［2］國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口司.中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2013［N］.南方都市報(bào)，2013－09－11(AA16).

［3］劉易斯.二元經(jīng)濟(jì)論［M］.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989.

［4］魯奇.流動(dòng)人口分布與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系若干解釋(1990、2000)［J］.地理研究，2006(5).