胡雅梅，陸兵，徐漢琳

（中國人民銀行合肥中心支行 資本項目管理處，安徽 合肥 230091）

境外直接投資是現(xiàn)代資本國際化的主要形式之一。境外直接投資有助于企業(yè)繞過貿(mào)易壁壘，擴寬國際市場，優(yōu)化資源配置，獲取技術(shù)資源，增強國際競爭力，也有利于促進一國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和技術(shù)創(chuàng)新，增加綜合國力。在外匯管理簡政放權(quán)及資本項目便利化的背景下，如何進一步釋放境外直接投資外匯管理改革紅利，有效促進企業(yè)境外直接投資，是一個值得研究的課題。

一、境外直接投資外匯管理改革目標

為積極支持企業(yè)“走出去”，國家外匯管理局圍繞促進國際收支平衡的目標，不斷深化ODI外匯管理改革，放松管理政策，簡化管理手續(xù)，改革取得了積極成效。

從維護國際收支平衡的角度來看，境外直接投資外匯管理改革的主要目標是不斷放松管理，在防范異常資金跨境流動的基礎(chǔ)之上，有效促進企業(yè)境外投資。觀察最近十年的國際收支變動形勢，除2012年資本項目出現(xiàn)少量逆差外，其余年份均處于“雙順差”狀態(tài)，其中經(jīng)常項目順差要多于資本和金融項目順差。一般來說，偶發(fā)性短期順差對國民經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的危害不大，然而長期持續(xù)較大規(guī)模順差，不僅是可能導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟失衡，增大通脹壓力，還可能遭致其他國家不滿，引發(fā)更多的貿(mào)易摩擦。此次金融危機爆發(fā)后，國際上就出現(xiàn)了不少指責的聲音，將危機產(chǎn)生的根源歸咎于中國過大的順差。近些年，我國已經(jīng)明確提出了“減順差、調(diào)結(jié)構(gòu)”的調(diào)控目標。要落實“減順差”，主要有兩種途徑，一則減少出口增加進口；一則減少資本流入增加資本流出。根據(jù)凱恩斯有效需求理論，凈出口減少可能導(dǎo)致國民收入下降和非充分就業(yè)，2008年冬天金融危機爆發(fā)后的2000多萬提前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工印證了這一判斷。在當前我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，就業(yè)壓力明顯增大的背景之下，要實現(xiàn)更加均衡的國際收支，最佳選擇便是借助于第二種途徑，即在資本項下進行調(diào)控。作為資金流出的重要途徑，境外直接投資領(lǐng)域成為近些年來外匯管理改革的先行地帶，不斷放松ODI外匯管理，有效引導(dǎo)資金有序流出，進而實現(xiàn)維護國際收支平衡的目的。

2006年以來，特別是2008年國際金融危機全面爆發(fā)以來，我國不斷發(fā)揮市場機制在調(diào)節(jié)跨境資金流動中的基礎(chǔ)性作用，簡化審批程序，減少審批事項，先后擴大境內(nèi)企業(yè)境外直接投資外匯來源，取消購匯額度限制，在全國推廣境外放款外匯管理改革，擴大境外放款的主體和資金來源，簡化相關(guān)核準匯兌手續(xù)，加大對境外投資企業(yè)的融資支持；先后允許跨國公司以外幣資金池、內(nèi)部結(jié)售匯等方式開展外匯資金集中管理，放款企業(yè)境外運用限制。2010年，完善對外擔保管理，滿足境外投資企業(yè)對信用支持的政策需求。2012年，分別簡化境外投資前期費用管理，取消境外放款資金匯出及流入核準手續(xù)，允許外商投資企業(yè)向其境外母公司放款等簡政放權(quán)措施。

二、現(xiàn)階段境外投資外匯管理與目標的適應(yīng)性研判

進一步深化改革境外直接外匯管理，鞏固改革成效，需要剖析當前我國境外直接投資外匯管理領(lǐng)域仍然存在不適應(yīng)的地方。主要表現(xiàn)為：

（一）法律保障體系不夠完善，立法層次偏低

在立法方面，我國境外直接投資沒有制定統(tǒng)一完善的境外投資單行法，權(quán)威性較低。目前，用于規(guī)范和調(diào)整境外直接投資的主要以部門行政規(guī)章為主，如商務(wù)部的 《境外投資管理辦法》、發(fā)改委的《境外投資項目核準暫行管理辦法》和國家外匯管理局的 《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》，不同管理部門各取一塊，分別涉及審批、外匯等單方面管理，并且不同管理部門的行政規(guī)章無法相互補充和支持。在遇到一些緊急情況時，各部門往往會采用一些臨時性的政策措施，制成規(guī)范性文件發(fā)布。法律保障機制不健全，導(dǎo)致企業(yè)對外投資的安全和利益最大化無法保證，與促進企業(yè)“走出去”的要求存在較大差距。

（二）存在多頭行政管理體制，信息資源共享機制不健全

境外直接投資行政審批呈現(xiàn)多頭管理。現(xiàn)行體制下，我國境外直接投資主要由商務(wù)部、發(fā)改委、財政部、外匯管理局負責管理，各管一塊，各司其職，存在多頭行政管理。這種多頭分散的管理體制，增加了企業(yè)負擔，還容易造成管理資源浪費和辦事效率低下等問題。由于針對同一主體的不同業(yè)務(wù)內(nèi)容與環(huán)節(jié)的管理資源與數(shù)據(jù)信息分散在上述多個職能部門，各部門之間尚未建立完善的信息共享機制和數(shù)據(jù)交換機制。信息資源共享機制不健全，難以滿足當前跨境資金流動全口徑監(jiān)測的需要。

（三）統(tǒng)計監(jiān)測體系和主體監(jiān)管機制不完善

統(tǒng)計監(jiān)測手段單一。境外投資企業(yè)在完成外匯登記和資金匯出后，國家外匯管理局對其唯一的監(jiān)測手段是每年一次的外匯年檢，年檢數(shù)據(jù)由企業(yè)自主申報，年檢數(shù)據(jù)較為簡單不夠深入，其數(shù)據(jù)的真實性和準確性有待進一步驗證，而且從年檢數(shù)據(jù)中難以挖掘境外投資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況、資產(chǎn)和權(quán)益具體情況，統(tǒng)計監(jiān)測和調(diào)控難度較大。

（四）個人境外投資管理空白

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和居民財富的日益增長，以及境外資源、環(huán)境和投資回報等因素吸引，境內(nèi)個人進行境外直接投資的意愿增強。但是，目前發(fā)改委、商務(wù)部等境外投資管理部門出臺的法規(guī)均為境內(nèi)機構(gòu)對外投資設(shè)計，外匯管理部門制定的《個人外匯管理辦法》雖然為境內(nèi)個人境外直接投資預(yù)留了政策空間，但至今仍未出臺相應(yīng)的具體的實施辦法和操作規(guī)程。政策限制和制度空白使大量的境內(nèi)個人通過非正規(guī)渠道進行海外投資。大量的境內(nèi)個人境外直接投資行為游離于外匯管理部門監(jiān)管視線之外，不僅使國際收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真，無法監(jiān)測境內(nèi)個人非法財產(chǎn)轉(zhuǎn)移等跨境資本違規(guī)流動規(guī)模，也使個人境外直接投資的合法權(quán)益無法保障。

三、境外直接投資管理國際比較

中國在境外直接投資方面起步較晚，在管理上積累經(jīng)驗不足，因此有必要通過總結(jié)歸納其他國家在境外直接投資外匯管理方面的有益經(jīng)驗，指導(dǎo)未來改革的方向

（一）境外直接投資外匯管理國際比較

1.美國：作為全球最大的資本輸出國，美國很早就取消了外匯和資本管制，只要對外投資符合國家經(jīng)濟政策，或為發(fā)展中國家提供援助，美國一般都允許和支持。在法律保障方面，美國基本上已構(gòu)建了完善的法律保障機制。尤其是二戰(zhàn)以來，在對外投資方面專門制定了 《經(jīng)濟合作法》《對外援助法》《共同安全法》等有關(guān)法律，不斷加大對本國境外直接投資的安全和利益的保障。在行政審批權(quán)限上，美國實行各州政府管理。一方面美國能面對全球化的浪潮和新經(jīng)濟興起的不斷變化，來調(diào)整境外直接投資管理，保證和占領(lǐng)境外投資市場的優(yōu)勢和核心競爭力，如1999年美國政府實施 《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，短時間內(nèi)促使美國跨國銀行在全球范圍內(nèi)通過兼并和境外直接投資手段成為世界排名前列的公司；另一方面通過建立海外投資企業(yè)資產(chǎn)申報制度，充分掌握企業(yè)運行狀況。在個人境外投資方面，美國是鼓勵私人資本境外直接投資的。1948年，美國實施“馬歇爾計劃”時，就創(chuàng)立了海外投資保證制度，用來獎勵、促進和保護私人境外直接投資的安全與利益。在1969年設(shè)立海外私人投資公司（OPIC），作為主管美國私人境外直接投資保證和保險的專門機構(gòu)，幫助美國個人企業(yè)及個人擴大在發(fā)展中國家和新興市場國家投資。

2.日本：日本的境外直接投資資本管制政策經(jīng)歷了“由緊到松”的重大調(diào)整，實行分類監(jiān)管模式。在法律保障方面，日本政府始終堅持把支持企業(yè)走出去作為國家戰(zhàn)略方針，先后制定和修訂 《外匯法》《外資法》和 《境外投資信用保證制度》等法律，利用外匯儲備通過購買海外戰(zhàn)略資源和海外企業(yè)股權(quán)等形式，使日本成為僅次于美國的世界第二大海外投資大國，達到消化巨額外匯儲備和“資源立國”的雙重戰(zhàn)略目標。在行政審批方面，日本對境外直接投資不再采用海外投資審批制度，實行海外投資自由化制度和資本交易項目備案制度，實行“一個窗口、分工處理”的模式，一類政策一個部門主管，不搞重復(fù)管理和審查。資本出境管理政策由財務(wù)省主管，“外向型”對外經(jīng)濟政策由主管工商貿(mào)易政策的經(jīng)產(chǎn)省管理。財務(wù)省受理對外投資者相關(guān)備案文件后，轉(zhuǎn)交經(jīng)產(chǎn)省做出對該事項的備案意見，最終由財務(wù)省做出決定。在危機管理方面，日本政府建立了嚴格的特許、事先備案和事后報告制度，并實施“海外事業(yè)活動基本調(diào)查”，為掌握日本企業(yè)海外經(jīng)營活動現(xiàn)狀、為對外直接投資政策的制定、調(diào)整提供依據(jù)。在個人境外投資方面，日本政府在1998年日本國內(nèi)的外匯兌換和交易完全放開后，個人境外投資基本放開，不受管制。

3.印度：在法律保障方面，印度是金磚國家中最早以法律形式來建立投資保障機制的。20世紀80年代初，印度先后制訂和頒布了 《對外直接投資法》《國際投資法》《海外投資保護法》等，以法律形式來保障本國的對外投資。在行政審批方面，印度政府不斷放寬境外直接投資限制，推動企業(yè)積極參與海外投資。1978年，設(shè)立海外合資企業(yè)委員會，由商業(yè)部、外交部、財政部、工業(yè)部、技術(shù)發(fā)展總局和公司事務(wù)部等機構(gòu)派員組成，負責批準、管理和審查一切有關(guān)境外投資的事宜。在危機管理方面，印度政府專門設(shè)立經(jīng)濟司，隸屬外交部，來全面負責監(jiān)管境外投資企業(yè)。在個人境外投資方面，由于印度私人企業(yè)較為活躍和發(fā)達，印度政府對于個人境外投資管制方面也比中國較為寬松，例如允許個人匯出不超過100萬美元在國外購買房地產(chǎn)、允許個人在海外承認的交易所上市等。

（二）啟示

綜合比較上述幾國境外直接投資管理的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，以下幾點值得借鑒：一是國家都非常重視立法的作用。企業(yè)對外投資活動有法可依，減少企業(yè)面臨的不確定因素，保障企業(yè)境外直接投資安全和利益。二是發(fā)達國家都設(shè)立一個統(tǒng)一的對外投資管理機構(gòu)，如美國對外投資由各州政府負責管理、日本實行“一個窗口、分工處理”的分類監(jiān)管模式。這種行政管理資源高度整合的管理模式值得我國借鑒。三是在對境外直接投資監(jiān)管上都采取了適合自己國情的監(jiān)管模式，比如美國設(shè)立海外投資企業(yè)資產(chǎn)申報制度，日本實施“海外事業(yè)活動基本調(diào)查”，印度設(shè)立專門部門負責監(jiān)管。四是越發(fā)達的國家對個人境外投資管理就越寬松。例如美國個人境外投資管理放開程度大于日本，日本個人境外投資管理放開程度又高于印度。

四、完善境外直接投資外匯管理的政策建議

（一）制定 《海外投資法》，完善境外直接投資法律保障體系

對我國現(xiàn)行境外直接投資行政法規(guī)認真梳理，實現(xiàn)頂層設(shè)計，提高法律保護層次，制定出臺適用于所有投資主體、投資區(qū)域、投資性質(zhì)的 《海外投資法》作為境外直接投資基本法，從宏觀上把握境外直接投資法律規(guī)范，內(nèi)容涉及鼓勵促進、審批管理、宏觀調(diào)控、監(jiān)測預(yù)警、政府服務(wù)保障等多個方面。在 《海外投資法》的基礎(chǔ)上，涉及各管理部門具體分工的，可由國家外匯管理局、商務(wù)部、發(fā)改委等部門在境外直接投資審批和行政服務(wù)等方面制定相應(yīng)的制度性和規(guī)范性文件，從而形成系統(tǒng)化的、邏輯化的、體系化的完整的境外直接投資法律保障體系。

（二）完善部門分工管理和信息共享機制，整合管理資源

一是將境外直接投資項目核準和開辦核準業(yè)務(wù)合并，歸口一個部門管理，形成主管部門負責事前審批備案，外匯局負責事中監(jiān)測、事后核查的管理體制。這樣既提高了境外直接投資便利性，避免了投資主體在多個部門奔波，節(jié)省時間成本和人力成本，又使境外直接投資管理框架變得清晰明朗。二是按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，逐步放松境外投資管制，逐漸向自動許可制或登記備案制過渡，對符合條件的海外投資免除政府事先批準，落實企業(yè)投資自主權(quán)，實現(xiàn)跨境資金流動均衡管理的目標。三是搭建跨部門的境外投資管理信息共享平臺。開發(fā)境外直接投資管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)商務(wù)部、發(fā)改委、外匯局、稅務(wù)部、海關(guān)等多個部門境外直接投資審批備案、登記、資金匯兌、納稅、非貨幣出資等多項信息的共享，為國家宏觀調(diào)控和構(gòu)建完善的境外直接投資政策支持體系提供信息支撐，防止信息不對稱造成的監(jiān)管缺失。

（三）完善統(tǒng)計監(jiān)測體系和主體監(jiān)管框架

一是建立完善的境外直接投資事中、事后主體監(jiān)管框架。進一步規(guī)范境外直接投資資金匯兌管理，嚴格執(zhí)行境外直接投資資金匯往投資所在國的規(guī)定，加強同一主體經(jīng)常項目、資本項目各項數(shù)據(jù)之間的數(shù)據(jù)聯(lián)動監(jiān)測，防止不同性質(zhì)的交易行為違規(guī)滲透的漏洞。二是完善境外投資年檢制度，建立境外投資企業(yè)增減資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算等涉及資本變動，境外再投資、對外擔保等重大事項的全口徑監(jiān)測指標體系，充分掌握境外投資企業(yè)的實際資產(chǎn)和收益的真實狀況，強化管理。三是建立境外投資活動調(diào)查制度。根據(jù)企業(yè)投資總額、注冊資本和實際匯出資金、行業(yè)屬性確立境外投資重點企業(yè)名錄，對企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營、投資收益、境外再投資、跨境資金流動和結(jié)售匯狀況定期實施專項或抽樣調(diào)查，全面了解境外投資資金真實流向，為國家宏觀調(diào)控和境外投資政策調(diào)整提供參考。

（四）按照風險可控和差別化管理原則，逐步開放境內(nèi)個人境外直接投資

改變“有罪假設(shè)”的監(jiān)管理念，按照風險可控和循序漸進的原則，積極開放境內(nèi)個人境外直接投資，使“藏匯于國”逐漸轉(zhuǎn)向“藏匯于民”。一是按照投資項目的風險大小，先開放境內(nèi)個人境外直接投資，再開放境內(nèi)個人境外放款，條件成熟后再開放境內(nèi)個人境外證券投資。二是合理設(shè)定個人境外投資規(guī)模上限，參照國際經(jīng)驗，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展狀況和境內(nèi)居民財力正常水平，放開100萬美元限額以下境內(nèi)個人境外直接投資。超過限額的投資項目，進行必要的資金來源合法性審查。三是按照主體分類差別化監(jiān)管原則，實行誠信者優(yōu)先的管理方式。依托人民銀行征信系統(tǒng)采集的個人信用數(shù)據(jù)，對誠實守信、銀行信用記錄良好的境內(nèi)個人境外直接投資優(yōu)先開放；對存在惡意違規(guī)信用記錄的境內(nèi)個人開展境外直接投資設(shè)置必要的限制。

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