白云飛

對于征遷難的理性反思
——待王街道失地農(nóng)民問題的調(diào)研報告

白云飛

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的逐步推進，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展步伐加快，農(nóng)民大量的土地被征收，土地征遷成為一個敏感話題。由此引發(fā)的上訪甚至極端的嚴(yán)重事件，不可避免地成為一個日益突出的社會問題。以河南省焦作市馬村區(qū)待王街道為例，以調(diào)查問卷、座談會等形式對轄區(qū)內(nèi)18個行政村，就失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、社保等問題進行專題調(diào)研，總結(jié)出征遷的難點在于土地政策的滯后以及政府征遷信息的不透明，并據(jù)此提出“返還制”、“新型集體所有制”土地政策以及改革信息不對稱的建議。

征遷；土地流轉(zhuǎn)；信息透明；失地農(nóng)民

一、征遷工作難點

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，然而在城鎮(zhèn)化推進建設(shè)過程中，由土地問題引發(fā)了一系列社會問題，甚至個別上升為“暴力拆遷”、“集體上訪”等事件。黨的十八屆三中全會公報指出：“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。然而作為資本要素缺乏，知識、創(chuàng)新要素不足的弱勢群體，農(nóng)民應(yīng)該如何平等地參與現(xiàn)代化進程？當(dāng)視角轉(zhuǎn)移到他們唯一的、可能參與市場置換的“資本”——土地時，黨的十八屆三中全會在土地問題上有一個方向性的指導(dǎo)：要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這為如何做好土地工作提供了指引。為了全面了解失地農(nóng)民的生活狀況并由此挖掘“征遷難”問題的根源所在，筆者在為期一個月的時間內(nèi)走訪了河南省焦作市待王街道辦事處轄區(qū)內(nèi)18個行政村、社區(qū)，通過調(diào)查問卷、座談會等形式聽取失地群眾、各村干部的意見建議。參與座談的干部、群眾近200余人，有效調(diào)查問卷收回600余份。

從調(diào)查的綜合情況來看，征地對政府來說是一個難題，對村集體來說是一個難題，對多數(shù)農(nóng)戶來說是機遇，但同時又是困擾。土地被征用以后，打破了他們多年來的勞動習(xí)慣和生活習(xí)慣，從思想意識到生活、生產(chǎn)方式等方面有些“無所適從”。目前征遷工作難的根源在于失地農(nóng)民的切身利益的觸動，從而導(dǎo)致了他們生活上的困難。問題出現(xiàn)的原因有兩個，一是發(fā)展問題，二是政府政策制定問題。下面從這兩個方面進行具體分析。

發(fā)展困難體現(xiàn)在因土地、資金、技術(shù)、經(jīng)營方式等限制而使集體經(jīng)濟發(fā)展難和因無穩(wěn)定收入使家庭單位可持續(xù)發(fā)展難。集體土地的使用國家有著嚴(yán)格的規(guī)定和審批程序，雖然這保證了國家農(nóng)業(yè)安全，但同時也限制了集體經(jīng)濟的發(fā)展和土地經(jīng)營多樣化。文化程度不高、年齡偏大、缺乏非農(nóng)勞動技能的失地農(nóng)民雖然可以獲得一次性貨幣補貼，但普遍就業(yè)困難，加上土地政策的限制,沒有足夠的土地招商引資或發(fā)展集體經(jīng)濟，這樣一來導(dǎo)致大量的失地群眾待業(yè)在家。

關(guān)于政府政策問題具體體現(xiàn)在兩個方面：一是因政府財源的限制導(dǎo)致公共產(chǎn)品投資不足和社保力度不夠。目前，除少數(shù)個別村（東孔莊、白莊）以外，大多數(shù)村莊的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)十分滯后。環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療條件、交通道路等問題都沒有解決。以靳作村為例，該村由于水質(zhì)問題，村中很多人得了腎結(jié)石。另外，對農(nóng)民而言，土地不僅肩負(fù)著他們的職業(yè)保障，而且承載著他們養(yǎng)老、醫(yī)療等基本的生活保障。然而在征地過程中，沒有與之配套的失地農(nóng)民保障機制的建立。新農(nóng)合、低保等也是面向所有群眾的政策。以2012年為例，辦事處農(nóng)村低保人數(shù)僅1111人（包括非失地農(nóng)民），不足人口總數(shù)的4%，對于大量的失地農(nóng)民而言僅僅是杯水車薪。二是政策法規(guī)不健全。主要體現(xiàn)在因信息不對稱而使決策難。政府將土地征走之后往往不會立即開工，開工的項目內(nèi)容、時間也未及時公布。政府單方面規(guī)劃土地的使用方式、開發(fā)時間，征遷土地閑置部分又沒有明確所屬權(quán)、使用權(quán)，而群眾缺乏相應(yīng)的知情權(quán)。

二、失地農(nóng)民生存困境原因解析

從近期來看，對于部分農(nóng)民來說，政府的宏觀決策和自身利益往往會發(fā)生矛盾和沖突。在制度層面上即是整體利益與個體利益不一致的“公地悲劇”，無法實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。如處理方法不當(dāng)，這種矛盾和沖突隨著時間的推移會越來越尖銳，將成為影響社會和諧、安定的潛在因素。針對當(dāng)前失地農(nóng)民的生活、生產(chǎn)狀況，通過調(diào)研和分析總結(jié)，筆者將征遷難、失地農(nóng)民生活難的原因總結(jié)為以下七個方面：

（一）土地政策限制了招商引資和集體經(jīng)濟的發(fā)展

農(nóng)民失地后沒有一定的返還政策，或者集體確實有一部分土地，但由于國家土地政策的限制不能用作非農(nóng)用地，而農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，其附加值太低。事實證明，土地要用活，不能一成不變。例如街道所轄的鄧莊村，郭張弓村近30年來土地從未調(diào)整，集體土地進一步優(yōu)化利用難度加大，征遷工作也變得十分棘手。截至目前，待承街道辦事處土地流轉(zhuǎn)面積達2024畝，其中，流轉(zhuǎn)后用于種植業(yè)1654畝，林果業(yè)285畝，畜禽養(yǎng)殖75畝，其他10畝。即使村集體有招商引資或辦集體企業(yè)的想法，但由于受到土地政策的限制而不能放開手腳。白莊村集體經(jīng)濟的發(fā)展可以作為一個例子，經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃后，流轉(zhuǎn)土地上建成高層住宅樓，并將節(jié)約下來的土地用于農(nóng)業(yè)開發(fā)、招商引資、發(fā)展公益事業(yè)等，為本村提供了更為廣闊的發(fā)展空間。農(nóng)民不僅住上了公寓、每年還能得到相應(yīng)的分紅。土地流轉(zhuǎn)加速了轄區(qū)“村容整潔、生活富?！钡男罗r(nóng)村建設(shè)步伐，農(nóng)民群眾得到了更多的實惠。同時我們應(yīng)該看到農(nóng)業(yè)用地關(guān)系到國家的穩(wěn)定，河南作為國家的糧倉承擔(dān)的責(zé)任又十分重要。土地政策短期內(nèi)不會放松，轉(zhuǎn)作非農(nóng)用地的審批依然極其嚴(yán)格。在現(xiàn)有的土地政策之下應(yīng)該以實現(xiàn)土地效用最大化為目標(biāo)，積極探索一條土地流轉(zhuǎn)新方式。

（二）政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)前后不一致導(dǎo)致了群眾對政府產(chǎn)生信任危機

由于補償安置費用沒有具體的政策規(guī)定，導(dǎo)致同一村中因征地時間的不同而產(chǎn)生較大的差別。以待王村為例，最近一次的征遷工作主動配合的村民比抗拒征遷的村民所得的補償款要低得多，這樣會使主動配合工作的村民覺得補償安置不公平、不公正。政策的前后不一致性會使村民產(chǎn)生預(yù)期效應(yīng)（即預(yù)期不配合征遷會得到較大的利益），一旦造成這種預(yù)期，群眾便不會相信政府的承諾，要求立即兌現(xiàn)相應(yīng)的條件。

（三）征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低導(dǎo)致群眾產(chǎn)生不滿情緒

總體上講，目前對征用土地的補償只是對農(nóng)民土地使用權(quán)的一種象征性補助，補償實際上只是體現(xiàn)了對土地資源屬性的補償，但對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地后的土地使用權(quán)的價值增值卻無法體現(xiàn)。據(jù)評估，一塊土地一旦轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)或工業(yè)用地，其市值平均上升幾十倍甚至上百倍，征地補償明顯偏低。對一些村民而言，即使排除土地使用方式轉(zhuǎn)換而引起土地的增值，每畝3萬多元的征地費用稍顯不足。以王莊村為例，本村以大棚蔬菜的種植、經(jīng)營為主，經(jīng)營得當(dāng)?shù)那闆r下每畝年收入約1.3萬元的純利。一次性的不足4萬元的征地補償費便買斷了他們的土地經(jīng)營權(quán)，等于斷了他們的生活來源，致富渠道。此外，相對于焦作市山陽區(qū)、解放區(qū)，馬村區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)更是引起群眾不滿情緒的上升。同時，單一的一次性貨幣補償?shù)谋锥艘埠苊黠@，土地被征用后，勞動力并沒有隨征地轉(zhuǎn)移，剩余勞動力全部積壓在了村內(nèi)。這樣土地補償?shù)囊淮涡耘c生活長期性錯位的矛盾便凸現(xiàn)出來。

（四）就業(yè)難導(dǎo)致失地農(nóng)民無穩(wěn)定生活來源

從目前情況來看，政府利用財政政策擴大公共支出帶動就業(yè)的手段已經(jīng)達到了飽和點，在經(jīng)濟低迷的大環(huán)境下，失業(yè)率普遍上升。而失地農(nóng)民最需要解決的是穩(wěn)定的收入來源，是一份較為穩(wěn)定的工作。但是失地農(nóng)民由于種種原因就業(yè)困難，主要為以下三個因素：一是失地農(nóng)民文化水平普遍較低，綜合素質(zhì)不高，就業(yè)缺乏競爭力。在招工、用工市場化的情況下，很難找到合適的工作崗位。很多企業(yè)招收員工都有年齡、學(xué)歷、技能、工作經(jīng)驗等條件的限制，這就使得一部分失地農(nóng)民失去了在企業(yè)就業(yè)的機會，只能在工地打些小工賺點生活費，而他們上有老下有小，生活壓力最大，容易產(chǎn)生不滿情緒。二是年齡偏高人群和因病喪失勞動能力的人群較多。由于一些不受學(xué)歷、經(jīng)驗限制的工種都需要年富力強的人從事。因此這兩類人群失去土地后再就業(yè)的可能性較小，比如對一些年齡稍大的失地農(nóng)民來說，五六十歲的人還能干點農(nóng)活，而沒了土地他們將無事可做，上班沒人要，打工沒力氣。三是企業(yè)市場化經(jīng)營和承擔(dān)社會責(zé)任的缺失。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，引進的企業(yè)項目招工、用工一般按照市場經(jīng)濟的規(guī)則競爭上崗而拒絕承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，這樣使得失地農(nóng)民得不到任何照顧。

（五）社保機制不健全導(dǎo)致失地農(nóng)民未來堪憂

對部分失地農(nóng)民來說，土地幾乎是他們唯一的保障。當(dāng)他們失去這一保障后，便失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來源。就業(yè)、可持續(xù)發(fā)展問題可以說是出路問題，而社保問題可以說是退路問題。迄今為止，一直沒有出臺關(guān)于失地農(nóng)民社會保障制度，基本采取單一的貨幣安置補償，沒有安置失地農(nóng)民到征地單位就業(yè)，等其他安置辦法。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾、戶籍制度等因素，又不可能將其納入城市居民社會性保障體系，于是新舊社會保障體系出現(xiàn)了斷檔、空位，嚴(yán)重影響到農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

（六）農(nóng)民對政府的依賴性導(dǎo)致“等、靠、要”思想滋生

雖然為失地農(nóng)民提供基本生活保障、就業(yè)培訓(xùn)等是政府的責(zé)任，但是也正因為如此，部分失地農(nóng)民對政府產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴思想。一是漫天要價，對土地補償給予厚望，提出過高要求。二是自身不思進取，過于依靠政府。希望政府出臺一攬子解決方案，一次性解決其就業(yè)、社保、居住等問題?；蛘弑е环N“船到橋頭自然直”，“過一天算一天”無所謂的態(tài)度。這樣產(chǎn)生的抗拒征遷工作的行為其實是一種與政府博弈的行為。

（七）村干部思想不統(tǒng)一

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地不斷增值，村干部手中的權(quán)力成為競爭的對象。由于機制特點、農(nóng)村環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣等原因，對村干部又缺乏一套行之有效的監(jiān)督體系。對于這種現(xiàn)象村民意見很大，已經(jīng)影響到政府的形象、農(nóng)村社會的穩(wěn)定。同時，村兩委思想不統(tǒng)一，使農(nóng)村日常工作都不能正常開展，更談不上保證征遷工作的順利開展，談不上發(fā)展經(jīng)濟，富裕農(nóng)民。

（八）市場經(jīng)濟的內(nèi)生動力迫使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型

家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制相當(dāng)于平均化的小農(nóng)經(jīng)濟，他雖然能解決農(nóng)民的溫飽問題，卻解決不了農(nóng)村富裕問題。隨著市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，這種體制成為經(jīng)濟發(fā)展的障礙，同時也使農(nóng)村處于邊緣和落后狀態(tài)，這也是今天“三農(nóng)問題”的癥結(jié)所在。

首先，適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是客觀的發(fā)展規(guī)律。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須實行社會分工和專業(yè)化生產(chǎn)。這在一家一戶分散經(jīng)營的情況下是根本辦不到的。農(nóng)戶依照自身的需求經(jīng)營，從微觀配置的角度來看也不能實現(xiàn)總體效益的最大化?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)本身要求必要的科技投入，而小規(guī)模經(jīng)營的條件下不能夠滿足這種需要。生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化只有在規(guī)模經(jīng)營的前提下才能夠?qū)崿F(xiàn)。規(guī)模化生產(chǎn)將促進農(nóng)業(yè)機械和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，從而大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模達到一定的程度，會促進專業(yè)化分工的發(fā)展。專業(yè)化分工優(yōu)化了生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置，同樣是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益的有效途徑。

其次，隨著物流、配送等條件日趨成熟，大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營有著巨大地潛在利益。而分散承包的小農(nóng)經(jīng)濟，主要是自給性農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)剩余很少，商品率極低，既不重視產(chǎn)品銷售，也無力開拓市場，自然也就經(jīng)受不起市場波動的風(fēng)險。農(nóng)村剩余勞動力在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的轉(zhuǎn)移必將引起的微觀變化是土地在不同個人間的邊際評價出現(xiàn)重大差異。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中勞動力與土地總是互補的，對于具有不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的農(nóng)戶，土地邊際產(chǎn)出的程度不同。對那些具有較強市場意識、較高知識技能并有能力在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民來說，他將會比較其種地或不種地的收益和機會成本。當(dāng)這部分農(nóng)村勞動力試圖退出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)時，盡管他們對土地的邊際產(chǎn)出評價已經(jīng)很低，但做為理性的個體，他們依舊會考慮自己已經(jīng)承包并仍有較長存續(xù)時期的農(nóng)村土地如何被盡量有效地利用，可能的選擇是將土地的使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)讓，部分實現(xiàn)承包制賦予的從土地上獲得收益的權(quán)利。對于另一部分留在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的農(nóng)民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能給他們帶來較高的收益。如果他們發(fā)現(xiàn)在自己的生產(chǎn)和經(jīng)營下，土地具有較高的邊際產(chǎn)出，尤其是那些具有較多的市場信息、較新的生產(chǎn)技術(shù)和較高的經(jīng)營能力的農(nóng)戶，他們有可能承租前一類人的土地使用權(quán)，從而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行更多的投入。

三、解決征遷工作難的對策建議

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市的不斷擴展，征遷工作必然會繼續(xù)開展。失地農(nóng)民為經(jīng)濟建設(shè)、項目引進和社會發(fā)展做出了一定的犧牲。目前反映出的問題較為復(fù)雜，并且是綜合性的。破解征遷難題，解決失地農(nóng)民出路問題必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，既要從有利于推進項目建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的角度出發(fā)，又要考慮保障農(nóng)民眼前的生活需要，研究解決就業(yè)難、無保障等問題，還要考慮保障農(nóng)民長遠(yuǎn)利益，逐步建立起一套完善的失地農(nóng)民社會保障機制，實現(xiàn)“一次性補償”向“長期性保障”的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，使失地農(nóng)民“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，貧有所濟，勞有所業(yè)，失地有補，增收有門”。

（一）增強群眾的信任感

從短期來說，政府靈活調(diào)整補償政策、補償費用可以有效推進工作。比如對于“釘子戶”可以盡量滿足其要求，用提高補償費用、許諾安置優(yōu)惠等手段來清除征遷工作的障礙。若是對群眾許諾每年給一定的補償費用（如此前征遷工作許諾每畝土地每年9000元的生活補助）后又由于財政緊張等原因而不予兌現(xiàn)，這種“相機抉擇”的行為會使群眾對政府的信任感降低，在下一輪的征遷過程中勢必增大工作難度。解決的辦法應(yīng)是增強政策的執(zhí)行力，言出必行，即用“單一規(guī)則”來約束執(zhí)行政策的隨意性。在執(zhí)行政策的同時建議獎懲并用，讓主動配合拆遷工作群眾得到好處，讓抗拒征遷、違反政策、條例的群眾受到相應(yīng)的法律懲罰。政策的執(zhí)行不為漫天要價、無理取鬧而妥協(xié)，不為個別棘手問題而讓步。在合法的前提下顯示執(zhí)行工作的力度，推進工作的速度。相關(guān)配套條例、文件必須及時出臺，使征遷工作有法可依，有章可循。

（二）增強征遷工作透明度

國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定：“在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)民?！睂τ谡魇胀恋氐氖褂靡皶r公布，提前公布。一方面明確所用土地的使用方式，項目內(nèi)容，并提供相應(yīng)的信息，讓群眾可以依托項目建設(shè)發(fā)展物流等服務(wù)業(yè)。另一方面明確征用土地周邊的歸屬權(quán)、使用權(quán)，這樣不僅可以最大限度提高土地的效益，還避免了因此而引發(fā)的矛盾、沖突等。

（三）依托自身優(yōu)勢，尋求多元發(fā)展

馬村區(qū)的萬方產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建成之后對馬村區(qū)，乃至焦作市的發(fā)展具有不可估量的作用。由于區(qū)位的不同，交通便利程度的不同，傳統(tǒng)優(yōu)勢的不同，規(guī)劃發(fā)展方向應(yīng)該是多元化的，有自身特色的。第一種模式——城中村模式。例如靳作村、白莊村作為城中村的發(fā)展已初見規(guī)模。城中村最大的優(yōu)勢是發(fā)展商貿(mào)，推行土地資本化，股份合作制。像待王村、義門村作為新的城中村，可利用良好的區(qū)位優(yōu)勢，把地處鬧市區(qū)的農(nóng)民和集體的少量土地盤活起來，推行股份合作制，建商廈和公司，發(fā)展商貿(mào)。第二種模式——園區(qū)模式。即工業(yè)園區(qū)周圍的村莊，首先可以優(yōu)先安排失地農(nóng)民進入園區(qū)生產(chǎn)企業(yè)就業(yè)，或者安排從事保潔、綠化、保安等工作。其次根據(jù)園區(qū)的功能需要，鼓勵和扶持有一技之長的失地農(nóng)民圍繞工業(yè)園區(qū)，自主創(chuàng)業(yè)，從事加工、修理或商業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)；最后按照規(guī)劃用途，征地時按比例返還一定土地給被征地的失地農(nóng)民開發(fā)經(jīng)營，其所需的啟動資金，可以由征地補償費、政府補貼、集體資金和農(nóng)民自籌的方式來完成。第三種模式——城郊模式。由于區(qū)位的原因，發(fā)展工業(yè)的難度較大?？梢砸虻刂埔?，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和休閑觀光旅游的模式。第四種模式——家庭作坊模式。主動承接?xùn)|部沿海地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而進行的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。家庭作坊式企業(yè)以家庭為單位組建的、從事簡單加工的小企業(yè)，工作場所就是各家各戶的住宅，生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、貯存都在同一建筑內(nèi)進行。另外，有的村莊具有先天的優(yōu)勢，也可以借勢發(fā)展。例如東孔莊村東興碳素、東星炭電極可以在工業(yè)集聚區(qū)輻射之下，進一步打開市場，廣開銷路。城際鐵路、建設(shè)東路，海關(guān)監(jiān)管中心落戶建成以后，附近村可以依托交通優(yōu)勢，尋求跨越式發(fā)展。

（四）探索土地經(jīng)營使用的新型模式

集體土地的使用國家有著嚴(yán)格的政策，但是征遷之后土地國有化，性質(zhì)發(fā)生了改變?？梢越梃b成功經(jīng)驗，采取返還土地政策。比如征收1000畝土地，安置、補償?shù)轿恢?，可以無償返還100畝歸村集體所有，這樣土地便可以進一步多元化經(jīng)營。具體操作如可以土地資本化，采取入股的形式招商引資，也可以興辦集體企業(yè)。這樣不但實現(xiàn)了土地的增值，而且解除了失地百姓的后顧之憂。

對土地集體所有制進行改革和完善是改革成本最低的方式，而且這種具有“路徑依賴”性質(zhì)的漸進式的改革在中國最容易取得成功。因此，目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的起點應(yīng)是堅持農(nóng)村土地集體所有，以此確定農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本點和基本指導(dǎo)思想，制定合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展戰(zhàn)略模式和階段性對策。農(nóng)民應(yīng)不僅擁有土地的占有權(quán)和狹義的使用權(quán)，還應(yīng)該擁有處分土地的使用權(quán)和因此獲得相應(yīng)收益的權(quán)利。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化就是將農(nóng)民的土地使用權(quán)法定化、固定化、可繼承化和市場化。農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化，實際上賦予了農(nóng)民完整的土地使用權(quán)，變單一的土地使用為占有、使用、收益、處分四權(quán)統(tǒng)一的權(quán)利。通過將農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)延展，并通過市場方式的轉(zhuǎn)讓而將使用權(quán)物權(quán)化，可以有效彌補目前因“產(chǎn)權(quán)殘缺”帶來的農(nóng)民利益受損和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯緩的問題，從根本上保證農(nóng)民作為土地使用權(quán)人所有的利益。經(jīng)過調(diào)研，群眾可以接受的方式有以下幾種：一是細(xì)分家庭承包土地使用權(quán)到個人。二是實現(xiàn)集體土地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的對等化。

（五）加強基層領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)

基層民主選舉雖然在一定程度上反映了民意，一般群眾用手中的選票來表達他們的心聲，這無疑是時代的進步。但是農(nóng)村問題錯綜復(fù)雜，選舉易演變?yōu)榧易彘g的利益爭奪，小集團之間的權(quán)力爭奪，甚至產(chǎn)生賄選現(xiàn)象。這樣選舉出來的領(lǐng)導(dǎo)班子上臺之后一心為自己的“選民”利益服務(wù)，或者兩委明爭暗斗，以至于勁兒不往一處使。事實證明，只有領(lǐng)導(dǎo)班子有力，能夠凝聚民心才能心有主線、腦有主題，才能謀發(fā)展。

（六）上級部門完善與失地農(nóng)民相關(guān)保障

一方面加強失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，提高他們的生存技能和就業(yè)本領(lǐng)，是解決失地農(nóng)民生存生活問題的長久之計。建議制定計劃，提供財政支持，爭取用3～5年免費輪訓(xùn)完畢。對輪訓(xùn)畢業(yè)掌握一定技能的農(nóng)民，由勞動部門負(fù)責(zé)推薦勞務(wù)輸出或介紹就業(yè)。

另一方面建立失地農(nóng)民社會保障專項基金。可通過如下渠道籌集：一是政府一定比例的財政撥款；二是從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10%的資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時，按照每平方米30元的標(biāo)準(zhǔn)提取資金；四是從土地儲備增值收益中提取10%的收益；五是從全國社會保障基金投資收益、社會各界捐獻、國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集資金其保障金可從征地補償費、土地出讓增值提成中列支，按一定的比例留出，形成“以土地?fù)Q社?！钡陌仓眯聶C制。同時，完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在條件許可的情況下，為失地農(nóng)民設(shè)立大病醫(yī)療基金，從根本上解決其醫(yī)療、養(yǎng)老問題。最后落實好失地農(nóng)民的住房安置問題。在進行宅基地規(guī)劃時，注意考察周邊的環(huán)境規(guī)劃，人文、地理因素，將農(nóng)民的住房建設(shè)與當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)性質(zhì)、旅游、商業(yè)開發(fā)等有機結(jié)合起來運作。

破解難題的關(guān)鍵在于一是謀穩(wěn)定，二是促發(fā)展?！叭r(nóng)”問題關(guān)系到國家穩(wěn)定與發(fā)展，征遷問題直接與農(nóng)民利益息息相關(guān)。這項工作好了，農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展整盤棋便活了。真正實現(xiàn)國家、集體、個人共同受益，實現(xiàn)由“博弈”向“博益”的轉(zhuǎn)變。

［1］楊德才.論我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式及其選擇［J］.當(dāng)代經(jīng)濟研究，2005，（12）.

［2］張征.廣東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)研報告［J］.2009，（1）.

［3］羅遐.我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析與政策建議［J］.東北大學(xué)學(xué)報，2005，（7）.

［責(zé)任編輯：楊 彧］

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1673-8616（2014）02-0096-05

2013-12-20

白云飛，上海大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院碩士研究生（上海，200444）。