黃樹標(biāo) 鄧 環(huán)

失地農(nóng)民問題是世界各國在現(xiàn)代化過程中遇到的普遍問題，中國作為一個(gè)以農(nóng)民為主體人口大國，這一問題更為突出。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，我國自改革開放以來，每年失地或部分失地農(nóng)民數(shù)量將近250萬人。農(nóng)民失地問題正成為影響當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題，如果不妥善解決好失地農(nóng)民問題，必將作為對(duì)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大影響。因此，盡快建立和完善科學(xué)合理的失地農(nóng)民社會(huì)保障模式，解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

一、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民現(xiàn)狀

（一）城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀

隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)也進(jìn)入快速擴(kuò)張期，大量農(nóng)業(yè)用地被征收于建設(shè)，失地和半失地農(nóng)民數(shù)量不斷增加，并迅速擴(kuò)大為一個(gè)新的數(shù)量龐大的社會(huì)群體。一些失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活方式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.土地被征收情況

近年來，隨著我國城市不斷擴(kuò)張，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸被打破，城鄉(xiāng)融合進(jìn)一步加快，失地農(nóng)民的規(guī)模也日益擴(kuò)大。據(jù)2012年國土資源部公布的《中國國土資源公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，全國全年批準(zhǔn)建設(shè)用地61.52萬公頃，其中轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地42.91萬公頃，耕地25.94萬公頃，同比分別增長(zhǎng)0.6%、4.5%、2.5%；房地產(chǎn)用地開發(fā)建設(shè)速度加快，截至2012年底，全國處于在建狀態(tài)住房用地26.3萬公頃，同比增長(zhǎng)31.3%，以上土地近七成被政府用行政手段征占。據(jù)《中國國土資源報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)可知，2011年，全國耕地減少35.51萬公頃，其中建設(shè)占用耕地32.33萬公頃，災(zāi)毀耕地2.23萬公頃，生態(tài)退耕14.2萬畝；同期耕地增加32.25萬公頃，增減相抵，耕地面積凈減少3.27萬公頃。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》以人均0.07公頃的計(jì)算，目前我國每年非農(nóng)建設(shè)需要占用的耕地大約16.67～20萬公頃，有將近300萬的農(nóng)民失去他們所賴以生存的土地，成為當(dāng)代的失地農(nóng)民。按照這樣的發(fā)展趨勢(shì)，那么在未來二三十年的時(shí)間里，我國失地農(nóng)民將會(huì)增至1.1億人左右。［1］

2.就業(yè)狀況

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，失業(yè)農(nóng)民的增長(zhǎng)速度也在加快。據(jù)杭州市政府有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1998～2003年，杭州市（不含濱江、蕭山、余杭區(qū)）共有征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員15.68萬人，其間暫無業(yè)和處于失業(yè)狀態(tài)的有5.76萬人，占總農(nóng)轉(zhuǎn)非人數(shù)的36.7%。預(yù)計(jì)在接下來的幾年中，全市失地?zé)o業(yè)人口還將以每年4～5萬人的速度遞增。［2］然而，由于農(nóng)民缺乏文化，資金短缺等，并無太多具備競(jìng)爭(zhēng)力的生存技能，失去土地之后容易成為社會(huì)弱勢(shì)群體，就業(yè)問題已經(jīng)成為這一群體所面臨的巨大困難。更為嚴(yán)峻的是，如此龐大數(shù)量的農(nóng)民既失地又失業(yè)，如果不能進(jìn)行妥善地安置，將會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)隱患，從而引發(fā)不可遏制的社會(huì)問題。

3.生活狀況

根據(jù)2011年中國社會(huì)科學(xué)院的研究報(bào)告顯示：東部沿海地區(qū)的省市中，15%左右的失地農(nóng)民是貧困人口；在中西部地區(qū)，問題更加突出，20%的失地農(nóng)民僅靠土地征收補(bǔ)償款維持生計(jì)，25%的失地農(nóng)民亟須解決的是吃飯問題，25%的失地農(nóng)民處于相對(duì)貧困狀態(tài)。失地農(nóng)民生活狀況不容樂觀的原因在于：一方面，失地農(nóng)民收入減少、支出增大，有些地方的失地農(nóng)民的生活質(zhì)量呈下降趨勢(shì)。因?yàn)樵谖覈青l(xiāng)二元體制下，失地農(nóng)民無法享受到與城鎮(zhèn)居民同等的失業(yè)、養(yǎng)老、住房等社會(huì)保障，對(duì)農(nóng)民而言，土地是家庭最重要的財(cái)富，農(nóng)民失去土地后不再從事種植業(yè)，唯有離開農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)打工，生活成本直線上升，家庭日常生活開支將成為家庭的一個(gè)巨大負(fù)擔(dān)。據(jù)調(diào)查，詢問農(nóng)民“是否愿意在城市居住”時(shí)，近八成的農(nóng)民選擇不愿意，理由是擔(dān)心城市消費(fèi)高支出大。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所和國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)聯(lián)合發(fā)布的《2005年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》指出，農(nóng)民在土地被征收后，生活水平較征地前提高的比例不到10%，較征地前下降的占60%以上。另一方面，農(nóng)民失去土地，意味著失去了其生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。國家對(duì)農(nóng)村土地農(nóng)戶的相關(guān)的補(bǔ)貼政策、良種、補(bǔ)貼和其他補(bǔ)貼等都予以取消，農(nóng)民在收益未增加的情況下，生活較為困難。可見，農(nóng)民失去土地后，極易在心理上產(chǎn)生困惑和失衡，其心理安全感普遍下降。

4.社會(huì)保障情況

在我國農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完全建立的今天，土地作為農(nóng)民保障依然承載不可或缺的功能，農(nóng)民喪失土地后，他們要么另行創(chuàng)業(yè)要么進(jìn)城市打工，既失去了依賴于土地的基本生活保障，也無法享受與城市居民同等的社會(huì)保障。此外，由于種種原因，很多地區(qū)的失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，農(nóng)民實(shí)際參保率不高，無法享有與城市居民相同的社會(huì)保障。從失業(yè)保險(xiǎn)這一項(xiàng)目看，受到文化水平和綜合素質(zhì)的限制，絕大多數(shù)地方的失地農(nóng)民也沒有參保。

（二）我國失地農(nóng)民的安置狀況

2011年國土資源部提出要“采取多元安置途徑，保障被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活”，近年來各地也都在積極探索失地農(nóng)民的安置問題。目前我國主要以貨幣補(bǔ)償為主，社會(huì)保障為輔的安置方式，還有些地方也采用如土地入股、劃地安置、購買社會(huì)保險(xiǎn)等方式，取得了較好的效果。目前比較常見的安置補(bǔ)償方式有：

1.貨幣補(bǔ)償安置方式

貨幣補(bǔ)償安置俗稱“買斷身份”，這種安置模式是指土地征地部門對(duì)被征地農(nóng)民給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為失地農(nóng)民未來生存和發(fā)展的保障。由于一次性貨幣補(bǔ)償安置的方式簡(jiǎn)便易行，是一種效率較高的安置方式，因此許多地方政府傾向于用這種方式解決農(nóng)民的安置問題。實(shí)際上，貨幣安置依照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一次性支付，程序較為簡(jiǎn)單，年輕人和外出打工者比較傾向于這種安置方式。但是，相對(duì)于年紀(jì)大的和勞動(dòng)技能較低的農(nóng)民來說，不適合采用貨幣安置的方式。在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)民被征收土地后，獲得的補(bǔ)償款極低，甚至難以維持當(dāng)?shù)氐幕旧睢Ｒ虼?，單純采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)際上難以解決失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和發(fā)展問題，對(duì)失地農(nóng)民非但不公平，而且也為社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。

2.劃地安置方式

劃地安置又稱為“留地安置”，是由政府對(duì)農(nóng)民實(shí)施征地后，統(tǒng)一劃出一塊區(qū)域，按照被征戶家庭人數(shù)給予一定的宅基地，不僅可以解決失地農(nóng)民就業(yè)生存問題，還可以擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)，為失地農(nóng)民創(chuàng)造生活條件。劃地安置的區(qū)域一般由政府出資建好相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)戶可在所得宅基地上按統(tǒng)一設(shè)計(jì)式樣建房。但是，安置的土地要保留集體用地性質(zhì)，一般只能夠發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，不允許建房出售，最早出現(xiàn)劃地安置的是深圳特區(qū)。然而，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)或地段，土地價(jià)值差異較大，劃地安置的適用范圍存在一定的局限性，也容易產(chǎn)生“城中村”，不僅加劇舊城改造成本，而且往往出現(xiàn)大量“小產(chǎn)權(quán)房”的情況。

3.入股安置方式

入股安置是指經(jīng)失地農(nóng)戶同意，其所在的村集體將統(tǒng)一將土地作價(jià)入股，與用地單位協(xié)商土地使用權(quán)的收益，為本集體失地農(nóng)民今后的生活提供保障。入股安置以宅基地入股，讓村民積極參與項(xiàng)目利潤(rùn)分配，充分體現(xiàn)了這一按照模式的優(yōu)勢(shì)，它既解決了失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，又使農(nóng)民獲得較大收益。我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東佛山的順德、南海以及浙江溫州的龍港鎮(zhèn)等多采用這種方式，在這些地區(qū)入股安置分紅標(biāo)準(zhǔn)比較高，農(nóng)民比較愿意接受。［3］

4.異地移民安置

政府征收土地后無法保障本區(qū)域農(nóng)民的基本生活安置，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，實(shí)行異地移民安置。這種安置方式保證了被征地農(nóng)民能夠繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，生活不受太大影響，在一定程度上解決了失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問題，多數(shù)安置的農(nóng)民生產(chǎn)生活條件也得到改善。但是，這種安置方式存在一定缺陷，尤其是在我國地少人多、土地匱乏的情況下，異地安置的農(nóng)民難以得到生產(chǎn)所需的土地；另外，部分安置區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、教科文衛(wèi)配備欠缺等問題依然存在。

5.社會(huì)保障安置方式

社會(huì)保障安置是指向農(nóng)民征地后，不將征地補(bǔ)償款全額發(fā)給農(nóng)民個(gè)人，而是把征地補(bǔ)償款存入勞動(dòng)和社會(huì)保障部門設(shè)立的“安置費(fèi)”專用賬戶，按照農(nóng)轉(zhuǎn)非的有關(guān)政策以及國家相關(guān)社保政策由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門對(duì)失地農(nóng)民予以安置和管理的方式。如浙江省嘉興市從1998年就開始為失地農(nóng)民開辦基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。寧波市早在10年前就為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，這些城市的做法為在全省范圍內(nèi)建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，也奠定了一定的制度基礎(chǔ)。對(duì)失地農(nóng)民采取社會(huì)保障的方式進(jìn)行安置，是一種新的嘗試，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障最廣大農(nóng)民利益起到重要作用。

二、現(xiàn)階段我國失地農(nóng)民社會(huì)保障體系存在的問題

目前我國失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)工作取得了一定的成績(jī)，大多數(shù)失地農(nóng)民得到了妥善安置，但是我國失地農(nóng)民社會(huì)保障體系還未真正建立起來，在具體構(gòu)建我國失地農(nóng)民社會(huì)保障制度中，依然存在諸多問題。重要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）失地農(nóng)民社會(huì)保障體系尚未完全構(gòu)建

據(jù)資料顯示，從社會(huì)保障費(fèi)的支出看，占全國人口80%左右的農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出只占支出總數(shù)的11%，而占人口20%的城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障費(fèi)支出卻占支出總數(shù)的80%；從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%。［4］如此看來，我國尚未真正建立起失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，有些地區(qū)實(shí)行的保障政策只能稱為“生活保障”制度，其與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特征的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)。［5］部分地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會(huì)保障的制度框架，其具體但保障內(nèi)容不夠詳實(shí)周密，不能完全解決農(nóng)民的保障問題。再加上有些地方政府在實(shí)施保障措施過程中不充分考慮農(nóng)民的真實(shí)意愿和利益，造成農(nóng)民對(duì)這些問題產(chǎn)生抵觸心理，政策執(zhí)行、配套政策支持及政策銜接不夠等問題也仍存在。

（二）保障資金籌集困難

按照2007年勞動(dòng)保障部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》，各地在制訂被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施辦法中，要明確和落實(shí)社會(huì)保障資金渠道。被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金，原則上由農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體、當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)，具體比例、數(shù)額結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。有些地方由于政府能夠嚴(yán)格按照中央政府部門的有關(guān)要求，規(guī)定由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人共同承擔(dān)農(nóng)民的社保費(fèi)用。例如海南省政府2009年頒布的《海南省被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》規(guī)定，被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人分別按50%、20%、30%的比例承擔(dān)，其中政府承擔(dān)部分按規(guī)定納入征地補(bǔ)償成本，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人承擔(dān)部分分別從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中支付。但是實(shí)際上，由于我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，大多農(nóng)民拿到的補(bǔ)償款較少，參保積極性不高，個(gè)人繳納的能力仍然無法保證，地方政府財(cái)政補(bǔ)助只占很小部分，所以失地農(nóng)民保障資金籌集難以保障。

（三）保障方式單一，水平過低

從我國已進(jìn)行的失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)踐來看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民參保積極性不高，大多數(shù)地方的保障水平維持在最低生活保障水平之下。從保障模式來看，對(duì)失地農(nóng)民的保障主要以貨幣補(bǔ)償為主，大多數(shù)農(nóng)民愿意參保最低生活養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)等費(fèi)用支出較少得項(xiàng)目，住房、失業(yè)、生育、醫(yī)療等項(xiàng)目少有人問津，尤其是針對(duì)農(nóng)民的就業(yè)、知識(shí)技能相關(guān)的保障措施更為缺失，整體保障水平過低。各地財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入比較少，特別是中西部地區(qū)尤其是西部少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政更加困難，缺少開展對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作的資金。

（四）保障制度的安全性不夠，配套措施滯后

被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，需要各個(gè)層面和部門的政策配合，協(xié)同努力，形成制度框架才能較好的解決這個(gè)社會(huì)問題。但從實(shí)際情況上看，一些地方政府及村鎮(zhèn)單位違規(guī)截留、挪用和長(zhǎng)期拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償款等現(xiàn)象依然存在，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的合法利益。這種做法的后果不僅使農(nóng)民對(duì)政府和村集體包辦的社保手續(xù)不太放心，而且容易出現(xiàn)腐敗行為，導(dǎo)致其投入的社保資金存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)被征地農(nóng)民社保問題的配套政策缺乏操作性，僅僅有制度框架，目前尚沒有一個(gè)全國性的指導(dǎo)思想對(duì)各地的被征地農(nóng)民社保問題作出統(tǒng)一指導(dǎo)，社保資金的營運(yùn)、監(jiān)管等相關(guān)制度也沒有建立起來。

三、現(xiàn)階段構(gòu)建我國失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的探索

社會(huì)保障制度本質(zhì)上是在對(duì)政府、社會(huì)組織（企業(yè)）與個(gè)人社會(huì)安全責(zé)任分解的同時(shí)，通過社會(huì)契約再將其責(zé)、權(quán)、利三者關(guān)系加以黏合，以便給社會(huì)成員提供有效的保障。如何使失地農(nóng)民獲得長(zhǎng)久穩(wěn)定的生活，并減少他們對(duì)今后的生活的擔(dān)憂和惶恐，筆者認(rèn)為最重要就是從醫(yī)療保障、最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)保障等方面進(jìn)行完善。

（一）建立多元化的失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度

失地農(nóng)民的醫(yī)療保障權(quán)利應(yīng)該得以保障，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)從征地收益中劃出一定比例，讓失地農(nóng)民的醫(yī)療保障與城鎮(zhèn)醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)接軌。失地農(nóng)民其在失去土地若變?yōu)槭忻裰?，所享受的農(nóng)村醫(yī)療保障也相應(yīng)的變?yōu)槌擎?zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。目前針對(duì)失地農(nóng)民比較普遍的醫(yī)療保障模式是讓他們參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。在浙江、杭州市對(duì)失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行的近500份問卷調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)65.0%的失地農(nóng)民參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)；77.6%的人參加了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村合作醫(yī)療，大部分失地農(nóng)民都參加醫(yī)療保險(xiǎn)。［6］構(gòu)建多元化的失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度，筆者認(rèn)為，一是提高政府配套基金保障，提高報(bào)銷比例；二是下大力氣改善農(nóng)村醫(yī)療條件，提高基層醫(yī)務(wù)人員的技能和素質(zhì)，做到農(nóng)民就醫(yī)小病不出村、一般病不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、大病不出縣；三是對(duì)部分特殊人員實(shí)施城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)擴(kuò)面工作；四是失地農(nóng)民和進(jìn)城讀書的農(nóng)村戶籍學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民可納入城鎮(zhèn)居民或機(jī)關(guān)單位醫(yī)療保險(xiǎn)擴(kuò)面范圍，享受同城鎮(zhèn)居民一樣的醫(yī)療保障。

（二）建立適當(dāng)?shù)氖У剞r(nóng)民最低生活保障制度

作為“社會(huì)安全網(wǎng)”的最低生活保障制度，是國家為公民提供的最后一道保障防線，是我國社會(huì)保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于失地農(nóng)民失去土地后，已成為原則上的“城里人”，因此，其享受最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)相一致。將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障體系應(yīng)是保障失地農(nóng)民利益的基本政策。失地農(nóng)民的最低生活保障工作應(yīng)當(dāng)由各級(jí)民政部門負(fù)責(zé)管理與組織實(shí)施，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保證最低生活保障資金按時(shí)、足額到位。從地方層面上看，失地農(nóng)民的最低生活保障制度主要包括合理界定保障對(duì)象和科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)兩方面的內(nèi)容，各級(jí)地方應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐纳钏疁?zhǔn)，多方調(diào)查不同群體的收入水平，并在此基礎(chǔ)上確定一個(gè)較為科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，失地農(nóng)民最低生活保障制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它需要構(gòu)建一系列的配套措施加以完善。

（三）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

目前我國要建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手：首先，要考慮制度上的平衡性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，明確社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本目標(biāo)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，涵蓋面較廣，要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，以人的可持續(xù)發(fā)展為宗旨，做到地因地制宜，因時(shí)制宜地制定政策，在實(shí)踐中探索各自的模式，建立新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。其次，要多渠道籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。由于目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，失地農(nóng)民基本養(yǎng)老制度資金來源應(yīng)由政府、集體和個(gè)人三方共同出資，多渠道籌集。一是加大政府財(cái)政投入。政府在失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)金出資不應(yīng)低于保障資金總額的30%，政府承擔(dān)部分可以在土地出讓金收入等政府性資金中列支。二是土地開發(fā)企業(yè)繳納的社會(huì)保障費(fèi)（稅）。在目前城鄉(xiāng)二元分割的體制下，應(yīng)該把屬于農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)用“漲價(jià)”作為建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金的主要來源。特別是針對(duì)非公共利益占用地，其受益單位還應(yīng)為失地農(nóng)民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險(xiǎn)。三是失地農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)部分社會(huì)保障費(fèi)用?？傮w上應(yīng)實(shí)行低繳費(fèi)原則，失地農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)部分不低于保障資金總額的10%，從征地安置補(bǔ)償費(fèi)中抵交。

（四）完善失地農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制，增強(qiáng)就業(yè)能力

農(nóng)民的就業(yè)保障機(jī)制對(duì)于失地農(nóng)民來說無疑是最好的基本生活保障，因此完善就業(yè)保障機(jī)制，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)能力是解決失地農(nóng)民后顧之憂的重要措施。失地農(nóng)民由于文化水平低，勞動(dòng)技能單一，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)處于不利地位，就業(yè)極其困難。所以，對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)保障，首先要為失地農(nóng)民建立失業(yè)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民購買失業(yè)保險(xiǎn)，作為就業(yè)困難的緩沖；其次，要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，在宏觀經(jīng)濟(jì)層面確定有效的就業(yè)政策，積極為農(nóng)民就業(yè)工作服務(wù)，提高農(nóng)民素質(zhì)，增強(qiáng)其勞動(dòng)供給能力。各級(jí)政府部門在制定政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)民就業(yè)優(yōu)先的原則，通過社會(huì)，企業(yè)，政府共同努力形成一個(gè)多主體、多層次的勞動(dòng)力培訓(xùn)體系，增強(qiáng)失地農(nóng)民的謀生能力。這樣不僅能夠利于他們迅速融入城市生活，使他們真正享受到城市化進(jìn)程加快帶來的社會(huì)效益，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的進(jìn)一步合理配置，城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，要積極轉(zhuǎn)變觀念，努力探索失地農(nóng)民就業(yè)安置新途徑。要鼓勵(lì)失地農(nóng)民學(xué)會(huì)就業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)，讓失地農(nóng)民享受與城鎮(zhèn)居民勞動(dòng)者同等的 “國民待遇”，為解決失地農(nóng)民就業(yè)問題掃清障礙。