陳永標(biāo)

繼黨的十六大提出了實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，2011年的《政府工作報(bào)告》中明確提出：“堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，遵循城市發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格管理。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高管理和服務(wù)水平。因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”以來，黨的十八大三中全會(huì)在2013年11月12日公報(bào)中又明確指出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。由此可見，城鎮(zhèn)化之所以被列入黨中央重大戰(zhàn)略部署之中，是因?yàn)閷?shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對(duì)于解決制約我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展問題，解決一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，改善我國人口結(jié)構(gòu)，提高整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)全社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程必然導(dǎo)致大量農(nóng)村土地被征用，如何使城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以順利進(jìn)行，首先要正確認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村土地所有權(quán)問題、失地農(nóng)民的合法權(quán)益問題。只有正確認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的關(guān)鍵問題并通過制度完善和法制途徑等手段，才能使城鎮(zhèn)化進(jìn)程得以順利進(jìn)行。

（一）農(nóng)村土地性質(zhì)和用途改變的法律問題

城鎮(zhèn)化建過程中，勢(shì)必會(huì)改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途。那么城鎮(zhèn)化改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途的法律依據(jù)是什么？城鎮(zhèn)化的規(guī)模及其征用農(nóng)村土地范圍的依據(jù)又是什么？什么樣的方式征用農(nóng)村土地才是的合理開發(fā)和持續(xù)利用？

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）第十六條第一項(xiàng)規(guī)定：承包方依法享有對(duì)承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這是土地承包經(jīng)營權(quán)具有一定處分權(quán)（即有限處分權(quán)）的法律依據(jù)。這種處分權(quán)能的最初設(shè)定是對(duì)經(jīng)營權(quán)本身的處置權(quán)，而不是超出承包經(jīng)營權(quán)而對(duì)土地所有權(quán)的處置，不會(huì)造成對(duì)土地集體所有權(quán)的沖擊。為此，《農(nóng)村土地承包法》第四條明確規(guī)定，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣；第八條還規(guī)定，農(nóng)村土地承包應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開發(fā)和持續(xù)利用。

分析上述法律規(guī)定可知，農(nóng)村土地一是屬于農(nóng)村集體所有或者國家所有由集體使用，農(nóng)民從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依法取得的只是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而非農(nóng)村土地所有權(quán)；二是農(nóng)民取得土地承包經(jīng)營權(quán)后，只能從事農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營，承包的農(nóng)村土地未經(jīng)批準(zhǔn)不能從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；三是承包的土地不能用于非農(nóng)建設(shè)、不得買賣。由此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中改變土地性質(zhì)和用途顯而易見，那么，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營法是否應(yīng)該為城鎮(zhèn)化建設(shè)讓路而修改，還是為城鎮(zhèn)化建設(shè)重新制定農(nóng)村土地的相關(guān)法律？至少目前城鎮(zhèn)化建設(shè)用地缺少應(yīng)有的法律支持。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以收回的問題

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，個(gè)別地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，特別是參與決策的領(lǐng)導(dǎo)，為了政績(jī)而盲目擴(kuò)大城鎮(zhèn)化的規(guī)模，甚至要求規(guī)劃部門調(diào)整原有的規(guī)劃。由于城鎮(zhèn)化的規(guī)劃是決定城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素，一旦由于規(guī)劃不科學(xué)等原因?qū)е鲁擎?zhèn)化進(jìn)程受阻或不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民就會(huì)因?yàn)橥恋匾驯徽饔谩⒈唤ㄔO(shè)或被毀壞等蒙受巨大損失。因?yàn)椋掇r(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十至七十年，特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。因此，一旦城鎮(zhèn)化建設(shè)中入駐的公司或企業(yè)破產(chǎn)倒閉，破產(chǎn)企業(yè)會(huì)陷入沒完沒了的企業(yè)訴訟和破產(chǎn)事務(wù)處理之中。那么，原來屬于農(nóng)民承包的土地承包經(jīng)營權(quán)是否應(yīng)該收回？通過什么途徑收回？目前，也缺少這方面的法律和政策規(guī)定。

（三）城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村土地承包主體和下一輪承包的影響

城鎮(zhèn)化建設(shè)中公司或企業(yè)一旦破產(chǎn)，公司或企業(yè)的所有產(chǎn)權(quán)（特別是被改變土地性質(zhì)的農(nóng)村土地）將被拍賣，農(nóng)村土地使用權(quán)也隨之轉(zhuǎn)為他人。破產(chǎn)公司或企業(yè)的所有產(chǎn)權(quán)拍得者有可能是法人也有可能是自然人，自然人拍得者可能是農(nóng)民也有可能不是農(nóng)民。法人或者非農(nóng)民自然人一旦依拍賣取得破產(chǎn)公司或企業(yè)所有產(chǎn)權(quán)（特別是被改變土地性質(zhì)的農(nóng)村土地），農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體就不只是《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的村民。隨之，取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體范圍將擴(kuò)大為農(nóng)村農(nóng)民、其他自然人（非農(nóng)民）和法人，與現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營法規(guī)定的主體不符。

此外，由于城鎮(zhèn)化入駐公司或企業(yè)破產(chǎn)，破產(chǎn)公司或企業(yè)所有產(chǎn)權(quán)（特別是被改變土地性質(zhì)的農(nóng)村土地）被他人拍賣取得，下一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營就無法依照原有規(guī)劃正常進(jìn)行，農(nóng)民將完全喪失了農(nóng)村土地和土地承包經(jīng)營權(quán)，這就意味著農(nóng)民失地又失業(yè)，農(nóng)民的收入沒有了來源，生活就沒有保障，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定。

二、建立和完善城鎮(zhèn)化相關(guān)制度

（一）建立科學(xué)的規(guī)劃機(jī)制

現(xiàn)階段我國正在提倡創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)管理，讓多主體參與社會(huì)的管理，特別是參與到城鎮(zhèn)化的規(guī)劃和建設(shè)中來。因此，在新的歷史條件下，城鎮(zhèn)化建設(shè)必然也要讓多主體參與其中，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)的專家、學(xué)者參與到城鎮(zhèn)化的規(guī)模設(shè)計(jì)和規(guī)劃中來，吸取社會(huì)各界不同意見，集思廣益。切實(shí)把自然因素、社會(huì)因素、人工因素有機(jī)地結(jié)合起來，因地制宜地創(chuàng)造出城鎮(zhèn)化特色，規(guī)劃既應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)更應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，注重其連續(xù)性。體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為城鎮(zhèn)化功能分區(qū)預(yù)留必要的空間，著力提高城鎮(zhèn)規(guī)劃的起點(diǎn)和水平。城鎮(zhèn)化規(guī)劃要有一定的超前性，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要。因此，應(yīng)從科學(xué)的角度和發(fā)展的前瞻性出發(fā)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，建立城鎮(zhèn)化科學(xué)規(guī)劃的機(jī)制，減少行政干預(yù)規(guī)劃。

（二）建立城鎮(zhèn)化規(guī)劃追責(zé)制度

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要途徑是把農(nóng)村發(fā)展基本納入城鎮(zhèn)范疇，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則，樹立城鄉(xiāng)一盤棋的思想，把城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展作為整體，其前瞻性的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、科學(xué)的規(guī)劃是關(guān)鍵。但過去的一些城鎮(zhèn)化建設(shè)往往缺乏合理的布局和科學(xué)規(guī)劃，特別是有些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者在城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)追求個(gè)人政績(jī)，片面追求“高、大、新、全、美”，規(guī)劃既不講科學(xué)也不重實(shí)際，導(dǎo)致國家建設(shè)資金和土地資源的浪費(fèi)，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。對(duì)于這種決策錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)建立決策者決策檔案，追究其決策錯(cuò)誤的責(zé)任。此外，由于城鎮(zhèn)化具有明顯的階段目標(biāo)性，因此，建立城鎮(zhèn)化規(guī)劃追責(zé)制度可以防止出現(xiàn)一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)樣，領(lǐng)導(dǎo)一走就變樣的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供職業(yè)培訓(xùn)

城鎮(zhèn)化的外部形式就是城市和農(nóng)村的結(jié)合體，城鎮(zhèn)化的內(nèi)在需求就是吸引外來投資，發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，它是我國未來國民經(jīng)濟(jì)的重要載體。由于“十二五”期間我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，第二、第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。目前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)融資投資渠道缺少法律上的依據(jù)和政策上的支持，主要投資渠道還是來自于政府的投資。在當(dāng)前的財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，同級(jí)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)上的投入財(cái)力有限，受財(cái)力約束明顯。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（包括民營企業(yè)）勢(shì)單力薄，本區(qū)域缺乏支撐其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以致無法提升經(jīng)濟(jì)效力。另一方面，郊區(qū)農(nóng)民勞動(dòng)技能低下，難以勝任工作崗位，吸引外來企業(yè)和人才成本偏高，無法凝聚人才，使城鎮(zhèn)化發(fā)展受到限制。因此，各級(jí)政府應(yīng)該在城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃階段免費(fèi)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行勞動(dòng)技能的培訓(xùn)，確保失地農(nóng)民有崗可上、有崗能上。長(zhǎng)期以來，我國農(nóng)村出去打工的大部分農(nóng)民多是從事體力活或者初級(jí)技工，而當(dāng)農(nóng)民的土地被征用后，連家門口的企業(yè)都沒有自己的崗位，正是因?yàn)樽约翰痪哂邢嚓P(guān)方面的勞動(dòng)技能。因此，國家應(yīng)當(dāng)投入經(jīng)費(fèi)，建立培訓(xùn)基地，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民勞動(dòng)技能的培訓(xùn)。

（四）嚴(yán)格審查企業(yè)項(xiàng)目，建設(shè)生態(tài)文明

我國城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展由于“重建設(shè)，輕保護(hù)”、重GDP，輕生態(tài)，已經(jīng)導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境被破壞、被污染。原因主要是一方面當(dāng)?shù)卣恢匾暺髽I(yè)的工業(yè)產(chǎn)值忽略了生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，另一方面是企業(yè)自身的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，隨意排放和傾倒廢氣煙塵、生產(chǎn)廢水、生活污水、各類垃圾，導(dǎo)致大氣和水體污染嚴(yán)重。此外，我國的環(huán)境管理執(zhí)法嚴(yán)重滯后和執(zhí)法力度不夠，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)加重也是原因之一。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的溫州—臺(tái)州之間的樂清灣，生態(tài)環(huán)境污染特別嚴(yán)重，灘涂養(yǎng)殖嚴(yán)重受損，近海水源嚴(yán)重污染。因此，各級(jí)政府應(yīng)該在城鎮(zhèn)化的規(guī)劃之初，便把城鎮(zhèn)化生態(tài)環(huán)境的維護(hù)和保護(hù)作出具體的方案進(jìn)行評(píng)估，對(duì)入駐項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)保審查，要求企業(yè)制訂對(duì)自身項(xiàng)目有可能發(fā)生污染的處置預(yù)案和措施。

（五）修改土地管理法，區(qū)別或提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國土地征用和補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議于2004年8月28日修改通過的《中華人民共和國土地管理法》，該法第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償；同時(shí)還規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。

但就目前情況來看，政府現(xiàn)行農(nóng)村土地的征用標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行的是一刀切，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)價(jià)格，許多農(nóng)民所獲的土地補(bǔ)償金與土地價(jià)值不成正比。城鎮(zhèn)化建設(shè)要大面積征收土地，對(duì)農(nóng)民土地的征收也要綜合考慮價(jià)格，一方面要看農(nóng)民土地的地域位置，另一方面也要視土地用途規(guī)劃、用地對(duì)象確定征地價(jià)格。如果是開發(fā)商征地，征地費(fèi)用就要高些，要讓農(nóng)民失地以后生活水平不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。對(duì)此，我國臺(tái)灣地區(qū)就明確規(guī)定，區(qū)片征收農(nóng)民的土地，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不能低于這個(gè)地價(jià)增值之后的40%。韓國比這一規(guī)定還要略高一點(diǎn)（40～50%）?？梢越梃b上述經(jīng)驗(yàn)及方法，對(duì)現(xiàn)行的土地管理法關(guān)于土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改和提高標(biāo)準(zhǔn)，使之真正同地同價(jià)。

（六）延長(zhǎng)義務(wù)教育年限

城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)民由于土地被征用，得到的是一次性的有限的征地費(fèi)用，這筆征地補(bǔ)償金不足以讓農(nóng)民的生活得到保障，何況現(xiàn)在的農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)趨于年輕化。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民的身份雖轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，但實(shí)際上是失地的農(nóng)民。出于自身勞動(dòng)技能低下的現(xiàn)實(shí)，失地農(nóng)民希望自己的子女能夠得到良好的教育。但我國現(xiàn)有的義務(wù)教育只有9年，而高中階段和大學(xué)階段教育所需投入較大。大多數(shù)失地農(nóng)民僅憑的征地補(bǔ)償金無法負(fù)擔(dān)子女的教育投入。因此，國家應(yīng)該延長(zhǎng)農(nóng)村義務(wù)教育至高中階段和大學(xué)的高職階段，這樣讓失地農(nóng)民子女獲得高等教育的同時(shí)，也獲得職業(yè)勞動(dòng)技能。

三、結(jié) 語

城鎮(zhèn)化的建設(shè)和進(jìn)程是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，國內(nèi)外都沒有一個(gè)統(tǒng)一的發(fā)展模式。我們必須從本地實(shí)際出發(fā)，因地制宜地尋求自己的發(fā)展途徑，既要充分認(rèn)識(shí)存在的問題，更要研究解決問題的手段，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，做到合理布局。發(fā)展規(guī)劃應(yīng)突出重點(diǎn)，使規(guī)劃成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的“綱領(lǐng)”，科學(xué)規(guī)劃，走可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，以法制和制度保障城鎮(zhèn)化的建設(shè)。