朱文蔚

中國房地產(chǎn)是伴隨改革開放而發(fā)展起來的，房地產(chǎn)業(yè)在推動我國城鎮(zhèn)化建設、改善國民居住條件、帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及增加政府財政收入等方面發(fā)揮了重大作用。但是伴隨其出現(xiàn)的房地產(chǎn)投資過熱、房地產(chǎn)泡沫以及金融資產(chǎn)過多轉向房地產(chǎn)而可能引起潛在金融風險等問題也日益凸顯，從而引起社會各界的擔憂，對我國房地產(chǎn)進行宏觀調(diào)控的呼聲日益高漲，國務院也不斷出臺了一系列措施來遏制房地產(chǎn)價格的畸形走高，力圖使房價保持在一個合理的價格范圍內(nèi)。然而我國房價還在不斷創(chuàng)新高，2013年4月，據(jù)中國統(tǒng)計局公布的消息：70個大中城市中，價格下降的城市只有2個，上漲的城市有68個。而同比價格上漲的城市中，最高漲幅為13.7%，漲幅比3月份回落的城市有1個。①參見《4月全國68個大中城市房價同比上漲》，載http：//finance.sina.com.cn.china/hgjj/20130518/093015508393.shtml。

其實，我國房地產(chǎn)業(yè)當前面臨的這些問題，也許是經(jīng)濟發(fā)展過程中難以避免的經(jīng)濟現(xiàn)象，西方主要發(fā)達國家也有類似的經(jīng)歷，為了抑制房價過高，許多國家曾出臺了一系列穩(wěn)定房價的措施，部分國家取得了較好的效果。在當前房產(chǎn)價格備受關注與責難的形勢下，我國政府應該反思過去對房價調(diào)控的一些做法。分析與總結乃至借鑒西方國家的成功經(jīng)驗，對我國房價調(diào)控具有很強的現(xiàn)實意義。

一、國外在房地產(chǎn)市場調(diào)控方面的主要做法

盡管導致房價高企的原因各國可能有較大差異，但從不同國家調(diào)控房價的措施來看，沒有任何國家只采取單一的做法，往往都是多管齊下，主要的調(diào)控措施可以概括為以下三個方面：

（一）以利率為杠桿抑制房產(chǎn)的過度需求

很多國家通過利率的變動或差別利率的實行來抑制對房產(chǎn)的需求，主要的理論邏輯是：提高利率將增加新購房者的貸款成本，也會加重已購房者的還貸壓力，從而在需求方面抑制購房者對房產(chǎn)的過度需求。因此，利率成為很多國家調(diào)控房價的一種重要手段。如美國為了抑制房價的上漲，美聯(lián)儲曾在2004～2006年間連續(xù)17次提息，終于在2006年年末，住房市場新房價格在持續(xù)了15年增長后首次下跌。［1］經(jīng)過美聯(lián)儲的多次提息，美國住房銷售量下降，價格回落，新房開工減少，建筑開支收縮，住房市場明顯降溫。同時，美國政府還規(guī)定，個人購房時必須說明購房是為了自住還是用于出租，出租房屋貸款利率要高于自住房屋貸款利率。在英國，21世紀初有3年多房價每年漲幅都超過20%。為此，英國中央銀行（即英格蘭銀行）從2003年11月至2004年8月連續(xù)5次上調(diào)利率，把利率從3.5%（這是在過去的48年中的最低水平）提高至4.75%，導致抵押貸款成本增加，房主還本付息壓力增大，有效地遏制了購房出租和首次置業(yè)人士的入市熱情。［2］在墨西哥，政府主要利用差別利率來調(diào)節(jié)住房結構。墨西哥銀行和全國性抵押貸款機構根據(jù)房屋預定售價制定階梯式貸款利率，使得房價和利率成正比，房價越高，則貸款利率就越高，從而可以抑制高價房的開發(fā)；而對于中低價位的房地產(chǎn)項目，則可以低于市場利率2%的水平為開發(fā)商提供貸款，以此增加中低價位住房的供應。［3］

（二）通過稅收打擊房地產(chǎn)的投資與投機行為

稅收是很多國家用于抑制房產(chǎn)投資與投機行為的重要手段。稅收的征收不管是對買房還是賣房，都有一定的抑制作用：若對買房者征收，將直接增加購房者的成本，間接提高了房產(chǎn)價格，從而將抑制房產(chǎn)的需求；若對賣房者征收，在房產(chǎn)價格不變的條件下，將擠占賣房者的利潤，從而將抑制房產(chǎn)的投資性與投機性需求。不過國外通行做法大都是對買房者征收的。如在美國，每個人房子每年都要繳房產(chǎn)稅，且各地稅率有較大差異。如康州的橋港市，房產(chǎn)稅率曾高達4.75%；最低的，不到0.2%。①參見《調(diào)控房價很難嗎 合理借鑒美國房產(chǎn)稅》，載http：//soufun.com/news/2013-03-12/9681881.htm。并且州政府相關部門每年定期對房地產(chǎn)價值進行評估，以此作為征收房地產(chǎn)稅的依據(jù)。若住房價格上漲則意味著個人房屋資產(chǎn)價值增加，同時也意味著個人必須繳納的稅款增加。另外，針對房屋購買和出售時的差價，美國一些州政府還專門征收房地產(chǎn)增值稅，并規(guī)定自住房住滿兩年以上出售時可以享受較大幅度增值稅減免優(yōu)惠，而出售投資性房屋則不能享受相應的優(yōu)惠。德國為了打擊炒房投機行為，政府長期實行嚴厲的房地產(chǎn)稅收政策。德國的房產(chǎn)稅主要涉及兩種：住房持有稅（即房產(chǎn)稅）和房產(chǎn)交易稅。前者每年對居民住房進行征收，稅率由聯(lián)邦政府確定，為住房估價的0.26%～0.60%，各地政府再乘以本地的特別系數(shù)，一般在0.98%～2.84%，對于首套自住房適用稅率下限。［4］通過這種有差別的稅制設計，有效地壓制了房地產(chǎn)投機者的利潤空間，使房價長期趨于穩(wěn)定。20世紀末，韓國為了擺脫東亞金融危機的影響，陸續(xù)出臺了一些促進住房市場化的措施，2002年以來，韓國步入了經(jīng)濟復蘇期，大量資金進入了房地產(chǎn)市場，導致了房地產(chǎn)市場價格上漲過快的勢頭。為了抑制住房投機現(xiàn)象，韓國政府曾在2006年4月加大了房地產(chǎn)稅收力度。政府對居民擁有的第二套以上住宅課以重稅，將轉讓第二套以上住宅的交易稅從9%～36%提高到50%；同時為抑制土地倒賣，從2007年1月1日起，政府對非土地所有者自住的土地交易征收60%的交易稅。新政策出臺后，韓國的土地價格漲幅開始放緩，當月土地成交量減少了36.3%。［5］

總之，目前開征房產(chǎn)稅的國家很多。日本東京地區(qū)房地產(chǎn)稅為1%～2%，一套100平米左右的住房每月繳納的房產(chǎn)稅大約相當于一個普通居民半個月的伙食費。在澳大利亞，房價雖低，但是房產(chǎn)稅也很高，如一套價值60萬澳元（約合400萬人民幣）的房子中稅收占了26.4萬澳元，在墨爾本和布里斯班，房產(chǎn)稅占房價比例分別為38%和36%。加拿大的房地產(chǎn)稅則更加復雜，因為它不是計征一次，而是市鎮(zhèn)、縣和學區(qū)重復計征，各地的稅率差別很大，但大多在1%左右，平均占家庭收入的5%。②參見周佳《盤點熱門國家移民后繳稅 澳洲房產(chǎn)稅可達44%》，載http：//news.szhome.com/101789.html。

（三）通過住房政策保障低收入者有房可居

由于房地產(chǎn)具有較強的公共物品屬性，它關系到國計民生乃至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，而在市場機制下的房地產(chǎn)市場具有強烈的逐利性特質(zhì)。房地產(chǎn)的供需矛盾在一定時期非常激烈，若不加以調(diào)節(jié)，可能導致各種社會矛盾，影響社會的和諧與發(fā)展，因此各國都采取了各種住房政策，以保障低收入者有房可居。一個非常突出的案例就是新加坡，其組屋政策世界聞名，組屋是新加坡常見的公共住房形式，組屋的設計與建設基本都是由國家的建屋發(fā)展局完成，可以節(jié)省設計和建造成本，從而讓一般民眾負擔得起，也使得享受公共住房的人口達到八成以上。英國政府在2004年也曾宣布了一項總值達35億英鎊的建房計劃，在三年內(nèi)建設70000多套經(jīng)濟住房，其中的67000套利用住房公司的基金在英格蘭范圍內(nèi)興建，6000套供給急需住房的教師、警察、護士等低收入的公共部門職員。［6］在日本，為使大多數(shù)人能夠“居者有其屋”，歷屆政府遵循“保低放高”③所謂“保低放高”是指，政府為中低收入者提供廉價住房或優(yōu)惠住房貸款，保證中低收入者能買得起房或者能租得起房，而高收入者的住房問題則由公開市場解決?！氨５汀钡闹饕緩绞墙⒆》勘Ｕ象w系，使低收入者“居者有其屋”。的原則，采取了不少政策性調(diào)節(jié)措施，使不同社會層次的百姓都能住上與自己經(jīng)濟條件相適應的住房。據(jù)統(tǒng)計，截至2000年，日本住宅公團（根據(jù)1955年7月頒布的《日本住宅公團法》而成立的特殊法人）累計建房150萬套，用于出租和銷售的各占50%，各地方政府累計翻修和新建住房210余萬套。同時，住宅金融公庫（隸屬于日本國土交通省及財務?。├塾嫗?890萬套住房提供了177.4萬億日元的融資。［7］大量低價房和廉租房在日本政府的努力下成功填充了市場，滿足了日本相當一部分中低收入者的住房需求。為了抑制房價上漲，法國政府也曾大力推行廉租房政策。法國廉租房的基準房租比普通私人住房的房租低一半左右。政府規(guī)定，人口超過5萬的城鎮(zhèn)中，廉租房占全部住房的比例不能低于20%。廉租房的資金主要來自于中央政府和地方各級政府，房屋建成后交給地方的廉租房管理部門管理。

由此可見，絕大部分發(fā)達國家都有廉租房制度，保障低收入居民有房可居是每個國家的住房政策的重要目標，廉租房制度主要從供給方面對抑制房價上漲起重要作用。

二、近幾年我國政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的主要措施

1998年，我國召開了全國住房改革工作會議，下發(fā)了《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，由此拉開了以取消福利分房為特征的中國住房制度改革的序幕，房地產(chǎn)開始由計劃走向市場。但是市場調(diào)節(jié)這只“看不見的手”在我國卻很不成熟，房價隨著政府調(diào)控政策的不斷加碼卻在不斷地走高。根據(jù)我國近幾年房地產(chǎn)調(diào)控政策的陸續(xù)出臺及政策的調(diào)整，我國對房價調(diào)控的主要措施可以概括為以下三個方面：

（一）打擊房地產(chǎn)投機行為

這一措施的落實主要通過一些購房優(yōu)惠政策的逐步取消、提高付款比例、緊縮貨幣以及出臺限購令等手段。2005年，房貸優(yōu)惠政策取消，“國八條”①2005年國務院頒發(fā)的《關于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》共有八條意見，簡稱“國八條”。溫家寶在2011年1月26日主持召開國務院常務會議，研究部署進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作會議，確定的相關政策措施簡稱“新國八條”。出臺，央行宣布取消住房貸款優(yōu)惠利率，個人住房貸款最低首付款比例由20%提高到30%；2007年，“國24號文”出臺，加息、提高存款準備金率和嚴格限制第二套房貸條件等金融緊縮政策出臺；［8］2010年初，“國十一條”和“新國十條”②2010年1月21日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關于改進報國務院批準城市建設用地申報與實施工作的通知》簡稱“國十條”；2010年4月17日，“新國十條”出臺，規(guī)定商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的地區(qū)，商業(yè)銀行可根據(jù)風險狀況，暫停發(fā)放購買第三套及以上住房貸款。出臺，緊接著各部委陸續(xù)出臺了補充文件，暫停發(fā)放第三套及以上房貸，首套房首付比例不低于30%，房價過高上漲過快城市將限定家庭購房套數(shù)；2010年11月全面叫停第三套住房公積金貸款，并將第二套住房公積金個人住房貸款首付提至五成；［9］2010年4月30日，北京出臺的“國十條實施細則”明確規(guī)定，從5月1日起，北京家庭只能新購一套商品房，購房人在購買房屋時，還需要如實填寫一份《家庭成員情況申報表》。這是全國首次提出的家庭購房套數(shù)“限購令”，隨后，住建部要求2010年年末房價上漲幅度較大的一些城市出臺限購令細則；2013年2月20日，溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作。會議確定了五項加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策措施（稱為“國五條”），不僅再次重申堅持執(zhí)行以限購、限貸為核心的調(diào)控政策，堅決打擊投資投機性購房，而且是繼2011年之后再次要求各地公布年度房價控制目標。

（二）增加房地產(chǎn)供給

國家在近幾年不斷出臺住房保障措施以解決低收入者住房問題。2006年國家對住房供應結構提出了具體要求，如要求90平方米以下房子占供應量的70%以上，重點發(fā)展中低價位、中小套型普通商品住房，加大經(jīng)濟適用房和限價房的比例等保障性住房政策。鼓勵、引導和支持民間資本參與投資建設經(jīng)濟適用房、公共廉租房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造。2012年7月，國務院發(fā)布了《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，在住房保障方面，規(guī)劃明確提出了廉租房、公租房等保障性住房的建設目標：到2015年增加廉租住房不低于400萬套，新增發(fā)放租賃補貼不低于150萬戶，人均住房建筑面積13平方米左右，套型建筑面積50平方米以內(nèi)，而公租房亦要求增加不低于1000萬套，且單套建筑面積以40平方米左右的小戶型為主。2013年5月16日，中國財政部發(fā)布消息稱，中央財政近日下?lián)?013年中央補助公共租賃住房保障專項資金580億元，支持相關地區(qū)完成2013年公共租賃住房建設任務。③參見《中央財政再次撥款支持保障房 中西部占逾八成》，載http：//hrb.focus.cn/common/modules/newscenter/media_list.php？source_name。這些措施的出臺，突顯了政府對低收入者住房的關注與重視。

（三）為外資進入房地產(chǎn)市場設立“防火墻”

2006年7月11日，建設部聯(lián)合其他五部委出臺了第一份限制外資進入房地產(chǎn)的政策，即《關于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準入和管理的意見》，被業(yè)內(nèi)稱為“外資限炒令”，旨在加強對外商投資企業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營和境外機構和個人購房的管理。該《意見》指出，設立外商投資房企由商務部和工商行政管理機關依法批準設立和辦理注冊登記，頒發(fā)一年期《外商投資企業(yè)批準證書》和《營業(yè)執(zhí)照》。待付清土地出讓金后換發(fā)《國有土地使用證》，然后再換發(fā)正式的《外商投資企業(yè)批準證書》。①參見張斌《外資進入房地產(chǎn)從嚴 商務部政策調(diào)整空間有限》，載http：//news.hexun.com/2011-01-24/126980862.html。這也就意味著，外商投資房地產(chǎn)企業(yè)的批準成立必須有相應項目的《國有土地使用證》作基礎。土地使用證的硬性考核，能夠有效防止擅長資金運作的外資空殼公司的設立，進而限制海外熱錢涌入房地產(chǎn)。2010年4月，國務院頒發(fā)《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，對不能提供1年以上當?shù)丶{稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發(fā)放購買住房貸款。地方人民政府可根據(jù)實際情況，采取臨時性措施，在一定時期內(nèi)限定購房套數(shù)。這些規(guī)定有利于加強對國際游資的監(jiān)控，防止境外熱錢沖擊我國的房地產(chǎn)市場。

三、國外房地產(chǎn)調(diào)控政策對我國的啟示

基于國外對房地產(chǎn)調(diào)控的一些具體做法，結合我國當前所采取的措施，筆者認為國外的一些經(jīng)驗對我國當前乃至今后政策的調(diào)整可以帶來以下幾點啟示：

（一）房地產(chǎn)調(diào)控需凸顯房地產(chǎn)的準公共物品屬性

從房地產(chǎn)所有者的角度來看，房地產(chǎn)具有私人物品的屬性，主要是所有者受益，但是從社會的角度來開，住房是關系億萬群眾切身利益的重大民生問題，“有房可居”是建設社會主義和諧社會的重要目標，也是讓人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要體現(xiàn)。如果房價過高，超過了部分人的支付能力，而使得部分人無房可居的話，必然會影響社會的和諧與發(fā)展，因此其公共物品的屬性是比較突出的。

正如前文陳述，國外政府都有制定相關政策來為低收入者提供購房支持與住房保障。新加坡政府直接主導組屋建設，為低收入者提供住房；英國政府也有為教師、警察、護士等低收入的公共部門職員提供經(jīng)濟房的相關措施；日本政府也提供了大量低價房和廉租房滿足中低收入者的住房需求。當前我國在這方面確實也做了不少努力，出臺了不少關于廉租房、經(jīng)濟房等相關措施，并在“十二五”規(guī)劃中就住房保障方面做了明確規(guī)定。但是落實起來就很難，比如對于保障性住房建設，2010年全國28個省市公布了住房保障建設計劃，但僅有9個地方政府列出了明確的資金投入額，其他地方均未給出明確的資金方案。［10］另外在保障性建房與分配等管理方面問題也層出不窮，媒體與網(wǎng)民經(jīng)常報道的兩限房與經(jīng)濟適用房分配中的混亂、欺詐與腐敗等現(xiàn)象時常發(fā)生，因此政府加強各環(huán)節(jié)中的監(jiān)管是十分必要且非常迫切的。

另外，盡管我國已推出一定數(shù)量的限價房、經(jīng)濟適用房和廉租房，但數(shù)量仍較少，今后應該進一步擴大保障性住房的市場比例。在具體措施上，可借鑒發(fā)達國家的做法，規(guī)定開發(fā)商必須建造一定比例的經(jīng)濟適用房，或政府直接資助建設經(jīng)濟適用房，從而建立以經(jīng)濟適用房為主體的住房供應體系，使經(jīng)濟適用房的供給比例上調(diào)到40%～60%之間，而普通商品房的供給比例則控制在40%左右，再加以適當比例的廉租房，并對三者的套型面積進行嚴格限制，增加中小戶型住房的供應比例，減少大戶型的供應比例，從而使住房供應結構趨于合理化。

（二）房地產(chǎn)調(diào)控是個系統(tǒng)工程

房價問題關系到房地產(chǎn)、宏觀經(jīng)濟和社會發(fā)展等重要問題，是一項系統(tǒng)工程，必須從需求、供給、宏觀政策三個方面采取措施。基于以上的分析可以看出，國外政府調(diào)控房價都是多管齊下，通過利率、緊縮信貸、房產(chǎn)稅等手段來抑制需求，通過住房政策包括提供廉價房、經(jīng)濟房等措施調(diào)節(jié)房地產(chǎn)供給，為低收入者提供住房保障。我國的做法基本和國外相似，有諸多方法如提高付款比例、貸款利率、緊縮貨幣以及出臺限購令等措施來打擊房地產(chǎn)投機行為，也有一系列住房保障措施來調(diào)節(jié)住房供給。但是我國在遏制投機性購房需求等方面力度還不夠，今后可以考慮進一步提高多套住房購買按揭首付比例和借款利率。使得投機者購房越多，其按揭首付比例就越大，借款利率也越高，從而可從資金上限制購房投機者，使其無法通過購買多套房屋牟取暴利。

在住房供給方面，由于我國多數(shù)城市將新增建設用地中的3/4用于發(fā)展工業(yè)，壓縮了住房用地，也間接造成了城市住房的供需矛盾，今后應該考慮適度放開土地供應，由從嚴緊縮改為有限制地放開。這就需要對我國當前的土地供應計劃進行一定的調(diào)整。建議今后在土地供應計劃中，將各類用地供給的計劃分開，單獨制定新增住房用地的計劃。同時，在合理規(guī)劃存量房屋拆遷面積的基礎上，制定存量住房用地的供給計劃。這樣一方面可減少城市其他建設擠占新增的住房用地，另一方面可保證住房用地的供求基本平衡。尤其應增加經(jīng)濟適用房、限價房和廉租房等保障性住房的土地供應，減少對高檔住宅和商業(yè)房產(chǎn)的土地供應，這樣才能從源頭上解決普通住宅供不應求導致房價高漲的局面。

（三）稅收應該充當房地產(chǎn)調(diào)控的重要手段

綜觀國外調(diào)控房價的做法，絕大部分的國家基本都有這一手段，而且這一手段對抑制炒房等投機行為是非常有效的。美國、日本、墨西哥、加拿大等國家都有房產(chǎn)稅，而且好幾個國家還有房產(chǎn)交易稅，加拿大還實行多層征稅，德國對于首套房和二套房則實行差別稅率，這些經(jīng)驗都值得我國借鑒。

我國的房產(chǎn)稅于1986年開始征收，征稅對象為非個人住房，征稅范圍為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)；自用房產(chǎn)的計稅依據(jù)為房產(chǎn)原值，出租房產(chǎn)的計稅依據(jù)則為租金，自用、出租房產(chǎn)稅率分別為1.2%、12%。2010年4月，為了遏制部分城市房價過快上漲，國務院發(fā)布《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（簡稱“新國十條”），其中的第四條提出：發(fā)揮稅收政策對住房消費和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用。財政部、稅務總局要加快研究制定引導個人合理住房消費和調(diào)節(jié)個人房產(chǎn)收益的稅收政策。稅務部門要嚴格按照稅法和有關政策規(guī)定，認真做好土地增值稅的征收管理工作，對定價過高、漲幅過快的房地產(chǎn)開發(fā)項目進行重點清算和稽查。雖然國家的政策中提出了通過稅收手段調(diào)節(jié)住房消費和房地產(chǎn)收益，但僅僅停留在對土地增值稅的征收管理工作上面。2011年1月，重慶、上海率先進行房產(chǎn)稅改革試點，上海模式是對存量房免征，對增量房征稅，人均免稅面積60平方米。

綜上所述，筆者認為當前中國應該全面開征房產(chǎn)稅，對閑置住房征收閑置調(diào)節(jié)稅，這樣可加大住房投機者持有多套房屋的成本，促使其將手中多余的房屋出售，以增加二手房的供應，同時可減少對一手房進行投機的購房需求。今后則可以考慮開征物業(yè)稅。物業(yè)稅在國外一些國家早已實行，開征物業(yè)稅一方面可較大幅度地降低一手房的房價，另一方面可通過增加大戶型及多套房屋所有者的供房成本，引導住房的合理需求，并迫使多套房屋的持有者不得不拋售二手房屋，從而進一步增加住房的供應。