王禎軍，王申成

（中共大連市委黨校， 遼寧 大連 116013）

維護(hù)憲法權(quán)威是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)

王禎軍，王申成

（中共大連市委黨校， 遼寧 大連 116013）

正確認(rèn)識(shí)憲法的地位及當(dāng)前我國(guó)在維護(hù)憲法權(quán)威方面迫切需要解決的問題，對(duì)于全面領(lǐng)會(huì)十八屆四中全會(huì)精神具有重要的意義。憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。 “依憲”的前提是樹立和維護(hù)憲法的權(quán)威。因此，必須要加強(qiáng)憲法實(shí)施；健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。

憲法；四中全會(huì)；依憲治國(guó)；依憲執(zhí)政；法治

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱 《決定》）提出， “堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”，突出了憲法在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要地位。正確認(rèn)識(shí)憲法的地位及當(dāng)前我國(guó)在維護(hù)憲法權(quán)威方面迫切需要解決的問題，對(duì)于正確把握 “依法治國(guó)”與 “依憲治國(guó)”、 “依法執(zhí)政”與“依憲執(zhí)政”之間的辯證關(guān)系，全面領(lǐng)會(huì) 《決定》的精神具有重要的意義。

一、憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力

“依憲”是治國(guó)和執(zhí)政的核心、前提和保障，這是由憲法本身的地位、原則和內(nèi)容決定的。近代憲法以英國(guó)1215年 《自由大憲章》為起點(diǎn)，以法律是否具有限制國(guó)家權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的實(shí)質(zhì)功能來詮釋 “最好的法律”。而憲法正是作為 “最好的法律”的形式而出現(xiàn)的。 “憲法作為 ‘最好的法律’實(shí)際上完成了 ‘法’與 ‘治’的絕對(duì)性和有效性，使法治真正具有了獨(dú)立于人治的價(jià)值內(nèi)涵。”［1］同時(shí)，憲法因代表著一個(gè)國(guó)家最廣大人民的根本利益并能夠凝聚社會(huì)各方共識(shí)，使以各種法律規(guī)則所構(gòu)建的穩(wěn)定、和諧的社會(huì)秩序擁有了維持這種秩序所必須賴以依仗的權(quán)威——憲法權(quán)威。憲法權(quán)威是“憲法得到全社會(huì)普遍認(rèn)同、自覺遵守、有效維護(hù)的一種理念、文化與力量，表現(xiàn)為一種憲法至上，所有公權(quán)力、國(guó)家活動(dòng)都要受憲法約束”［2］。在我國(guó)，現(xiàn)行1982年 《憲法》 （以下簡(jiǎn)稱憲法）是我們黨全面深刻汲取建國(guó)后國(guó)家建設(shè)遭受的深痛教訓(xùn)，并在十一屆三中全會(huì)確立了 “有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會(huì)主義法制建設(shè)的十六字方針之后制定的，為開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。憲法序言的最后一段的表述， “憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”，明確了憲法作為我國(guó)根本法和具有最高法律效力的特征。同時(shí)，憲法第5條的規(guī)定， “一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，既強(qiáng)調(diào)了憲法的權(quán)威地位，又突出了憲法在保障國(guó)家法制統(tǒng)一中的作用。應(yīng)當(dāng)說，憲法作為國(guó)家根本法和具有最高法律效力的地位是法治的客觀要求，全面推進(jìn)依法治國(guó)必須要尊重憲法的地位，維護(hù)憲法的權(quán)威。

二、堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政

1996年，在向中央提出 “依法治國(guó)”的建議后，法學(xué)界隨即提出了 “依憲治國(guó)”的主張。八年后的2004年9月15日，時(shí)任中共中央總書記胡錦濤在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上正式提出 “依憲治國(guó)”的概念，并將 “依憲治國(guó)”與“依法治國(guó)”的關(guān)系描述為 “依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)”。這是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人第一次在正式場(chǎng)合肯定 “依憲治國(guó)”的價(jià)值，并且將 “依憲治國(guó)”視為實(shí)現(xiàn) “依法治國(guó)”的前提。2012年12月4日，在首都各界慶?，F(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中，習(xí)近平總書記對(duì)憲法的地位和在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要作用給予了充分的肯定，強(qiáng)調(diào)“憲法與國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)，維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)”的同時(shí)，提出 “依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”。而黨的十八屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”第一次寫進(jìn)黨的決議中，明確表明黨維護(hù)憲法權(quán)威、 “依憲治國(guó)”的遵循不僅沒有變，而且要使之成為全面推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)不斷堅(jiān)持的法治道路，同時(shí)推出了 “讓憲法家喻戶曉”［3］、讓憲法融入治國(guó)理政理念的重要舉措： “將每年十二月四日定為國(guó)家憲法日。在全社會(huì)普遍開展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神。建立憲法宣誓制度”［4］。這充分彰顯了我們黨維護(hù)憲法權(quán)威，堅(jiān)持 “依憲治國(guó)”、 “依憲執(zhí)政”的信心和決心?！皻v史經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)憲法有權(quán)威的時(shí)候，這個(gè)國(guó)家的根基是有保障的，當(dāng)憲法沒有權(quán)威的時(shí)候，這個(gè)國(guó)家可能成為軍事大國(guó)，經(jīng)濟(jì)大國(guó)，但不可能成為現(xiàn)代化大國(guó)?！保?］應(yīng)當(dāng)說，對(duì)憲法地位的高度認(rèn)同，對(duì)“依法治國(guó)”與 “依憲治國(guó)”、 “依法執(zhí)政”與 “依憲執(zhí)政”之間關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)，是我們黨作為執(zhí)政黨在客觀把握人類社會(huì)法治建設(shè)發(fā)展規(guī)律，并結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)發(fā)展實(shí)踐的基礎(chǔ)上，經(jīng)過準(zhǔn)確判斷所提出的重大的法律命題和政治命題。體現(xiàn)了黨對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)規(guī)律的正確把握和遵循，極大豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，保證了社會(huì)主義法治建設(shè)的政治方向，為社會(huì)主義法治提供了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)和政治保障。

三、健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度

將 “紙面的”憲法轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)法治實(shí)際工作的“有生命”的憲法，堅(jiān)決維護(hù)憲法的權(quán)威是 “依憲治國(guó)”和 “依法執(zhí)政”的重要內(nèi)容。 “憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。”［3］當(dāng)前要保證憲法實(shí)施，具體需要建立兩項(xiàng)制度：一是憲法解釋制度，二是違憲審查制度。憲法解釋制度解決的是憲法規(guī)范含義的確定性問題。憲法作為國(guó)家根本法，內(nèi)容通常較為原則，條文含義往往比較抽象，一般很難被社會(huì)公眾所理解。然而，如果憲法規(guī)范的含義不清晰，就無法保證憲法的實(shí)施，維護(hù)憲法權(quán)威就無從談起。建立和啟動(dòng)憲法解釋制度就是要解決憲法自身的確定性問題。例如，2010年6月，四川省羅江縣人大代表李國(guó)喜在全國(guó)率先成立了專職人大代表工作室。但根據(jù)2010年修訂的 《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第5條第3款 “代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作”的規(guī)定，李國(guó)喜設(shè)立的人大代表工作室不得不停止工作。根據(jù)憲法第76條第2款的規(guī)定， “全國(guó)人民代表大會(huì)代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)”，顯然存在一個(gè)如何理解 “同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系”的問題?如果成立專職人大代表工作室是人大代表體現(xiàn)同原選舉單位和人民保持密切的聯(lián)系的情況，那么， 《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》的第5條第3款是否符合憲法的規(guī)定就需要負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施的部門做出評(píng)判。但在實(shí)踐中，由于憲法解釋程序機(jī)制不健全，憲法相關(guān)規(guī)范的含義沒有得到及時(shí)的解釋，使得一些符合憲法原則和精神的做法沒有得到很好的堅(jiān)持。

違憲審查制度是確保憲法有效實(shí)施，維護(hù)憲法權(quán)威的重要制度，解決的是維護(hù)法制統(tǒng)一性問題。憲法作為根本法具有最高法律效力，其他法律法規(guī)的效力來自于憲法。因此，一旦其他法律法規(guī)違憲得不到糾正，就意味著憲法作為根本法的權(quán)威沒有得到尊重，有悖于法制的統(tǒng)一性。根據(jù)憲法第67條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施 （第1款），全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán) “撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令” （第7款），可以 “撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議” （第7款）。第62條第11款規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán) “改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”。可以說，這些發(fā)揮維護(hù)憲法權(quán)威的條文以往基本處于 ‘紙面’狀態(tài)，沒有形成一個(gè)具有可操作性的機(jī)制。例如2003年的 “孫志剛案”，國(guó)務(wù)院制定的 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》存在嚴(yán)重違憲規(guī)定，并成為孫志剛被限制人身自由繼而毆打致死的重要原因。但在3位法學(xué)博士提出申請(qǐng)請(qǐng)求撤銷 《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的情況下，全國(guó)人大常委會(huì)依然沒有啟動(dòng)違憲審查機(jī)制。形成這種局面既有全國(guó)人大體制方面的原因，也有憲法實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制不完善的原因。因此，只有從根本上解決憲法解釋和違憲審查的制度建設(shè)問題，才能有效維護(hù)憲法的聲名和權(quán)威，確?！耙缿椫螄?guó)”對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)踐起到真正有效的約束和指導(dǎo)作用。因此，在現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出， “全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為”。［3］而十八屆四中全會(huì) 《決定》不僅對(duì) “依憲治國(guó)”在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的核心地位和重要作用作了充分肯定，重申了習(xí)近平總書記 “堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”的講話精神，更重要的是， 《決定》還就維護(hù)憲法權(quán)威提出了幾項(xiàng)具體要求，即， “完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施；健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”［4］。

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，憲法權(quán)威是良法善治之根基。對(duì)憲法權(quán)威的維護(hù)將鞏固我國(guó)法治建設(shè)的基礎(chǔ)，確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)下， “全面推進(jìn)依法治國(guó)”穩(wěn)步向前邁進(jìn)。

［1］莫紀(jì)宏.實(shí)踐中的憲法學(xué)原理［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：137.

［2］韓大元.如何維護(hù)憲法權(quán)威 ［EB/OL］.http：// www.calaw.cn/article/default.asp?id=10099，2014-11-01.

［3］習(xí)近平在首都各界慶?，F(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話［EB/OL］.http：//news.xinhuanet. com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm，2014-11-11.

［4］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm，2014-11-11.

［責(zé)任編輯：左眉］

D90

A

1671-6183（2014）11-0005-03

2014-10-30

國(guó)家行政學(xué)院2013年度科研重大項(xiàng)目 “用法治思維和法治方式履行政府職能研究” （項(xiàng)目編號(hào)：13ZBZD010）的階段性研究成果。

王禎軍 (1973-)，男，遼寧大連人，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部博士后流動(dòng)站工作人員，中共大連市委黨校應(yīng)急管理教研部副主任，副教授，法學(xué)博士；研究方向：憲法學(xué)、行政學(xué)。王申成(1962-)，男，遼寧撫順人，中共大連市委黨校公共與社會(huì)管理教研部副教授；研究方向：公共管理。