金太軍

東吳講堂

國家治理現(xiàn)代化的體系建構(gòu)與能力提升
——在常熟理工學(xué)院“東吳講堂”上的講演

金太軍

我下面要講的國家治理現(xiàn)代化的體系建構(gòu)與能力提升是一個(gè)比較大的題目，內(nèi)容比較多，一個(gè)是體系，一個(gè)是能力。本來四個(gè)小時(shí)的內(nèi)容，范院長說只有一個(gè)半小時(shí)，那么只好壓縮再壓縮。我主要從五個(gè)方面闡述，重點(diǎn)是體系建構(gòu)。首先是背景，主要是兩個(gè)方面，一是我們現(xiàn)在處在轉(zhuǎn)型期。什么叫轉(zhuǎn)型期呢？就像我們青春期一樣，社會(huì)在發(fā)生變化會(huì)產(chǎn)生許多問題，有西方學(xué)者把他概括為四個(gè)方面，我們對(duì)照著看，這四個(gè)方面是否也適用于中國，他雖然不是從中國總結(jié)出來的，但很多方面對(duì)中國的轉(zhuǎn)型期很有借鑒意義的。二是中國現(xiàn)階段似乎正處于所謂中等收入陷阱，即拉美陷阱。我們可以簡單地回顧一下拉美陷阱是什么原因造成的，我們對(duì)比一下，我們是否也進(jìn)入了這個(gè)階段。巴西、阿根廷等國，在二十世紀(jì)六七十年代就達(dá)到人均GDP5000美元，即所謂的中等收入，達(dá)到我們現(xiàn)在的收入，過了三十年四十年，他們始終沒有踏入高收入國家，如新加坡、日本、韓國和中國的臺(tái)灣地區(qū)等。為什么會(huì)這樣？一個(gè)重要原因是貧富差距過大，大眾消費(fèi)能力不足。當(dāng)下的中國也是這樣，收入差距大，有效購買力不足，基尼系數(shù)很高，我們肯定超過0.4國際公認(rèn)的警戒線了，必然會(huì)造成社會(huì)的動(dòng)蕩，當(dāng)然我們現(xiàn)在還沒那么嚴(yán)重。一些拉美國家，政府的作用被市場(chǎng)替代，政治缺乏穩(wěn)定性，而我們國家政府比較強(qiáng)勢(shì)，所以金融危機(jī)我們政府來救市，這是我們的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也更容易導(dǎo)致政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過多，容易滋生腐敗；另外政治體制改革、社會(huì)體制改革滯后，受既得利益集團(tuán)的控制，腐敗現(xiàn)象蔓延。中國目前全面深化改革目標(biāo)的最大問題之一，也是既得利益集團(tuán)對(duì)改革的阻撓。

今天我們將國家治理現(xiàn)代化，言下之意就是還沒實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，說明國家治理是滯后于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要，這體現(xiàn)在四個(gè)方面：首先是單位，我們傳統(tǒng)的社會(huì)管理，主要靠單位，單位是社會(huì)的基本細(xì)胞，百分之九十五的人從屬于這個(gè)或那個(gè)單位，工資住房福利管理都是單位來提供的，出了什么事找單位就行了，沒有單位你就寸步難行，就是無業(yè)游民，有錢也沒地方花，有什么事就查你單位。直到今天，許多領(lǐng)導(dǎo)一遇到難題，就會(huì)責(zé)問你是哪個(gè)單位的，還停留在這樣的觀念中，這叫順藤摸瓜，所以政府對(duì)生活的管理靠單位就可以了。但現(xiàn)在政府社會(huì)管理的難度就大多了?，F(xiàn)在單位僅僅是工作場(chǎng)所，而且單位的性質(zhì)也發(fā)生了變化，這也就是我要講的第二點(diǎn)，新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)組織的出現(xiàn)，以前的單位實(shí)際上都是公有制，要么是全民所有，要么是集體所有，沒有個(gè)體沒有私營。改革開放以來，多種所有制的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)組織并存。在人類歷史上，還沒有哪個(gè)國家能夠?qū)@種市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)組織進(jìn)行剛性的自上而下的管理。我們現(xiàn)在實(shí)際上還是自上而下的管理，這在以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代沒問題啊，都是公有制都是公有經(jīng)濟(jì)啊，它本身是權(quán)力的一個(gè)延伸體，你所有廠長所有部門的領(lǐng)導(dǎo)都是由主管部門來控制的。過去上海的一個(gè)工廠，生產(chǎn)茶杯的，茶杯上的圖案都要主管部門來審批，沒有自主權(quán)的，不是說你喜歡熊貓你就印熊貓，你喜歡南京長江大橋你就印大橋，不行的，要主管部門批準(zhǔn)的。這樣當(dāng)然好管啊，現(xiàn)在你對(duì)私營企業(yè)能夠管理到這個(gè)程度嗎？政府再想按照傳統(tǒng)的管理方式來管理就很難了。大家想一想，我們現(xiàn)在為什么叫綜合治理辦公室，為什么設(shè)在政法委？政法委我們知道是跟公檢法相關(guān)的。你說社會(huì)管理怎么能由政法委管理呢？有人不理解，恰恰這個(gè)現(xiàn)象在中國順理成章。因?yàn)樗亲陨隙碌剡M(jìn)行控制的，當(dāng)然由政法委來管了。所以有人提出，社會(huì)管理應(yīng)該放在人大或者放在政府民政部門來管理，而不是政法委來管，這是我們的傳統(tǒng)觀念。這種管理方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)很高效，但是改革開放以后就越來越受到挑戰(zhàn)。第三個(gè)我要講的是戶籍管理。過去的戶籍管理就是一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，這意味著什么？意味著你的出生地、居住地和就業(yè)都必須在一個(gè)地方，三地是合一。改革開放以后，西邊的蘿卜往東邊跑。所以東部地區(qū)一個(gè)坑里會(huì)放幾個(gè)甚至幾十個(gè)蘿卜，這就帶來很多問題，流動(dòng)人口問題很大，以前是沒有的，因?yàn)橐郧爸灰銘艏谶@你就跑不掉啊，一系列的問題也就來了。二〇一〇年的人口普查，人戶分離的有多少呢？2.6個(gè)億左右，現(xiàn)在這個(gè)數(shù)量還在增加了。你就看我們常熟，外來人口有多少??？這些人的戶籍天南海北都有，你怎么管??？所以有中央領(lǐng)導(dǎo)說，現(xiàn)在的社會(huì)像一盤散沙，一盤散沙就可能會(huì)出亂子，就危險(xiǎn)。最后一個(gè)，我們的管理跟不上，我們的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)也有問題。以前哪有網(wǎng)絡(luò)啊，我上大學(xué)那會(huì)兒哪有網(wǎng)絡(luò)?。坎恢烙芯W(wǎng)絡(luò)，也沒有電腦。我記得我一九八七年工作以后才知道有電腦，更不要說上網(wǎng)了。以前的大事可以變成小事，因?yàn)檎梢詨鹤】梢晕孀　，F(xiàn)在呢，很多小事只要在網(wǎng)上一發(fā)酵，就成了大事了。網(wǎng)絡(luò)不僅是信息的高速傳播渠道，它更是一種組織，一種無形的組織。通過網(wǎng)絡(luò)我們可以形成一種傳統(tǒng)生活很難形成的集體行動(dòng)?，F(xiàn)在老百姓都很聰明，知道政府很怕這種行為，就怕人多，你有什么要求，你只要找一大幫人，然后政府往往妥協(xié)、讓步，甚至給你好處，因?yàn)槟闳颂喟?。這個(gè)也是我們從來沒有遇到過的。我們現(xiàn)在有些政府覺得自己干了一些事情別人看不到，你看不到老百姓看得到啊，一上了網(wǎng)全世界都看得到。所以現(xiàn)在很多政府官員的事一到了網(wǎng)上，他的政治生命基本就到頭了。來自網(wǎng)絡(luò)的壓力給我們的國家?guī)砹饲八从械膰?yán)峻挑戰(zhàn)。

下面我們談?wù)勚卫淼母拍?。什么叫治理呢？因?yàn)槲覀兤匠＝?jīng)常把這些概念串著用，社會(huì)管理社會(huì)治理啊，都差不多。治理和管理還有統(tǒng)治究竟有什么區(qū)別？一講統(tǒng)治我們都知道那是暴力是壓迫，那就是強(qiáng)制的，統(tǒng)治往往帶來高效，但統(tǒng)治往往孕育著危機(jī)。毛澤東講過哪里有壓迫哪里就有反抗。就像火山一樣，你一直壓著它，它總有一天會(huì)爆發(fā)的。所以我們中國的封建社會(huì)是高度的集權(quán)統(tǒng)治的社會(huì)，所以它不可避免地會(huì)發(fā)生周期性的起義或革命。

那么什么是管理呢？管理是和科學(xué)相關(guān)的。我們?nèi)ゲ楣芾磉@個(gè)詞在字典上的意思，一句話，管理就是有目的的約束。管理一定要有目的性，必須有目的，然后它一定是一種約束。我們講加強(qiáng)管理，在一定意義上就是強(qiáng)化約束，為了特定的目的而約束。只要是一個(gè)組織，它就離不開管理，否則那就是一盤散沙、烏合之眾，無法達(dá)到組織的目標(biāo)。所以管理依靠的是一種層級(jí)制度，也可以說是一種等級(jí)制度，是一種上下的命令與服從的關(guān)系。我是局長你是副局長，我是校長你是副校長，我的話你就得聽。校長的話院長聽，院長的話系主任聽，強(qiáng)調(diào)這種層級(jí)關(guān)系。命令和服從很難討價(jià)還價(jià)。八點(diǎn)上課，你說我可否八點(diǎn)半到，那不行。我們蘇州大學(xué)的校長說中午一點(diǎn)開始上課，一部分教師反對(duì)，但反對(duì)無效。因?yàn)槭裁?？因?yàn)楣芾?，校長就是管理者，就是制定與頒布命令的權(quán)威，他說的話你必須也只能服從。這樣就有效率。但是如果是治理呢，那就是一種協(xié)商，治理是平等的。管理和治理的區(qū)別就是，管理的主客體很清晰，誰是領(lǐng)導(dǎo)誰是下屬?zèng)芪挤置?。領(lǐng)導(dǎo)說你去干什么就去干什么，因?yàn)槟闶强腕w。但是治理呢，就要說：這個(gè)事情咱們應(yīng)該怎么辦？有沒有什么好辦法？這就叫治理，是平等的，是需要協(xié)商的，重視雙贏與互惠。治理就是共贏，協(xié)商民主也是這個(gè)意思。所以治理更合理，治理更顯示出我們現(xiàn)在這個(gè)社會(huì)走向多元化、多主體化，走向復(fù)雜化、網(wǎng)絡(luò)化，越來越像圓桌會(huì)議，很難分出哪個(gè)是領(lǐng)導(dǎo)哪個(gè)是群眾，這是發(fā)展趨勢(shì)。所以中央倡導(dǎo)這種理念。當(dāng)然，當(dāng)下我們還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒達(dá)到這個(gè)理想境界。所以我們要努力。

下面是今天我要講的最主要的一個(gè)內(nèi)容，就是體系建構(gòu)。如果你問我，老師啊，體系是什么？國家治理體系是什么？我告訴你，可能總書記都不一定知道，你看習(xí)近平的講話，各種報(bào)紙，都是抽象的、原則性的。不知道該怎么做，也沒有時(shí)間表。我最近一直在思考這個(gè)問題，總結(jié)出六個(gè)要素，在這個(gè)體系里，這六個(gè)方面，就像我們古代的一個(gè)寓言故事——盲人摸象！你摸他的鼻子是一個(gè)樣子，摸它的尾巴是一個(gè)樣子，摸它的腿、摸它的身子都不一樣！我現(xiàn)在各個(gè)部分都摸一下就知道原來這就是大象！你從不同的角度看這個(gè)國家的體系，它應(yīng)該也包括這六個(gè)方面，這六個(gè)方面我很認(rèn)真地思考過的，但仍然很不成熟。

首先它的第一個(gè)要素：合法性。這是現(xiàn)代化治理體系的一個(gè)前提，如果連基本的合法性都不具備，那其他一切都無從談起。什么叫合法性？有人說合乎法律規(guī)定。合法性是不是合乎法律規(guī)定？政治學(xué)意義上的合法性指的是，社會(huì)公眾的認(rèn)同。如果公眾認(rèn)為你這個(gè)政府為人民服務(wù)，認(rèn)為共產(chǎn)黨好，是合法的，你就是合法的。但是如果人民認(rèn)為你這個(gè)政府不是合法的，就算你是按照法律程序成立的，也是不合法的。那么一個(gè)國家的治理體系要靠什么？國家體系就像一個(gè)大樓，它需要幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)的支撐，這幾個(gè)支撐點(diǎn)就是國家制度。說白了就是這個(gè)國家自己運(yùn)行的基本規(guī)則。我們國家有哪幾套基本制度？最主要的有哪幾套政治制度？在座的同學(xué)有沒有能說出來的？其實(shí)我已經(jīng)寫出來了：人民代表大會(huì)制度，多黨合作政治協(xié)商，民族區(qū)域自治制度，基層民主自治制度，還有特別行政區(qū)制度。最重要的還是前三個(gè)，當(dāng)然基層民主自治制度也很重要。這是我們要建筑一個(gè)合法治理體系的基本要素，沒有了這幾根柱子，國家治理體系就要崩潰。現(xiàn)實(shí)中我們看我們的合法性在流失。流失的威脅讓我想到一個(gè)東西，這個(gè)東西我肯定我們?cè)谧拿總€(gè)同學(xué)都有，就是手機(jī)。我們知道手機(jī)電池的電量一直在流失，它要充電才能繼續(xù)用，不充電就要報(bào)廢。我們國家制度的合法性就像電池在運(yùn)行的過程中是有耗損的，因?yàn)槟阌玫氖菣?quán)力呀，掌握的是權(quán)力。用權(quán)就好比用手機(jī)，你濫用職權(quán)電池就耗費(fèi)得快。并且如果你充電的速度趕不上你用的速度，那么電池很快就會(huì)報(bào)廢。那該怎么辦呢？趕快給它充電。就像歷史上的王朝，有的朝代可以持續(xù)幾百年，有的僅僅數(shù)十年。再看我們當(dāng)今社會(huì)的幾大問題，政治腐敗、環(huán)境危機(jī)、經(jīng)濟(jì)衰退、貧富差距、政府的公信力受到挑戰(zhàn)，這些問題都在耗費(fèi)著電池的電量，表明我們的合法性在流逝。那么我們?cè)撛趺崔k呢？讓我們來看看媒體的反應(yīng)，而且是主流媒體的反應(yīng)，首先是《中國青年報(bào)》，他歸納為阻礙社會(huì)發(fā)展的五大問題，你們看看如果讓你們歸納的話是不是這五大問題。相信大部分同學(xué)都認(rèn)同這五大問題。我們?cè)賮砜纯础度嗣袢請(qǐng)?bào)》所作的總結(jié)，這個(gè)調(diào)查涉及方面更廣。它把它總結(jié)為國家發(fā)展的十大難題，我們看看這個(gè)定義多好。什么是國家級(jí)難題？事關(guān)全局，涉及根本，急切解決，關(guān)注程度高，解決難度大，是一系列重大執(zhí)政挑戰(zhàn)問題。最后的結(jié)論是這樣：抑制腐?。坏讓尤罕姷谋Ｕ蠁栴}，就是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保障問題；權(quán)力的制約與監(jiān)督；官本位；基層權(quán)力的保障問題；環(huán)境污染問題；經(jīng)濟(jì)的衰退；最后是官員財(cái)產(chǎn)的公示。我們看到最近由習(xí)近平總書記帶頭進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)公示，他只有兩套住房，總書記只有兩套房，存款幾十萬。我們范院長也不只兩套房，存款也絕對(duì)超過幾十萬。另外我們中央的其他常委大多也是兩套房，存款多的也就是幾百萬。我們的腐敗問題，必須自上而下，下一步是不是會(huì)引起大的變動(dòng)我們還不知道。防腐是頭號(hào)治理，老百姓對(duì)這個(gè)問題都很期待。這些問題都是國家治理現(xiàn)代化不可能繞過的問題，必須解決的問題。你看習(xí)近平的講話：大量事實(shí)告訴我們，腐敗問題愈演愈烈，最終必然成為亡黨問題。這話講得已經(jīng)到了不能再嚴(yán)重的地步。我們一般不這樣講，我們一般說最終很可能成為亡黨問題，但他說最終必然成為亡黨問題。腐敗問題必須要治理，那么我們?cè)鯓尤ネ晟莆覀兊闹贫?，在這里因?yàn)闀r(shí)間問題我不多說。

共產(chǎn)黨執(zhí)政制度是我國政治制度的核心。簡單地說，中國共產(chǎn)黨在國家體系中是牽一發(fā)而動(dòng)全身，它是綱舉目張的那個(gè)綱，它是火車的車頭，是動(dòng)力。所以必須要解決共產(chǎn)黨的問題。有的人問為什么？在這里我們不深入發(fā)掘黨的問題。如果有時(shí)間的話我很想和大家交流一下，探討一下這個(gè)問題。也許有人會(huì)有這樣一個(gè)疑問，為什么在中國只能搞共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政，不能像西方國家一樣進(jìn)行兩黨輪流執(zhí)政，或者多黨執(zhí)政。這個(gè)問題很復(fù)雜，我也很難把在座的每個(gè)人都說服。但是我只能告訴大家，從歷史和現(xiàn)實(shí)情況來看，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的形成，不是靠哪一個(gè)人或是靠哪個(gè)事件，從一開始產(chǎn)生就注定了共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，至于它的執(zhí)政地位能不能永遠(yuǎn)持續(xù)下去，能不能長期執(zhí)政是我們需要討論的，而我們現(xiàn)在談的黨內(nèi)民主，恰恰是共產(chǎn)黨執(zhí)政地位能否長期持續(xù)下去的關(guān)鍵。因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)，我講的特點(diǎn)不是黨章憲法，不是宗旨，不是這些東西，不是你們開黨會(huì)講的東西。我講的是從學(xué)術(shù)角度討論，共產(chǎn)黨的兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)。一個(gè)是它的代表性，所謂代表性，我們經(jīng)常說我們?nèi)フ{(diào)查，我們選取的一些人一些事，這些人和事為什么可以推廣，我們做臨床，制造新的藥品，必須有臨床實(shí)驗(yàn)，才知道有沒有副作用，療效怎么樣。我們調(diào)查研究的必須是要有代表性的，調(diào)查研究都要有代表性。代表性就是那些能夠代表你所想發(fā)揮作用的全體。比如說你想了解工人情況，你就不能去找資本家，也不可能去那些大型壟斷國有企業(yè)了解工人的實(shí)際生活狀況，它不具有代表性，大部分工人沒有那種生活狀況。比如你去某廠了解工人就很荒唐，我去一看，它和一般工廠不一樣，他們的自行車棚的規(guī)模很小，汽車棚的規(guī)模很大，因?yàn)楣と硕奸_車，但是你看，一般的一線工人怎么可能都有汽車呢？所以這樣的工人，在工人階級(jí)中不具有代表性?？墒枪伯a(chǎn)黨為什么有代表性呢，因?yàn)楣伯a(chǎn)黨有八千多萬人，在中國找不到哪個(gè)階級(jí)，哪個(gè)階層，哪個(gè)民族，哪個(gè)職業(yè)，哪個(gè)地區(qū)沒有共產(chǎn)黨員。八千四百萬人，占了我們?nèi)丝诘氖畮追种?，就是說我們十幾個(gè)人中就有一個(gè)共產(chǎn)黨員。大家再看看，還有很多小孩不能入黨，黨員要求十八周歲。你去掉十八周歲以下，我估計(jì)共產(chǎn)黨的比例可能超過了十分之一，就是說黨員的分布很廣泛，不是只是老板，也不是只要官員，工人農(nóng)民，什么人都有，所以說中國共產(chǎn)黨具有代表性。還有它精英薈萃，它集中了全國人民中的精英，雖然不是全部，但一定是絕大部分。所以只要黨內(nèi)問題解決了，黨內(nèi)民主解決了，國家民主就解決了，社會(huì)民主就解決了。這套治理體系很清楚，從黨內(nèi)到國家到社會(huì)，這套治理體系就建立起來了，所以核心的問題就是共產(chǎn)黨怎么辦。有些問題是很明顯的，我們希望中央能夠動(dòng)起來，比如說我們講黨代會(huì)，我們的黨代會(huì)五年開一次，就五年開一次，但是我們規(guī)定我們的黨代會(huì)是共產(chǎn)黨內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，你們相信黨代會(huì)是黨內(nèi)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)嗎，五年開一次這個(gè)最高權(quán)力有價(jià)值嗎？五年的時(shí)間就幾天時(shí)間，其他一千多天和它都沒關(guān)系，它的最高權(quán)力發(fā)揮的時(shí)間就一個(gè)多禮拜，五年就一個(gè)多禮拜，然后它多少人呢？哪個(gè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)人數(shù)兩千多人，又不是農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，顯然這有問題，所以說我們的權(quán)力體系是個(gè)問題。所以我們?cè)酵先藬?shù)越少，權(quán)力越大越集中，普通黨員的權(quán)力得不到保障和體現(xiàn)，我們?cè)谧狞h員你們利益得到保障了嗎？訴求得到反映了嗎？所以我們黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，權(quán)力重心應(yīng)該向下而不是向上。黨內(nèi)要形成一定的競(jìng)爭機(jī)制，這里就不多說了，因?yàn)檎f多了就會(huì)扯到其他話題上。今天我們的主要目的就是整體上對(duì)國家治理體系進(jìn)行把握。

第二是人大制度，我們要完善。首先是我們選舉的范圍太小，中國的人大選舉是世界上少有的以間接選舉為主的。我們叫人大，西方叫議會(huì)。不管他叫什么名字，反正就是立法機(jī)構(gòu)，作為一個(gè)立法機(jī)構(gòu)，世界上很少以間接選舉為主。立法機(jī)構(gòu)有一個(gè)特點(diǎn)，就是應(yīng)該直接選舉。我們就縣鄉(xiāng)兩級(jí)是直接選舉，其他的，市、省、全國，我們不知道，因?yàn)樗皇侨嗣裰苯舆x出來的，所以老百姓沒有感覺到他是我們的代表，不是直接選出來的，隔了多少層，誰清楚啊。第二，人大代表沒有職業(yè)化，像我們?nèi)珖舜蟠碛袔浊?，這些人里百分之九十五都不是專職，國外的議會(huì)的議員，像美國參議院、眾議院啊，一般幾百人，但是這些人是嚴(yán)格地按照程序選舉上來的，同時(shí)這些人的專職工作就是議會(huì)議員，沒有別的工作。因?yàn)閲抑卫硎聞?wù)是非常繁多的，我們的人大代表是怎么樣呢？比如說，可能是踢球的，球踢得特別好，也可能是一個(gè)模范教師，也可能是一個(gè)拿手術(shù)刀，手術(shù)技術(shù)精湛，都是在自己本職上做得很好，但惟獨(dú)在人大代表職位上不一定能夠做得好，他最重要的工作不是人大代表，是他自己那個(gè)工作。所以我們一般來說，你只要表現(xiàn)突出的，給你搞個(gè)代表，比如我自己就是個(gè)省政協(xié)委員，我都做了十幾年的政協(xié)委員了，因?yàn)槲冶徽J(rèn)為是在業(yè)務(wù)上比較突出的。一年開一次會(huì)，我們哪有精力和時(shí)間去研究作為政協(xié)委員的事情呢，當(dāng)然由于我的專業(yè)與政協(xié)工作比較密切，所以我的參政議政能力還比較強(qiáng)。從面上看，無論政協(xié)委員，還是人大代表，更多的是一種榮譽(yù)。你們看看美國的議員，有多少助手幫他服務(wù)，幫他調(diào)研，國家財(cái)政供養(yǎng)，所以他提出的東西才有分量有價(jià)值。甚至要說，我們（人大、政協(xié)）大量的人從事的本職工作與政治或國家治理沒有什么關(guān)系。所以我們講，他們并不具備一個(gè)代表的素質(zhì)。我們說人大是“橡皮主張”，它是軟的。它怎么能不軟呢？談國家治理，你這個(gè)（人大）屬于人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)——人大在我們國家的地位是至高無上——這么高的位置，你的代表卻是這種素質(zhì)，你的代表就這種組成。一開會(huì)幾千人，濟(jì)濟(jì)一堂，聲勢(shì)浩大。所以說我們講這個(gè)問題，作為代表的素質(zhì)，立法機(jī)關(guān)的素質(zhì)，監(jiān)督機(jī)關(guān)的素質(zhì)。人大既有立法權(quán)也有監(jiān)督權(quán)，還有人事任免權(quán)，這個(gè)監(jiān)督權(quán)也很重要，但是我們（實(shí)際上）有多少監(jiān)督權(quán)？參加政協(xié)或是人大會(huì)議，開完會(huì)以后，首先是什么？集體討論的是學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)的報(bào)告和會(huì)議精神，而西方國家那些議員啊，那是較勁的，那經(jīng)常是讓領(lǐng)導(dǎo)下不了臺(tái)。西方國家議員有一個(gè)特點(diǎn)，就是越讓你下不了臺(tái)越榮耀，就越有能力，威望越高。絕對(duì)不可能說來學(xué)習(xí)你的精神。如果學(xué)習(xí)精神還需要我來么？我就是要找你茬的。當(dāng)然，他們也有他們的問題對(duì)吧，我們又不能走到他們那個(gè)極端。但是，無疑我們（的代表）要提高我們自己的素質(zhì)。還有我們的政治協(xié)商、多黨合作。我們的多黨合作，目前民主黨派的作用還是比較弱。即使有一些人擔(dān)任了一些職務(wù)，一般呢，也都是安排一個(gè)副職，基本沒有政府部門里面的正職，政府里肯定不會(huì)有正職，部門里可能會(huì)有，但很少。而且一般來說，分管的都是一些相對(duì)不重要的。比如某個(gè)市有一個(gè)副市長，民主黨派的，你們知道分管什么嘞？分管農(nóng)業(yè)。問題是該市農(nóng)業(yè)占GDP不到1%。是吧，大家就可想而知，讓他去分管農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)又占GDP的1%都不到。你還告訴我他很重要，管農(nóng)業(yè)多重要。（笑）所以說共產(chǎn)黨在這方面肚量不夠大，是吧，因?yàn)榧热皇钦螀f(xié)商，既然是多黨合作你就要有誠意，是吧，你要多拿出點(diǎn)位置，而且要是重要的位置（給民主黨派）。所謂治理治理，就是一個(gè)綜合的問題，要整合各方面的力量和智慧。

我們?cè)倏吹诙€(gè)層面，就是所謂的有效性，什么是有效性？有效性就是你做事的水平，效就是效率，就是你（做事）能不能滿足人民群眾的需求。比如說，政府為什么要簡政放權(quán)？可以說就是為了提高現(xiàn)在治理的有效性。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力集中，你怎么能有效呢？你高高在上，國家那么大，你把權(quán)力抓在手上，還有權(quán)力過大，權(quán)力沒有分解，所以這也是李克強(qiáng)提出的權(quán)力清單這個(gè)概念，你們知道這個(gè)概念是誰提出來的嗎？我這里要跟大家說一說，這就是我們作調(diào)研的好處，這就和蘇州太倉有關(guān)系。二〇〇九年，我?guī)У恼n題組在太倉作了專題調(diào)研。太倉在全國做了一個(gè)非常好的事情就是政社互動(dòng)。所以現(xiàn)在你們上網(wǎng)搜太倉兩個(gè)字，你們有沒有發(fā)現(xiàn)它的關(guān)鍵詞就是政社互動(dòng)。太倉的政社互動(dòng)是全國公認(rèn)做得最好的。那么什么是政社互動(dòng)？就是政府和社會(huì)之間形成一種良性互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)時(shí)我們調(diào)研就認(rèn)為，要想讓它良性互動(dòng)的前提就是要把政府的權(quán)力化解弄清楚。也就是說你政府該做什么不該做什么你要列一個(gè)清單。我們有個(gè)詞叫作權(quán)力清單，然后這個(gè)詞就用出來了。

人民論壇做的調(diào)查，設(shè)計(jì)的問題是：你覺得中國是不是存在明顯的政治優(yōu)勢(shì)，就是我們的前面講的人民代表大會(huì)這些制度是不是有明顯的優(yōu)勢(shì)。干部和專家大多回答有優(yōu)勢(shì)。那我們?cè)倏纯慈罕娫趺凑f，絕大部分群眾認(rèn)為：“我不管什么優(yōu)勢(shì)，我也不懂什么優(yōu)勢(shì)，我只知道房價(jià)醫(yī)療教育收入就業(yè)這些，我們只關(guān)心這個(gè)?！彼岳习傩諏?duì)這個(gè)什么政治什么優(yōu)越性不感興趣，這個(gè)我是有切身體會(huì)的。我們范院長跟我都是在學(xué)院里當(dāng)院長，當(dāng)院長的幾年就一定有深刻的體會(huì)。不要說一般的老百姓，就說我們這些高校里的知識(shí)分子，最關(guān)心也可能是收入怎么樣，有沒有發(fā)展的機(jī)會(huì)，畢竟衣食住行都是跟鈔票相關(guān)的。這個(gè)有效性說白了就是讓老百姓得到實(shí)惠，如果你不能讓老百姓得到實(shí)惠，你把你的國家制度說成了天上有地下無，也沒有用。所以鄧小平的偉大就是他知道老百姓最需要財(cái)富。所以他抓住了這個(gè)需求，毛澤東理論的失誤就在于它太理想化了，一大二公把人的精神道德水準(zhǔn)拔高，超出了生產(chǎn)力發(fā)展的水平，你沒有到那個(gè)階段，怎么可能搞公有制，搞一大二公？所以馬克思也講各盡所能，按需分配是建立在物質(zhì)產(chǎn)品極大豐富的基礎(chǔ)上。說白了就是當(dāng)你東西用不掉吃不完的時(shí)候，這時(shí)候你才好按需分配。如果大家都搶，一個(gè)面包十個(gè)人去搶，你還搞一大二公？顯然最好的辦法就是催促自己去趕快生產(chǎn)面包，讓大家都能吃到面包，這就是鄧小平的偉大之處。我們講治理的有效性就是要把面包做得更多更好，滿足人民的需求，你應(yīng)該圍繞這個(gè)去做。我們認(rèn)為有效性是合法性的主要支撐，換句話說，你這個(gè)國家治理體系是不是合法靠些什么？我們常說是歷史的選擇，歷史的選擇就是江山是你打的你自然坐江山。所以我們共產(chǎn)黨毛澤東一九四九年十月一號(hào)成立新中國，沒有人敢去挑戰(zhàn)，說憑什么你站在天安門上講話，而不是我上去講話？沒有挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)不了。因?yàn)榻绞敲珴蓶|帶領(lǐng)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民打下的，這叫作歷史的選擇。我們五十年代末的時(shí)候，有人曾經(jīng)提出來要共產(chǎn)黨輪流執(zhí)政，你坐幾年可以了，該我們坐了。這種說法就違背了歷史的選擇，違背了中國傳統(tǒng)，也違背人民的意愿。第二個(gè)是意識(shí)形態(tài)。什么叫意識(shí)形態(tài)？就是官方的指導(dǎo)思想，這個(gè)意識(shí)形態(tài)告訴我們只有共產(chǎn)黨才能救中國，只有社會(huì)主義才能實(shí)現(xiàn)中華民族的繁榮富強(qiáng)。我們高校里有一門課就是你們必須上的，你們無權(quán)不上，沒有任何理由不上，那就是政治理論課。有人不懂，我記得有一次我們?cè)趯W(xué)校討論，有的人就講外語不用上了，外語現(xiàn)在沒什么意思，對(duì)大多數(shù)人沒什么用，應(yīng)該改為選修課；然后外語學(xué)院的人馬上站起來說，最沒有價(jià)值的是政治課，首先應(yīng)該取消政治課。我就說，政治課實(shí)際上就是馬克思主義，馬克思主義是我們的指導(dǎo)思想，只要共產(chǎn)黨執(zhí)政，江山還是這個(gè)顏色，這個(gè)課就不可能取消。

當(dāng)然這并不意味著你光靠宣傳大家就信。你們知道我們小時(shí)候我們家里的對(duì)聯(lián)是什么嗎？家家戶戶都貼，貼的是“聽毛主席話跟共產(chǎn)黨走”?，F(xiàn)在讓你貼你貼不貼？你會(huì)不會(huì)貼“聽習(xí)近平話跟共產(chǎn)黨走”？你覺得很可笑。意識(shí)形態(tài)已經(jīng)不像過去具有很神秘的東西。光靠這個(gè)也不行啊，歷史的選擇很明顯，但畢竟已成歷史。否則的話我們現(xiàn)在還是秦朝，這不就是歷史的選擇嗎？他統(tǒng)一了中國但為什么二世就滅亡？打江山固然要坐江山，至于坐得多長，就很復(fù)雜了。所以開始取決于是不是你打的，怎么坐下去不取決于這個(gè)，那取決于什么呢？西方這個(gè)政黨換那個(gè)政黨，他很緊張，他靠什么？就是靠選舉。我前面講的那個(gè)比喻，選舉就是換電池。怎樣換電池？這個(gè)電池老用它不行了，老用總是出問題啊，那就換一塊，那個(gè)老電池充電慢慢充，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候那個(gè)電池又不行了，它又換上去了。在資本主義國家來說，執(zhí)政黨是沒有很大的壓力。你想想啊，我這個(gè)電池現(xiàn)在不行我后面還有機(jī)會(huì)換上去的，大不了等個(gè)十幾年。而我們國家共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政，沒有輪流執(zhí)政式的換屆選舉，那怎么辦呢？我們就必須給它持續(xù)快速地充電，這樣壓力就很大了，沒有休息時(shí)間。我們?nèi)ヌK北有些地方調(diào)研，叫五加二白加黑。開始我們不懂什么叫作五加二白加黑，后來了解到就是禮拜一到禮拜五工作，另外禮拜六禮拜天也要工作，白天工作晚上還工作，叫五加二白加黑。政府壓力很大，要招商引資，招商引資說白了就是要給他充電，要致富。這個(gè)充電就是績效。我們中國為什么強(qiáng)調(diào)GDP啊，如果你當(dāng)市長你也會(huì)強(qiáng)調(diào)GDP，因?yàn)闆]有基本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展什么都是空的。我有一個(gè)朋友在國外留學(xué)很多年，上次來開會(huì)，他作了一個(gè)報(bào)告，我當(dāng)場(chǎng)就質(zhì)疑，我當(dāng)場(chǎng)就批評(píng)，因?yàn)槲沂侵鞒秩思狱c(diǎn)評(píng)。他講，他對(duì)中國的一個(gè)地方進(jìn)行調(diào)研，調(diào)研的時(shí)候他只有兩個(gè)變量，一個(gè)是環(huán)境好，一個(gè)是環(huán)境不好，他說老百姓很重視環(huán)境。于是得出結(jié)論，政府必須加大對(duì)環(huán)境的投入。我就對(duì)他說，你這結(jié)論是正確，但不全面，因?yàn)槟銢]有引出另一個(gè)變量，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變量。如果你去調(diào)研你去問問老百姓是經(jīng)濟(jì)發(fā)展好還是環(huán)境好，或者說，你是愿意窮但是環(huán)境山清水秀，還是經(jīng)濟(jì)富裕但是環(huán)境受到破壞？這個(gè)就很難說了。至少你無法證明，你沒有證據(jù)證明，老百姓寧愿窮也要山清水秀。無錫華西村老支書吳仁寶說，既要金山銀山也要綠水青山。我想，如果一定要排序，他可能還是先選擇金山銀山。我們整個(gè)蘇州不都這樣嗎？先要金山銀山，然后綠水青山。你沒有金山銀山又怎么可能去治理呢？通俗地講，雞蛋都還沒有，你先去考慮雞蛋是草雞蛋還是洋雞蛋？當(dāng)你沒雞蛋的時(shí)候你會(huì)考慮這個(gè)問題？首先是雞蛋，要有雞蛋。當(dāng)你有雞蛋吃的時(shí)候，特別是一天能吃幾個(gè)的時(shí)候，你就會(huì)考慮雞蛋里是不是膽固醇高，是不是含什么三聚氰胺？經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ)，肯定是基礎(chǔ)。但是現(xiàn)在的社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不是光靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也需要環(huán)境啊需要社會(huì)質(zhì)量各方面。所以最后最要緊的就是滿意度啊，就是老百姓滿意，老百姓滿意才是硬道理。老百姓滿意很復(fù)雜。滿意換句話說就叫民生，就是人民的生活。

國家治理體系還有一個(gè)非常鮮明的特點(diǎn)就是整體性，整體性就是一個(gè)整體，不是支離破碎的個(gè)體。如果說國家治理體系，習(xí)近平提出的這個(gè)概念跟以前有什么不同，可能最大的不同就是它的完整性，它把我們?nèi)嗄晁械某晒加靡粋€(gè)來概括，就是國家治理，所以實(shí)際包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)和黨的建設(shè)，涉及這六大建設(shè)里面的各個(gè)領(lǐng)域，都構(gòu)成了這個(gè)體系，也就是說，這是一個(gè)非常龐大的體系。如果從層次上來分，它主要分三個(gè)層次，第一個(gè)是政府治理，第二層是市場(chǎng)治理，第三層是社會(huì)治理，它對(duì)應(yīng)三大制度，行政制度、經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度三大體系，所以它非常宏觀。正因?yàn)樗芎暧^所以他非?？斩?，什么都有就是什么都沒有，所以我們還需要把他具體化。我曾經(jīng)寫過一篇文章，投到一個(gè)大報(bào)上，但是沒有發(fā)表，因?yàn)楸容^敏感。我在這篇文章中對(duì)從毛澤東到鄧小平到現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)人我做了一個(gè)比較，他們對(duì)國家治理制度的思考是不一樣的。毛澤東時(shí)代是共產(chǎn)主義，非常理想化的治理體系，超越了實(shí)際發(fā)展階段，超越了道德水準(zhǔn)，想搞一個(gè)新的東西，完全的東西，把舊的東西完全打破，徹底的新社會(huì)，超過英國，趕上美國。實(shí)際上不現(xiàn)實(shí)，所以毛澤東的那條道路失敗了，毛澤東太理想了；鄧小平是另一種，是強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向，出了問題一定要抓住問題，因?yàn)槊珴蓶|留下的包袱，最大的包袱就是貧窮，所以他為了解決貧窮，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。鄧小平不同的時(shí)期往往有不同的想法，他們之間往往是相互矛盾的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)不行時(shí)狠狠抓住經(jīng)濟(jì)建設(shè)，當(dāng)政治不行的時(shí)候有要抓住政治建設(shè)，當(dāng)精神文明不行又說精神文明很重要，當(dāng)穩(wěn)定出了問題就強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定是壓倒一切的。這說明當(dāng)時(shí)沒有一個(gè)系統(tǒng)的完整的思考，我的那篇文章對(duì)鄧小平改革開放作了一個(gè)思考，實(shí)際上是說他缺乏一個(gè)整體的思路。習(xí)近平有一個(gè)進(jìn)步，他強(qiáng)調(diào)全面深化改革，他的改革不僅僅是哪一個(gè)領(lǐng)域，國家治理體系與能力現(xiàn)代化是全面深化改革的一個(gè)總目標(biāo)，是一個(gè)整體。

第四個(gè)方面，國家治理體系還具有包容性。所謂包容性，就是一個(gè)開放性，就是把反對(duì)自己跟自己唱反調(diào)的也能吸納和包容，叫大海不擇細(xì)流，能聽到不同的意見，能接受不同的力量。二〇〇〇年七月一號(hào)，當(dāng)時(shí)的總書記的講話提出允許個(gè)人和私人企業(yè)主入黨，由于當(dāng)時(shí)的黨章寫得很清楚，共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，私營企業(yè)主（過去叫資本家）不是工人階級(jí)，所以當(dāng)時(shí)一些老干部非常有意見：這不是改變我們黨的宗旨與性質(zhì)嗎？！我理解這種做法是想使我們執(zhí)政黨更有包容性，使我們國家治理體系更有包容性，因?yàn)槟惆堰@一大群人（階層）排除在外，誰都看出來這是一個(gè)階級(jí)，這個(gè)階級(jí)就算不是新的生產(chǎn)力的代表，但也是新的生產(chǎn)力的重要組成部分，這些人掌握了社會(huì)的重要財(cái)富，你把這些人排除在外，鄧小平給了這些人經(jīng)濟(jì)上的平等地位，經(jīng)濟(jì)可以搞市場(chǎng)，可以搞“資本主義”，這些老板揚(yáng)眉吐氣了，但是只能在市場(chǎng)揚(yáng)眉吐氣，在國家治理體系里，在政治權(quán)力這個(gè)框架里沒你說話的份，因?yàn)槟悴荒芗尤胫袊伯a(chǎn)黨。

從國家最基層的社會(huì)治理來看也涉及包容性。很多城市流動(dòng)人口成為犯罪的主導(dǎo)，是流動(dòng)人口的素質(zhì)低，還是這個(gè)城市對(duì)他缺乏包容性？你有沒有把他當(dāng)成自己的一分子。實(shí)際上他們是這個(gè)社會(huì)的底層，他們做得苦事臟事，又對(duì)這個(gè)城市不可缺少，恰恰是這些外來人，外來打工者是我們這個(gè)社會(huì)最底層的，是城市中最累最苦的。我們對(duì)他們應(yīng)該尊重，這一點(diǎn)我們張家港做得比較好，包括青島，包括昆山，因?yàn)樗牧鲃?dòng)人口比較多。如做得不好，就會(huì)有一種排斥的心態(tài)。我給大家講個(gè)故事，就我來看，蘇州這個(gè)城市包容性不夠。因?yàn)槲覐墓ぷ髁硕荒甑哪暇┻^來，南京的包容性就比蘇州強(qiáng)。所以有一次蘇州市有關(guān)部門召集我們開會(huì)，討論蘇州城市精神。當(dāng)時(shí)有人說，我們蘇州精神第一條，包容性特別強(qiáng)。我則有不同意見，據(jù)我了解，這不是蘇州的特點(diǎn)，至少在江蘇省就有包容性比你強(qiáng)的。我講個(gè)很簡單的例子，五個(gè)人在一起吃飯，兩個(gè)蘇州人，其余三個(gè)外地人，那兩個(gè)蘇州人肯定就用蘇州話講，你聽不懂，這不叫包容性。包容性也體現(xiàn)在很多方面，涉及國民性的，如在公共場(chǎng)所，有女士不抽煙，但抽煙的旁若無人地大抽特抽，這就不具包容性，沒有公共精神，沒有征求女士意見，這叫包容性嗎？所以內(nèi)在的、細(xì)微的東西需要我們?nèi)ヌぬ?shí)實(shí)地做。

第五個(gè)是可問責(zé)性，這就涉及到國家治理的主體——黨和政府，要承擔(dān)責(zé)任。你不能只講成績，對(duì)于你所犯的錯(cuò)誤要承擔(dān)責(zé)任，而且要有可操作性，我要能問責(zé)你，這是非常重要的，否則你的治理如何才能做到有效性？而責(zé)任呢，一般來說有三個(gè)：第一個(gè)廉潔問責(zé)，就是反腐倡廉，你有腐敗問題我當(dāng)然可以問責(zé)。第二個(gè)你不腐敗但是你沒有效能，你工作時(shí)間看個(gè)報(bào)紙喝杯茶，無所事事官僚主義。第三個(gè)是決策問責(zé)。這個(gè)問責(zé)是我們的弱點(diǎn)。有領(lǐng)導(dǎo)說決策失誤又不是有意的，我也是辛辛苦苦的，我怎么知道會(huì)有這么大的失誤。實(shí)際上有大量的決策失誤沒有被問責(zé)。比如一棟大樓被燒掉，什么都沒處理卻表揚(yáng)了一批人。大家看看這些圖片，多么豪華的辦公大樓，看看這棟大樓，一個(gè)市政府的大樓，占地十多平方公里，光光一個(gè)人造湖就兩千七百畝。辦公大樓人均辦公面積五十平方，這些問題有沒有追究決策者的問題？現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)對(duì)重大工程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這非常有意義。

國家治理體系現(xiàn)代化的最后一個(gè)方面是回應(yīng)性，這是一個(gè)國家治理體系的靈敏度問題，老百姓的需求是不是很快就得到回應(yīng)，你這個(gè)回應(yīng)一定要通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是你的體系你的機(jī)構(gòu)你的機(jī)制。我們舉個(gè)例子，現(xiàn)在為什么允許單獨(dú)家庭可以生二胎呢，這就是適應(yīng)性調(diào)整，因?yàn)橛?jì)劃生育帶來很多很多問題，雖然成績是第一位的。所以你們這一代趕上了，你們可以生兩個(gè)。事實(shí)證明，生一個(gè)是弊大于利的。在七十年代人口的巨大壓力下，不得不實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策。經(jīng)過了這么多年的計(jì)劃生育后，逐漸暴露出很多問題。現(xiàn)在到了應(yīng)該要調(diào)整的時(shí)候了，這就是看你能不能及時(shí)做出調(diào)整了。當(dāng)然我們可以講很多例子，這就意味著你要針對(duì)我們社會(huì)的主要問題。這就是國家治理的重點(diǎn)內(nèi)容，這里可以概括出五大內(nèi)容，維護(hù)社會(huì)和市場(chǎng)秩序，應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾，關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體，培育和應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)。這五大問題是我們現(xiàn)在政府必須做的，做得好說明你適應(yīng)能力強(qiáng)，你的應(yīng)對(duì)水平高。

(本講由經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長范炳良主持)

金太軍，教育部長江學(xué)者特聘教授，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、院長。