張恒超

（中國科學技術大學 公共事務學院，安徽 合肥230026）

論我國法治政府的基本建成

張恒超

（中國科學技術大學 公共事務學院，安徽 合肥230026）

法治政府是政府管控社會的一種善治模式。在法治政府建設過程中，首先應明確法治和法治政府的基本概念，其次應是了解我國經歷了從依法治國到法治政府基本建成的政策演變。我國法治政府建設的具體內容包括了治國理念的與時俱進、行政權力的行使法定等四個方面。在我國法治政府基本建成的過程中應注意四個方面的問題，以黨的十八大為新起點，力爭早日實現我國法治政府基本建成這一目標。

法治；法治政府；基本建成

法治，已成為人類的普遍共識，并且逐漸具有世界意義。法治取代人治，是人類經過幾千年的文明發(fā)展而逐步認可的一種現代社會管控模式,是人類政治文明發(fā)展到一定階段的產物。隨著我國改革開放的日益深入及中國特色社會主義市場經濟的逐步健全，法治在實現國家繁榮富強、人民富裕的偉大征程中將發(fā)揮與日俱增的作用，即法治也是生產力。法治政府依托法治和法制來實現，法治政府建設的成敗，事關法治社會乃至法治國家的建設進程，法治政府與法治國家、美麗中國建設具有內在一致性，美麗中國更需魅力法治。我國法治政府基本建成這一新課題，是基于黨的十八大報告中關于法治建設的整體布局而提出來的新理論，具有深刻的現實性。

1 法治政府

1.1 法治

“法治”一詞最早見諸于亞里士多德的名著《政治學》一書中，書中指出：“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律”[1]。對此我們可作以下兩點理解：一是有法才有治，特別是在行政立法上，做到有法可依；其次是法律被遵守，被尊重，不僅是公民守法、尊法，各級政府更應守法、用法、依法、重法，不以權代法，以言壓法，徇私枉法，做到有法必依；法治政府更要求政府執(zhí)法必嚴，違法必究。在當代，法治不僅“是一種治理狀態(tài)或秩序,在這一治理狀態(tài)中,存在著法的普遍性和有效適用性，法律之于政府權力具有優(yōu)先的、至上的權威。或者說,政府應由法律規(guī)制并服從法律,最終使公民的自由權利得到維護、保障并擴大”[2]，更是一種民主之治、公正之秩、普世之致。

1.2 法治政府

法治政府的理論基礎是法律至上、主權在民和有限權力。法治政府這一概念，不是指“法治”與“政府”兩詞在文字概念上的簡單疊加，也不是指“法治政府=法治+政府”這一范式，而有著其獨特的內涵。法治政府作為一種管控社會的善治模式，內在地要求政府要受法律的制約。也即“政府由法律產生，政府由法律控制，政府依法管理，政府對法律負責”[3]，也就是說“政府在一切行為中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束，以使人們能夠準確預測政府在某一情況下使用強制權力，并據此來安排個人事務”[4]。綜括起來就是說政府緣法而治，依法而行，受法而立?！罢囊磺袡嗔碓?、政府的運作和政府行為，都受法律的規(guī)范和制約，行政管理體制、新機制和思想觀念都符合法律的要求”[5]。

1.3 從依法治國到法治政府基本建成

1997年9月，在黨的十五大報告中明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方針，開啟了我國法治建設的序幕，進一步明確了“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障”[6]。的執(zhí)政黨的法治能力建設、國家法制化建設及法治政府建設和公民法制意識建設的重大意義。

從黨的十六大報告中提出的“社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實”、“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系?！钡慕ㄔO目標，到2004年國務院公布的《全面推進依法行政實施綱要》中明確提出“建設法治政府”，提出用10年左右的時間來建設法治政府，強調法治政府建設本質上是政府依法行政這一目標，到黨十七大報告中提出的“依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設取得新成效?！钡哪繕吮硎?，到2008年5月，國務院又發(fā)布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》，單獨對市縣兩級基層法治政府建設作了明確要求和部署；再到黨十八大報告中提出的“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”的概念再深化，預示著我國法治政府基本建成這一課題將和全面建成小康社會同時同步同向完成。

從依法治國到法治政府基本建成，從建設到建成，不僅僅是一字之差，更體現了法治政府建設的軌跡?！敖ㄔO”是過程，是一個動態(tài)的變化和建構過程，而“建成”則是靜態(tài)的結果，是對動態(tài)過程的軌跡標識。依法治國和法治政府建設在本質上是一致的。

2 我國法治政府基本建成的具體內容和基本標識

2.1 我國法治政府基本建成的具體內容

2.1.1 治國理念的與時俱進 基于“思想指導行為”的深刻認識，我國法治政府基本建成的首要任務是實現治國理念由“人治”向“法治”的轉變。歷史上，我國長期處于封建社會，“人治”思維突出，“人治”觀念在領導者腦中根深蒂固。因此，在法治政府建設過程中，當務之急是要樹立法治觀念，摒棄“人治”邏輯，增強領導者的法治思維和法治意識。治國理念的與時俱進，是法治政府建設的第一要義。當前，我國公民和執(zhí)政者已充分認識到法治思維的重要性，并發(fā)揮新聞媒體的輿論宣傳作用來營造法治氛圍，特別是在近期多位省部級官員的落馬和受審過程中也較為注重法治程序，這些都是治國理念與時俱進的具體體現。

2.1.2 行政權力的行使法定 法治政府的基本建成，本質上是政府依法行使權力。行使權力的前提是權力的“源泉”被事先法定賦予，不然權力的行使則缺少了法律上的根據。在我國法治政府基本建成過程中，先后出臺或頒布了一些法律法規(guī)來賦予行政機關法定權力，如1997年實施的《行政處罰法》、1997年的《行政監(jiān)察法》、1999年的《行政復議法》、2003年的《行政許可法》等法律法規(guī)都明確賦予了行政機關法定權力。

2.1.3 行政權力的合理分配

（1）中央與地方。在我國建設法治政府基本建成過程中，著力解決了中央與地方政府在權力分配上的法定化這一問題，重點解決了權力的合理分配問題。如現行的關于中央和地方政府立法權限規(guī)定的有《中華人民共和國立法法》；關于中央和地方政府職能劃分方面的有《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》；關于財政稅收管理的有《中華人民共和國預算法》等，這些法律法規(guī)中都明確對中央和地方政府在行政權力上的合理分配。

（2）行政部門之間。在行政部門之間，權力分配是否合理，關系到法治政府建設全局。法治政府建設歸根到底就是權力法定，用權受監(jiān)督，權力合理分配。當前，我國各級行政部門內部大都制定了規(guī)章制度，同樣也進行了權力的合理分配，行政部門內部按照分工，根據職能不同劃分為不同部門，很好地解決了行政部門之間的權力分配問題。

2.1.4 行政監(jiān)督的自覺建立 法治政府是政府緣法而治。政府行使權力接受監(jiān)督，這是法治政府建設的內在要求。我國在建設法治政府過程中，逐步建立并逐漸完善了一整套監(jiān)督體系，包括國家監(jiān)督體系，如國家權力機關的監(jiān)督，司法機關的監(jiān)督，行政系統(tǒng)內部監(jiān)督；社會監(jiān)督體系如中國共產黨的監(jiān)督，人民群眾的監(jiān)督，社會輿論監(jiān)督；行政法制監(jiān)督體系等，可以說是一整套全方位、多層次、寬領域的監(jiān)督系統(tǒng)，這些都是法治政府建設的保障和后盾。

2.2 我國法治政府基本建成的標識

2.2.1 相對完善的法律體系 早在1997年，黨的十五大就提出了到2010年形成中國特色的社會主義法律體系這一目標。2011年3月，十一屆全國人大四次會議宣布“截至目前，我國已制定憲法和現行有效法律237件、行政法規(guī)699件、地方性法規(guī)8600多件”[7]?！敖刂?011年12月底，中國除通過了現行憲法外，還制定了現行有效的法律239件，行政法規(guī)714件，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例8921件”①?！耙粋€以憲法為統(tǒng)帥、法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內，由七個法律部門、三個層次法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經基本形成”[8]。相對完善的法律體系是我國法治政府基本建成的前提標識。

2.2.2權責明確的行政主體 法治政府建設的重點是行政主體的權責是否明確。2011年6月全國人大常委會通過的《行政強制法》，是我國法治政府基本建成過程中非常重要的一部行政法律?！斑@部法律正確處理權力與權利、權力與責任的關系，既賦予行政機關必要的強制手段，保障行政機關依法履行職責，提高行政管理效率，又強化對行政強制行為的規(guī)范、制約和監(jiān)督，避免和防止權力濫用，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益”①。真正使行政主體做到了權責明確。1994年通過，2010年修正的《中華人民共和國國家賠償法》，對行政機關及其工作人員在行使職權中侵犯公民人身權和財產權的賠償范圍以及賠償程序作了明確規(guī)定，進一步規(guī)范了政府責任。這兩部法律的出臺，進一步明確了行政主體的權和責，用權有法理上的依據，侵權有責任上的擔當。權責明確的行政主體是我國法治政府基本建成的核心標識。

2.2.3 行之有效的監(jiān)督體制“知屋漏者在宇下、知政失者在草野”，“政府行為的得失，最終評價在于民眾，所以，基于法治政府權利本位的本質要求，應強化民眾對政府的監(jiān)督”[9]。法治政府即是政府守法，當政府行使權力缺乏必要監(jiān)督時，可能滋生監(jiān)督缺位，致使權力過度膨脹和擴張。鑒于此，我國已建立了權力機構的監(jiān)督機制即人民代表大會的監(jiān)督機制；行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督機制如行政監(jiān)察機制、行政審計機制；以及包括新聞媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督等在內的社會監(jiān)督機制。行之有效的監(jiān)督體制是我國法治政府基本建成的關鍵標識。

2.2.4 公平正義的執(zhí)法群體 法治政府建設需要有知識、有文化、懂法律、能執(zhí)法的執(zhí)法隊伍。評判我國法治政府建設的程度，應將執(zhí)法群體作為重要因素加以考量。執(zhí)法隊伍的素質如何，執(zhí)法隊伍能否公平正義執(zhí)法，關系到法治政府建設的成敗。當前，我國建立了公務員選撥與錄用制度，行政人員的考核、晉升制度，選撥和錄用了一批具有寬闊視野、先進管理理念的高級法律知識分子來執(zhí)法。這也為公平正義執(zhí)法奠定了基礎。公平正義的執(zhí)法群體的形成是我國法治政府基本建成的重要標識。

2.2.5 尊法守法的公民意識 隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善，公民的市場主體意識不斷覺醒，繼而反映在政治覺悟上就是要求全社會形成尊法守法的氛圍。從最初的身份型識別到現在的契約式分化，社會逐漸實現了從“身份”到“契約”的歷史性轉變②。公民主體意識的形成，必然體現政府的依法行政、依法辦事和依法裁決。誠如“政治體與公民之間以及公民個體之間是一種互惠和依賴的關系，即使身處其中的個人并沒有認識到這一點”[10]。尊法守法的公民意識的形成是我國法治政府基本建成一個不可或缺的標識。

2.2.6 法律至上的社會風氣 一定時期的社會風氣是對社會運轉的綜合反映，是一個社會的“晴雨表”。法治政府基本建成的標識之一就是全社會是否形成了法律至上的社會風氣。《韓非子·有度》中說道：“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。國家的強盛與否主要決定于國家的執(zhí)法者是否奉法，法治政府建設的成敗取決于全社會是否形成了法律至上的社會風氣。當下，我國公民法律意識正在逐漸增強，當公民的合法利益受到不法侵害時，大都能夠依法維權，合理尋求法律救濟。法律至上的社會風氣的形成，是我國法治政府基本建成的外部標識之一。

2.2.7 公正透明的社會規(guī)則 無規(guī)矩不成方圓。社會的運轉需要規(guī)則。公正透明的社會規(guī)則是一個社會正常運轉的“穩(wěn)定器”。在法治政府建設中，各種法律體系、行政法規(guī)等都是經過公布之后才生效的，可以說是為公眾所知曉的，在程序上也是嚴格按照既定程序制定和頒布的，可謂是陽光透明的。公正透明的社會規(guī)則是法治政府運行的必要條件，是我國法治政府基本建成的又一外部標識。

2.2.8 廉潔高效的運作體系 廉潔高效的政府運作體系可以保障法治政府建設的純度。當前，我國各級政府都明確制定出各級規(guī)章制度，如行政復議制度、行政許可制度、行政訴訟制度、行政賠償制度、重大事情公示制度等，使之做到有章可循，有度可依。廉潔高效的運作體系，是我國法治政府基本建成的內生性標識。

3 我國法治政府基本建成過程中需要注意的幾個問題

3.1 思想上注重與時俱進

我國法治政府基本建成這一課題，牽涉面廣，內容大，耗時長，事關多方利益。我國法治政府的基本建成，要求我們在構建法治政府過程中應注重與時俱進，注重制度、政策、方針的長遠性、時代性及針對性，不能封閉頭腦和僵化思想。在法治政府建設過程中應時刻注重與時偕行、與時俱化、與時俱新，進而實現與時俱進，突出體現在思想上應注重與時俱進，因為思想是行為的向導。

3.2 安排上注重頂層設計

2012年2月23日，中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習，習近平總書記明確提出了“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”?？梢哉f這是關于法治政府建設的最新理論表述，凸顯了國家主要領導人對法治政府建設尤為注重頂層設計，統(tǒng)籌全局。頂層設計原是一個工程學概念，現在已成為中國的一個新政治名詞，“其在工程學中的本義是統(tǒng)籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局，在最高層次上尋求問題的解決之道”③。中國社會科學院法學研究所所長李林在接受《法制日報》記者采訪時說：“法治國家建設是法治政府建設和法治社會建設的一個大前提、大環(huán)境，重點要解決的是國家的基本制度以及憲法和法律的頂層設計，還有法治方面相關的方針政策的制定和執(zhí)行問題……”這就要求我們在法律制度安排上應統(tǒng)籌兼顧，注重頂層設計，自上而下地做好路徑規(guī)劃和制度安排。

3.3 實行中注重貫徹落實

在法治政府基本建成過程中，關于權力行使規(guī)則和原則等制度性安排，都應在實際中貫徹落實。正如習近平同志在國家博物館參觀《復興之路》基本陳列活動中指出：“空談誤國，實干興邦。”我國法治政府的基本建成，是一項光榮而艱巨的事業(yè)，而全面建成法治政府更需要時間和過程，更需要執(zhí)政者和權力行使者及公民的貫徹落實，以務實求實的作風來構建法治政府，拒絕“口號式政治運動”。建設法治政府緣于落實各項制度政策，只會紙上談兵而不貫徹落實，結果只能是半途而廢，一無所成。

3.4 評價中注重群眾反映

在法治政府基本建成過程中，應時刻關注廣大群眾的反映，切實做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。堅持用人民利益這把永恒不變的標尺來評價法治政府建設的各項方針、政策?！包h的一切方針政策都要以是否符合最廣大人民群眾的利益為最高標準，以最廣大人民群眾滿意不滿意為根本準則”[11]。在法治政府基本建成過程中，我們始終要用人民群眾擁護不擁護，贊成不贊成，答應不答應，高興不高興來衡量和評價法治政府建設的是非成敗。

4 在新起點上基本建成我國法治政府

4.1 黨的十八大對基本建成法治政府提出的新要求

4.1.1 指明了法治政府基本建成的新方向 黨的十八大報告中明確指出：“人民民主不斷擴大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創(chuàng)造性進一步發(fā)揮。依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”[12]。報告全面系統(tǒng)而又科學合理地對今后五年的法治政府建設工作進行了定位和部署，為法治政府的基本建成指明了新方向。

4.1.2 部署了法治政府基本建成的新舉措 十八大報告簡要地概述了法治政府建設的新舉措，報告指出：“要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等……，完善中國特色社會主義法律體系……進一步深化司法體制改革……深入開展法制宣傳教育……提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革……任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法”[13]。報告分別從制度建設、措施安排、工作部署以及預期效果等方面對法治政府的基本建成設計了新路徑、部署了新舉措。

4.2 如何在新起點上基本建成我國法治政府

4.2.1 完善行政法律體系，做到科學立法 法治政府的本質就是政府依法作為，歸根到底是政府一切行為符合法律要求。我國法治政府的基本建成，必須要完善我國現有的行政法律體系，并就當前行政領域里的法律漏洞或空白點進行補充完善，精心頒布或出臺一批有質量、上檔次、與國際接軌的行政法律，做到科學立法。

4.2.2 嚴格依法行政辦事，做到嚴格執(zhí)法 法治政府的核心所在就是政府依法辦事?？梢哉f，我國法治政府的基本建成，核心在于依法行政，關鍵在于政府嚴格執(zhí)法，杜絕“釣魚式”執(zhí)法，執(zhí)法缺位等現象。評價一個政府是否是法治政府的一個重要指標就是政府有無做到依法辦事，嚴格執(zhí)法。這一點在我們國家顯得更為重要，因為我國古代長期處于封建人治社會中。

4.2.3 提高執(zhí)法整體水平，做到公正司法 法治政府建設，很重要的一個部分就是政府的執(zhí)法水平如何，政府能否做到公正司法。我國法治政府的基本建成，要就我國當前執(zhí)法整體水平不高這一現實做出研究并找出對策?？稍趫?zhí)法隊伍建設上，執(zhí)法方式上，執(zhí)法效率上，執(zhí)法公正上做出具體安排。

4.2.4 開展法制宣傳教育，做到全民守法 法治政府建設需要良好的外部環(huán)境。當前，我國公民法律意識普遍淡薄，法律維權思維滯后，對法律的熟知度較低。鑒于此，要廣泛開展法制宣傳教育，普及公民法律意識，廣泛深入青年學生群體和社區(qū)居民群體進行法制宣傳教育，以做到全民知法、尊法、守法和用法。當全民的法律意識達到強烈之時，可從外部有效制約政府的作為，繼而從側面推動我國法治政府的基本建成。

4.2.5增強領導法治思維，做到決策依法 法治政府建設需要“人”（領導者）來部署和組織，因此領導者有無法治思維，法治思維的強弱，都直接影響法治政府建設的成效。缺乏法治思維下的一些決策都是不合法的，決策制定必是無法可循的。因此，我國法治政府的基本建成，要在領導干部中深入開展法治思維教育，如開設領導干部法治思維學習班等，摒棄官本位等行政思維，增強法治思維。

4.2.6 健全責任追究機制，做到違法必究 有權必有責，用權受監(jiān)督。在法治政府建設中，要努力做到行使權力就應承擔責任，在行使權力過程中若是違反法律，就應受到相應法律制裁。我國法治政府的基本建成，應健全責任追究機制，如行政責任追究制度、執(zhí)法司法責任追究制度等，做到違法必究。

法治政府的基本建成是一項龐大的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，也不可能在短時間內或是三五年就可基本建成或全面建成。“法治政府的建立是一個觀念更新與制度創(chuàng)新同步推進!本土資源與外來資源有機整合!政府主動與社會推動橫向聯(lián)動,自上而下帶動與自下而上推動雙向結合,自律與他律雙管齊下的過程”[14]，我國法治政府的基本建成，有著特殊的國情，因此，我們更應回顧過去，摸清實際，立足實情，理順思路，強化制度，加強落實。以黨的十八大為新起點，開創(chuàng)我國法治政府建設的新局面，爭取早日基本建成法治政府，以實現國家、社會和公民之間的同向、良性、動態(tài)、和諧發(fā)展。

注釋：

①中國法學會.中國法治建設年度報告（2011）[EB/OL].[2012-07-26].http://www.chinalaw.org.cn/cnfzndbg/2011nianzhongguofazhijiansheniandubaogao/2012/0726/1609.html.

②“所有進步社會的運動，到此處為止，是一個‘從身份到契約’的運動”。[英]梅因著，沈景一譯.《古代法》.北京：商務印書館,1959年出版，第97頁。

③頂層設計”何以成中國新政治名詞[EB/OL].[2012-06-26].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-06/26/c_123327559.html.

[1][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭,譯.北京:商務印書館,1997:199.

[2]張成福.面向21世紀的中國政府再造基本戰(zhàn)略的選擇[J].教學與研究,1999(7):5-12.

[3]楊海坤.市場經濟、民主政府和法治政府[M].北京：中國人事出版社，1997：13.

[4][英]邊沁.政府片論[M].北京:商務印書館，1995：182.

[5]季正發(fā).關于建設法治政府的幾個問題［Z］.政府法制工作簡報，2005（5）.

[6]江澤民.在中國共產黨第十五次全國代表大會上的報告[N].人民日報,1997-09-22（1-3）.

[7]王兆國.關于形成中國特色社會主義法律體系的幾個問題［N］.人民日報,2010-11-15.

[8]徐爽.以權利制約權力——社會主義法律體系與基本權利立法實踐的發(fā)展[J].政法論壇,2011(6):120.

[9]李進成.關于創(chuàng)新法治政府構建路徑的幾點思考[J].法制與社會,2011(11):147-148.

[10][美]基思·?？怂?公民身份[M].郭忠華,譯.吉林:吉林出版集團有限責任公司,2009.

[11]江澤民.江澤民文選：第二卷[M].北京:人民出版社，2006：444—446.

[12]胡錦濤.在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報,2012-11-18(1).

[13]胡錦濤.在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報,2012-11-18(1).

[14]賀電.法治政府理論研究[D].長春：吉林大學，2003.

[責任編輯：余義兵]

On Basic Construction of Chinese Law Based Government

Zhang Hengchao
（College of Public Affairs,University of Science and Technology of China,Hefei,Anhui 230026）

The rule of law is a model to govern society.Government by law is a good governance for a government to control and manage society.In construction of legal government,first the rule of law and government by law should by clearly defined;second,knowing about the policy evolution from rule by law to basically constructed law-based government.Chinese law-based government includes the concept of governing country advancing with times,legal administrative power,etc.there are 8 features which indicates Chinese lawbased government is basically constructed,and attention should be paid to the problems in four aspects in the process of law-based government construction.18th CPC national congress is a new starting point to achieve the goal of basic construction of Chinese law based government.

Rule of Law;Law Based Government;Basic Construction

D61

A

1674-1104(2014)02-0020-05

10.13420/j.cnki.jczu.2014.02.005

2013-10-22

張恒超（1990-），男，安徽亳州人，中國科學技術大學公共事務學院碩士研究生，研究方向為法理，法治政府。