高 飛，馮冠華，張家平

（1.東北財經大學 經濟與社會發(fā)展研究院；2.東北財經大學 金融學院；3.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）

公平視域下我國農民工市民化政策的偏差與矯正

高 飛1，馮冠華2，張家平3

（1.東北財經大學 經濟與社會發(fā)展研究院；2.東北財經大學 金融學院；3.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）

我國農民工市民化問題難以解決與我國市民化政策出現偏差有關，偏差包括目標偏差、主體偏差和市民化方式偏差.偏差出現的原因與我國財政體制與政績考評機制有關.通過深入分析，我們提出改革公共財政體制、構建更加合理的政績觀與考評指標體系、制定靈活的農民工市民化策略及堅持縮小公共服務差異為導向的戶籍制度改革.

農民工；市民化；政策偏差；矯正措施

1 引言

農民工市民化問題是當前我國經濟社會領域的一個熱點問題.截至2012年，我國城鎮(zhèn)化水平已經達到了52.57%，但若按戶籍人口計算，這個數字只有35.29%，兩者之間有著17%的差額.這意味著大量農村人口遷向城市，并常住城市就業(yè)、生活，但他們無法在社會保障、公共服務以及政治權益等方面得到與城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬.也就是說，相當一部分農民成功實現了職業(yè)的轉變，成為城市里的農民工（非農化），卻沒有實現身份的轉變，成為與城市戶籍居民一樣身份的城市居民（市民化）.我們認為這與我國長期實施的二元政策有關，更與當前我國的政府行為出現偏差有關.

農民工問題的長期存在，無益于經濟的健康發(fā)展，也增加了社會不穩(wěn)定因素.為此，中央政府提出大力推進農民工市民化，制定并實施了一系列政策.然而，就執(zhí)行的力度與效果而言，農民工市民化政策存在許多偏差，嚴重影響了政策的執(zhí)行與實施，使政策效果大打折扣.因此，對于如何推進農民工市民化，許多學者在政策層面進行了研究.席雪紅（2009）認為應該改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力制度、社會保障制度和公共服務體系.歐陽慧（2010）從當前農民工市民化存在的現實困境入手，提出了推進農民工市民化的總體思路.宏觀經濟研究院課題組（2011）提出根據不同地區(qū)和不同規(guī)模城鎮(zhèn)的條件，考慮流動性不同的農民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的需求，從而兼顧地方政府職能調整與積極性調動.胡杰成（2012）較為全面地論述了推進農民工市民化的政策思路.

通過上述研究，我們發(fā)現近幾年越來越多的學者開始關注農民工市民化問題，但是從研究內容來看，往往提出政策建議，并未對現行的農民工市民化政策進行反思，我們認為這是研究的不足.因此，本文從農民工市民化政策存在偏差入手，深入分析當前政策出現偏差的內在原因，并提出相應的改善建議.對此，本文剩余章節(jié)安排如下：第二部分尋找政策出現偏差的方面；第三部分分析政策出現偏差的原因；第四部分提出政策改善的建議；最后是本文結論.

2 我國推進農民工市民化的政策偏差

2.1 目標偏差——追求效率而不是公平

政策目標的偏差是當前農民工市民化政策出現的首要偏差.按照馬克思主義政治經濟學的經典理論，生產過程分為生產、分配、交換和消費.農民工市民化雖與上述四個方面都有聯系，但是，由于涉及大量的公共服務支出，農民工市民化嚴格來說，是政府收入的再分配過程，既然是屬于分配范疇，農民工市民化問題的價值判斷依據必須首選為公平，而非追求效率.但是，地方政府為了短期的經濟增長，制定的福利政策目標卻只是針對城市市民，并通過戶籍壁壘制度將農民工嚴格地排斥在外.因此，在一個城市內部就形成了這一現象，外來農民工與本地居民之間的貧富懸殊拉大，居住環(huán)境差距明顯，本地人享受各方面福利待遇，沒有戶籍的外來人口享受不到這些待遇；當地政府聘用本地戶籍人口管理外來人口，社會糾紛有時得不到公正處理.這一政策不僅直接加大了農民工在城市的生活成本，而且從根本上動搖了農民工在城市的發(fā)展基礎，減少了農民工平等發(fā)展的機會，使農民工處于城市生活與個人發(fā)展的雙重邊緣化狀態(tài).也正是因為政策目標的偏差，制約了城市化進程的健康發(fā)展，導致了一系列社會問題的產生，強化了農民工在城市違規(guī)、違法、犯罪活動的動機.

2.2 主體偏差——中央政府與地方政府博弈多過合作

推進農民工市民化的主體是地方政府，但是起主導作用的應該是中央政府.這是因為一方面中央政府具有矯正地方政府行為偏差的職責和作用，另一方面，我國農民工群體中，很大比例為跨省流動，特別是東部地區(qū)對農民工的吸引力較強，這是因為東部地區(qū)二、三產業(yè)的就業(yè)彈性高于中西部地區(qū)，即使東部地區(qū)產業(yè)升級戰(zhàn)略取得成效，由于生產性服務業(yè)仍將進一步帶動生活性服務業(yè)的發(fā)展，服務業(yè)相對較高的就業(yè)彈性使得跨省流動的農民工規(guī)模仍然較大，如果中央政府不能采取措施加以引導，將會出現兩種局面，地方政府要么不推進農民工市民化，要么地方政府只推進本省農民工市民化，一旦打開外省農民工市民化的閥門，短期內任何一個城市都無法承擔巨大的公共服務支出規(guī)模.從這個意義上講，中央政府與地方政府在推進農民工市民化的進程中混淆了彼此的角色，中央政府過多依靠地方政府推進農民工市民化問題，這對地方政府來說確實存在困難.

2.3 方式偏差——擴大戶籍而不是縮小公共服務差異

從短期來看，擴大戶籍要比縮小公共服務差異更能體現政府政績，但是這種方式并沒有降低城市內部農民工身份轉變的“門檻”，容易形成城市內部的二元結構，造成城市內部不同居民的對立.而且，擴大戶籍很容易造成地方政府推進農民工市民化行為的更大偏差.近年來，大多數地區(qū)實施的擴大戶籍的市民化政策——“藍印戶口”政策，基本上成了各大城市吸納投資、引進人才、拉升房地產價格的辦法，這些規(guī)定表面上已經推進農民工市民化，但實質上卻是肯定了戶籍制度的合理性，由于這種政策對要素具有“選優(yōu)”作用，從當地政府來看，這種政策帶來的收益遠比成本要高很多，作為理性的地方政府，當然愿意執(zhí)行擴大戶籍的市民化政策以促進經濟增長.然而，這種戶籍制度改革的出發(fā)點和目的與戶籍制度改革真正應該秉持的宗旨背道而馳，強化了城市居民對農民工的歧視，促使城市社會采取更高的進入“門檻”，放慢戶籍制度改革和配套改革步伐，推遲了農民工的市民化進程.同時，加劇了社會分割，增加了社會不安定因素，無形之中加大了社會摩擦，提高了社會運行成本.

3 我國農民工市民化進程中政府行為出現偏差的原因

3.1 財政體制不能有效提供支持農民工市民化的物質基礎

3.1.1 地方政府財權與事權不對稱

我國現行的財政體制，無論是收入和支出責任的劃分，還是轉移支付制度的設計，都是以假定人口不流動為前提的，以轄區(qū)的戶籍人口為基礎.在這種體制框架下，各地政府按戶籍人口來提供公共服務.然而，推進農民工市民化措施改變了這一前提.這就要求無論是縱向的，還是橫向的財政關系都需要進行調整，尤其是處于流動狀態(tài)的龐大人口的公共服務的提供，這為各地公共服務的供給帶來了難題，形成了公共服務供給上的真空.所以，城市政府不愿意放開戶籍、推進市民化的真正原因，主要是城市政府財權與公共服務事權不對稱，缺乏穩(wěn)定的能隨人口增加而增長的財政資金籌集渠道.

3.1.2 地方財政傾向于投資性支出

在財政分權體制下，地方財政收入直接與經濟發(fā)展掛鉤，與地方GDP直接相關.為了追求財政收入的快速增長，地方政府采取各種方式推動地方發(fā)展.在這種導向下，地方政府把大量投資投向與經濟發(fā)展密切相關的并能產生直接效應的交通、道路、通訊、能源等生產性基礎設施項目，降低了農民工市民化的沖動.同時，通過戶籍制度制定出臺各種吸引投資的優(yōu)惠措施，吸引其他地方資金流向本地，扭曲了市民化的行為.

3.2 政績考核體系異化了農民工市民化進程中的政府行為動機

3.2.1 政績考核體系導致地方政府行為出現偏差

首先，當前的官員考核體系導致地方政府經濟行為的短期化.首先，地方官員為了晉升，由于資歷、年齡的限制，必須盡可能短的時間內做出盡可能大的政績.這些晉升方面的規(guī)定和限制，必然導致地方官員注重短期行為，注重“短平快”的項目，注重顯性項目.然而，農民工市民化的正面作用需要長期影響，這與官員考核體系的相矛盾，不利于市民化的推進.其次，在政績考評體系的作用下，各地區(qū)地方政府將全部精力放在這些考評指標的增長上，對于那些不屬于考評范圍內的指標漠不關心，市民化并沒有在考評體系內，或者說在考評體系內的權重較小，因此，對農民工市民化自然采取消極態(tài)度.而指標權重較大的集中在GDP總量、財政收入、吸引的外商直接投資額及上繳多少稅收等方面.再次，在政績考核體系的作用下，地方政府之間為了實現晉升存在著激烈的競爭，地方政府盡可能使本地區(qū)的各項考評指標高于其它地區(qū)，因為政績排序的考評機制意味著地方政府不僅要竭力提高本地區(qū)的各項經濟指標，更重要的是這些指標要超過其它地區(qū)，這種政績排序的相對水平考核意味著只要超過其它地區(qū)，不管絕對水平怎樣，仍然會得到政治晉升，在發(fā)展是第一要務的環(huán)境下，突出地方經濟發(fā)展績效無疑是最佳的選擇，在這樣的發(fā)展邏輯下，農民工市民化自然沒有收到應有的重視，更不用說積極推進農民工市民化.

3.2.2 中央政府與地方政府的存在利益博弈

毫無疑問，承擔農民工市民化的主體應該是各級地方政府.自從公共選擇理論將“經濟人”假設引入到政府行為研究中以來（Downs，1957；Niskanen，1971，1975），布坎南認為政府是自利的，是追求自身利益最大化的組織.Anthony Downs認為，政府官僚就是其產出不能通過市場途徑來衡量的組織或個人，政府官僚只依賴其上級來晉升，所以，他們的行為準則是上級的偏好.綜合布坎南與Downs的觀點，可以看出，政府是自利的、晉升偏好的.正是由于政府存在上述特征，地方政府根據其成本收益計算后會做出如下選擇：如果中央政府的政策使得地方政府執(zhí)行該政策能夠獲得晉升時，地方政府會積極執(zhí)行中央政府的政策；而當執(zhí)行中央政府的某些政策，地方政府盡管能夠獲得晉升，但自身利益卻受到損失時，地方政府會利用中央政府監(jiān)督的高成本、信息的不對稱，采取消極的態(tài)度予以執(zhí)行.

4 推進農民工市民化的政府行為矯正偏差的措施

首先，進一步完善分稅制財政體制改革，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源.分稅制財政體制的實質是要規(guī)范中央與地方以及地方各級政府財政分配關系，其完善與否直接關系到各級政府職能能否得以正常履行，也是農民工市民化能否得以推進的關鍵.其次，進一步調整城鎮(zhèn)財政支出結構.根據公共財政基本框架的要求，城鎮(zhèn)政府的主要職責是提供覆蓋本城鎮(zhèn)范圍內的公共物品和勞務.城鎮(zhèn)財政支出的重點也就應放在這些公共物品和勞務上，原則上是給本城鎮(zhèn)的居民以等量利益.最后，戶口登記與財政待遇相結合，以財政管理促進戶口管理.可以學習其他國家在人口管理上的先進經驗，將戶口登記制度與財政予以的相關待遇結合起來，以財政管理促進戶口管理.但是，我們也應清醒地看到，農民工對農村的依賴也不可能在短期內消除、對城市生活的適應和城市文明的接受也很難在短期內形成，所以，即使通過戶籍制度改革，農民工在名義上成為市民，但農民工真正融入城市還將是一個長期的過程.

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F249.2

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1673-260X（2014）01-0044-03