(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

0 引言

2011年，霧霾天氣第一次入選中國(guó)十大天氣氣候事件。2013年1月，京津冀地區(qū)遭遇5次強(qiáng)霾污染過(guò)程，引起全社會(huì)的高度重視。PM2.5是霧霾天氣的主要載體，指大氣中直徑小于或等于2.5 μm的顆粒物。由于細(xì)顆粒物直徑小，富含大量有毒、有害物質(zhì)且在大氣中停留時(shí)間長(zhǎng)、輸送距離遠(yuǎn)，因而對(duì)人體健康和大氣環(huán)境質(zhì)量的影響很大。

機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放是造成以霧霾為代表的大氣污染的重要原因之一，因此治理城市霧霾的有效措施是控制機(jī)動(dòng)車(chē)產(chǎn)生的污染物。在現(xiàn)有的治理手段中，財(cái)政手段作為一只“看不見(jiàn)的手”，對(duì)切實(shí)提高公民的低碳環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展先進(jìn)技術(shù)、開(kāi)發(fā)節(jié)能高效且經(jīng)濟(jì)的車(chē)型，以及早日實(shí)現(xiàn)中國(guó)汽車(chē)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整至關(guān)重要。在污染防治方面，可行的財(cái)政手段主要包括各項(xiàng)稅收、專(zhuān)項(xiàng)收入和虧損補(bǔ)貼，其中稅收政策在財(cái)政手段中占主導(dǎo)地位。本文著重分析現(xiàn)有的財(cái)政稅收手段在控制交通污染方面存在的不足，并提出切實(shí)可行的建議。

1 城市交通與大氣污染

交通運(yùn)輸行業(yè)造成的污染已成為特大城市霧霾天氣的主要原因。根據(jù)中國(guó)科學(xué)院“大氣灰霾追因與控制”專(zhuān)項(xiàng)研究組報(bào)告顯示，就北京市而言，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放為城市PM2.5的最大來(lái)源，約占1/4；其次為燃煤和外來(lái)輸送，各占1/5。與北京市情況類(lèi)似，很多城市空氣污染來(lái)源已經(jīng)由傳統(tǒng)的煤煙型污染向機(jī)動(dòng)車(chē)污染轉(zhuǎn)移，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣已經(jīng)成為大中城市空氣污染的主要來(lái)源。據(jù)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2013年中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治年報(bào)》顯示，2012年全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染物4 612.1萬(wàn)t，其中氮氧化物(NOx)640.0萬(wàn)t，顆粒物(PM)62.2萬(wàn)t，碳?xì)浠衔?HC)438.2萬(wàn)t，一氧化碳(CO)3 471.7萬(wàn)t。在機(jī)動(dòng)車(chē)排放中，汽車(chē)是污染物總量的主要貢獻(xiàn)者，其排放的NOx和顆粒物超過(guò)90%，HC和CO超過(guò)70%[1]。因此，治理城市霧霾的有效措施之一是控制汽車(chē)產(chǎn)生的污染廢物。

城市大氣顆粒物實(shí)際上是由一次顆粒和二次顆粒組成的混合物。工業(yè)、交通、電力、其他生產(chǎn)和生活活動(dòng)以及天然源排放一次顆粒物。研究表明：柴油車(chē)尾氣中超過(guò)92%的固體顆粒直徑在2.5 μm以下，原油燃燒排放氣體中直徑在2.5 μm以下的顆粒更是占到97%。此外，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣也是城市大氣二次顆粒物的重要前置污染物[2]。

相比其他污染源，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣不僅在大氣污染中貢獻(xiàn)最大，而且對(duì)居民生活造成的影響更為直接。作為移動(dòng)源的機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放高度更接近人體呼吸道，排放源分布的時(shí)空特征與受體人群的活動(dòng)特征吻合程度更高、接觸更為密切，因而成為城市居民大氣污染物吸入總量的重要來(lái)源。歐洲每年與大氣顆粒物污染相關(guān)的死亡人數(shù)中，有35%可歸咎于機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染。而對(duì)奧地利、法國(guó)和瑞士的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析顯示，在大氣污染所致的人群死亡率增加中，有1/2歸咎于機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染。此外，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染還導(dǎo)致這三個(gè)國(guó)家每年新發(fā)2.5萬(wàn)例成人慢性支氣管炎、29萬(wàn)例兒童支氣管炎、50萬(wàn)次哮喘發(fā)作以及1 600萬(wàn)人日的病休[3]。

2 現(xiàn)行機(jī)動(dòng)車(chē)稅費(fèi)政策存在的問(wèn)題

中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)稅費(fèi)體系經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)已經(jīng)初步體現(xiàn)控制污染物排放的思路，消費(fèi)稅改革、車(chē)船稅改革、開(kāi)征成品油消費(fèi)稅、對(duì)黃標(biāo)車(chē)淘汰補(bǔ)貼，初步覆蓋了車(chē)輛在購(gòu)買(mǎi)、使用和淘汰的全過(guò)程。然而，現(xiàn)有機(jī)動(dòng)車(chē)稅費(fèi)政策的調(diào)控力度仍然存在不足，主要體現(xiàn)在以下方面：

1）汽車(chē)消費(fèi)稅對(duì)重型車(chē)輛調(diào)控缺失。

重型車(chē)，指最大總質(zhì)量大于3 500 kg的車(chē)輛(主要包括重型貨車(chē)和大型客車(chē))，并且主要采用柴油發(fā)動(dòng)機(jī)[4]。環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2013中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治年報(bào)》顯示，2012年全國(guó)柴油車(chē)CO排放量為421.2萬(wàn)t，HC排放量為93.9萬(wàn)t，NOx排放量為397.0萬(wàn)t，顆粒物排放量為59.2萬(wàn)t，分別占汽車(chē)排放總量的14.7%，27.2%，68.1%和99%以上；按車(chē)型分類(lèi)，全國(guó)貨車(chē)排放的NOx和顆粒物明顯高于客車(chē)，其中重型貨車(chē)是主要貢獻(xiàn)者。

在對(duì)車(chē)輛征收消費(fèi)稅的環(huán)節(jié)中，稅率并未與車(chē)輛對(duì)環(huán)境的污染及對(duì)道路的破壞成正比。2008年9月1日，國(guó)家為了加大節(jié)能減排力度、減少機(jī)動(dòng)車(chē)排放、改善大氣質(zhì)量，大幅度提高了大排量乘用車(chē)消費(fèi)稅：排氣量＞3.0～4.0 L的乘用車(chē)，稅率由15%上調(diào)至25%；排氣量在4.0 L以上的乘用車(chē)，稅率由20%上調(diào)至40%；降低小排量乘用車(chē)消費(fèi)稅，排氣量在1.0 L(含1.0 L)以下的乘用車(chē)，稅率由3%下調(diào)至1%。然而，對(duì)于污染最重的重型貨車(chē)及車(chē)身長(zhǎng)度大于等于7 m，并且座位為10～23座的商用客車(chē)，依然不征收消費(fèi)稅，政策調(diào)控有所缺失。

2）汽油、柴油消費(fèi)稅與成品油質(zhì)量不匹配。

中國(guó)成品油消費(fèi)稅采用的是固定稅率：無(wú)鉛汽油1.0元·L-1，含鉛汽油1.4元·L-1，柴油0.8元·L-1，未根據(jù)油品標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差別稅率。目前，成品油質(zhì)量參差不齊，不同標(biāo)準(zhǔn)油品之間含硫量存在較大差異：國(guó)II標(biāo)準(zhǔn)中含硫量小于500 ppm，國(guó)III標(biāo)準(zhǔn)中含硫量小于350 ppm，國(guó)IV標(biāo)準(zhǔn)中含硫量小于50 ppm，國(guó)V標(biāo)準(zhǔn)中含硫量小于10 ppm，而含硫量直接決定污染物排放量。在全國(guó)范圍內(nèi)，國(guó)II、國(guó)III、國(guó)IV標(biāo)準(zhǔn)油都在使用，北京、上海率先推行使用了國(guó)V標(biāo)準(zhǔn)油；浙江、廣東、福建、江蘇等7個(gè)省市也陸續(xù)開(kāi)始油品升級(jí)工作，用國(guó)III標(biāo)準(zhǔn)油逐步替代國(guó)II標(biāo)準(zhǔn)油。油品質(zhì)量升級(jí)將帶來(lái)很好的環(huán)境效果，根據(jù)初步估算，使用國(guó)III標(biāo)準(zhǔn)汽油每年將減少2.3萬(wàn)t的硫排放。但是，燃油含硫量的減少也帶來(lái)成本增加，每噸國(guó)III汽油成本約增加160元。多次推遲柴油車(chē)國(guó)IV標(biāo)準(zhǔn)的原因之一就是國(guó)家沒(méi)有對(duì)柴油品質(zhì)升級(jí)需要的資金給予任何補(bǔ)貼，也沒(méi)有通過(guò)減免成品油消費(fèi)稅等稅收優(yōu)惠措施減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，油品升級(jí)增加的成本完全由企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)油品質(zhì)量升級(jí)積極性不高。

3）車(chē)船稅征收標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”。

車(chē)船稅是汽車(chē)保有階段的重要稅收政策，然而作為財(cái)產(chǎn)稅，在環(huán)保方面的調(diào)節(jié)作用尚顯不足。2012年1月1日實(shí)施的新車(chē)船稅，對(duì)乘用車(chē)按排氣量計(jì)征稅款，附帶了節(jié)能減排的功能，稅費(fèi)從最低60元到最高5 400元不等。1.6 L以下小排量汽車(chē)稅率有所降低，而2.5 L以上大排量汽車(chē)稅率大幅增加。按排氣量劃分階梯稅率，更多地是體現(xiàn)車(chē)船稅作為財(cái)產(chǎn)稅的屬性，實(shí)際上，排氣量并不是決定污染程度的唯一指標(biāo)。對(duì)于相同排量的車(chē)型，燃油消耗率、污染物排放量也存在很大差別，因此，需要以排放量或者油耗為基礎(chǔ)實(shí)行差別稅率。例如，英國(guó)的做法是對(duì)高油耗的車(chē)輛加征一定的車(chē)船稅作為懲罰性稅款。

4）新能源汽車(chē)行業(yè)財(cái)稅優(yōu)惠政策力度不足。

作為一個(gè)新興的高科技產(chǎn)業(yè)，新能源汽車(chē)行業(yè)對(duì)緩解城市交通污染有著重要作用。然而，實(shí)踐中新能源汽車(chē)的普及尚未達(dá)到理想的速度。2012年，全國(guó)新能源汽車(chē)銷(xiāo)量?jī)H為1.2萬(wàn)輛。一個(gè)重要原因是新能源汽車(chē)成本過(guò)高，消費(fèi)者很難承擔(dān)。新能源汽車(chē)行業(yè)作為一個(gè)高科技產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)，從基礎(chǔ)原材料到車(chē)輛整車(chē)使用，經(jīng)過(guò)多個(gè)增值稅稅負(fù)環(huán)節(jié)，企業(yè)稅賦較重，成本最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。目前，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了部分政策加大對(duì)新能源汽車(chē)行業(yè)的財(cái)稅優(yōu)惠力度，其中財(cái)政部2008年下達(dá)的《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》(財(cái)稅[2008]156號(hào))，從鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)和減少污染物排放入手，對(duì)一些環(huán)保領(lǐng)域的企業(yè)實(shí)施增值稅優(yōu)惠政策，但是優(yōu)惠申請(qǐng)程序太過(guò)復(fù)雜，優(yōu)惠幅度也較低。此外，新能源汽車(chē)企業(yè)購(gòu)置并實(shí)際使用列入《環(huán)境保護(hù)專(zhuān)用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《目錄》)范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水和安全生產(chǎn)專(zhuān)用設(shè)備，可以按專(zhuān)用設(shè)備投資額的10%抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額。但是《目錄》實(shí)際優(yōu)惠范圍偏窄，例如很多新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)鏈上企業(yè)所需的環(huán)保設(shè)備沒(méi)有列入范圍；更新時(shí)間偏長(zhǎng)，無(wú)法跟上行業(yè)的發(fā)展水平；優(yōu)惠幅度過(guò)小，其中規(guī)定的專(zhuān)用設(shè)備投資額的10%不足以對(duì)企業(yè)產(chǎn)生很大的激勵(lì)作用。

3 政策建議

治理由機(jī)動(dòng)車(chē)帶來(lái)的大氣污染問(wèn)題迫在眉睫。除了技術(shù)上的研發(fā)和監(jiān)督，機(jī)動(dòng)車(chē)稅費(fèi)政策這一“看不見(jiàn)的手”對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)消費(fèi)者及潛在消費(fèi)者起著最直接、最深遠(yuǎn)的影響。針對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)財(cái)政稅收政策存在的不足，本文提出以下建議：

1）擴(kuò)大現(xiàn)行汽車(chē)消費(fèi)稅征收范圍，對(duì)高污染的商用車(chē)開(kāi)征汽車(chē)消費(fèi)稅。建議將貨運(yùn)汽車(chē)和大型商用客車(chē)納入消費(fèi)稅范圍。按照排氣量和噸位設(shè)計(jì)階梯式稅率——稅率隨著排氣量和噸位的增加而提高。

2）對(duì)生產(chǎn)符合下一階段標(biāo)準(zhǔn)車(chē)用燃油的企業(yè)給予消費(fèi)稅優(yōu)惠或銷(xiāo)售補(bǔ)貼。2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中明確提出：對(duì)生產(chǎn)符合下一階段標(biāo)準(zhǔn)車(chē)用燃油的企業(yè)，在消費(fèi)稅政策上予以?xún)?yōu)惠。但目前優(yōu)惠政策執(zhí)行不夠迅速，執(zhí)行力度仍舊不足以調(diào)動(dòng)燃油生產(chǎn)企業(yè)的積極性。建議以不同質(zhì)量的燃油生產(chǎn)成本為參考，對(duì)生產(chǎn)國(guó)V標(biāo)準(zhǔn)車(chē)用汽油和柴油的企業(yè)給予消費(fèi)稅優(yōu)惠或銷(xiāo)售補(bǔ)貼。

3）進(jìn)一步加大車(chē)船稅綠色化程度，不僅僅以排氣量作為車(chē)船稅的征收標(biāo)準(zhǔn)。建議改革車(chē)船稅的稅制設(shè)計(jì)，按照燃料消耗限值和尾氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)征收，并分檔設(shè)置不同的稅率，以此鼓勵(lì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)型環(huán)保汽車(chē)，限制高能耗、高污染汽車(chē)的使用。

4）加大對(duì)新能源汽車(chē)行業(yè)的政策扶持力度，減少新能源汽車(chē)生產(chǎn)及制造企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。對(duì)電動(dòng)汽車(chē)相關(guān)原材料供應(yīng)、動(dòng)力電池、關(guān)鍵零部件、充換電服務(wù)設(shè)施、整車(chē)銷(xiāo)售以及電能供給服務(wù)等環(huán)節(jié)實(shí)施增值稅優(yōu)惠政策。建立定期調(diào)整《目錄》的機(jī)制，擴(kuò)大環(huán)保稅收優(yōu)惠的范圍，擴(kuò)大新能源汽車(chē)制造業(yè)相關(guān)環(huán)保設(shè)備范圍；從《目錄》中及時(shí)剔除技術(shù)水平落后、升級(jí)替代設(shè)備較多，以及使用較少的設(shè)備產(chǎn)品，使《目錄》實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化。

[1]中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.2012年中國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)污染物防治年報(bào)[R].北京：中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.

[2]陳熊.在用柴油車(chē)上顆粒物后處理裝置應(yīng)用研究[D].武漢：武漢理工大學(xué)，2012.

[3]郭新飚.機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染的健康影響：亟待解決的重要公共衛(wèi)生問(wèn)題[J].環(huán)境與健康雜志，2009(26)：754

[4]GB 18352.3—2005輕型汽車(chē)污染物排放限值及測(cè)量方法(中國(guó)III、IV階段)[S].