殷 俊，陳天紅

（武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

一、引言

自20世紀90年代以來，中國城市化進入快速發(fā)展時期。統(tǒng)計顯示，全國的城市化率已從1993年的28%提高到2011年的48%以上，按現(xiàn)在每年增長近一個百分點的速度計算，到“十二五”中期，中國城市化水平會突破50%的關口，城市人口將首次超過農村人口。[1]而伴隨著城市化發(fā)展的是大量農村土地被征用，由此產生大量的失地農民。據《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》統(tǒng)計估測，1991～2020年期間失地農民數(shù)量累計約為1.24億。“十二五”期間武漢市將全面推進新型城鎮(zhèn)化，加快建設成我國中部地區(qū)中心城市，到2015年，武漢城鎮(zhèn)化水平將達到77%。根據《武漢市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》估計，至2020年，武漢市新增建設占用農用地的規(guī)模為81.75萬畝，①由此新增的失地農民數(shù)量約為122.625萬人。當農民失去土地之后，農民就失去了最基本的生產和生活依靠，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能進一步弱化，失地農民養(yǎng)老風險加大。失地農民養(yǎng)老保障制度是推進城市化進程的一項重要配套措施，對于緩解征地矛盾、長遠解決失地農民的老年生活問題、保護失地農民的利益等發(fā)揮著積極的作用。

失地農民養(yǎng)老保障是在國發(fā) [2004]28號文件、國辦發(fā)[2006]29號文件、勞社部發(fā)[2007]14號等文件的指導下建立起來的。各地政府根據地方發(fā)展水平探索失地農民養(yǎng)老保障模式，形成北京“城保”、上?！版?zhèn)?！?、重慶“商?！?、青島“農保”、江蘇“基本生活保障”、杭州“雙低”、廣州“完全積累賬戶”等各具特點的模式。[2]楊翠迎對浙江省實行的基本生活保障型、基本養(yǎng)老保險型、低繳費低享受的“雙低保障型”、基本生活保障與基本養(yǎng)老保險結合型等四種類型的失地農民養(yǎng)老保險制度進行對比分析。[3]此外，學者探討失地農民養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度的銜接問題。溫樂平指出，失地農民應與城鎮(zhèn)職工一樣享受同等的養(yǎng)老保險權益且同樣具有繳費的責任和義務。[4]鑒于目前經濟發(fā)展水平，失地農民的養(yǎng)老金可以介于“低?！迸c城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金平均水平之間，以后逐步過渡到同等標準，形成相對獨立的養(yǎng)老保障制度。[5]李倩、張開云從參保范圍、籌資模式、基金運行模式、養(yǎng)老金待遇等方面分析廣州市新農保與失地農民養(yǎng)老保險制度，并主張通過建立統(tǒng)一的制度框架、個人賬戶、繳費標準和繳費方式、待遇水平的一體化農村養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)新農保和失地農民養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一。[6]

綜上所述，失地農民養(yǎng)老保障問題是一項理論性和實踐性都極強的研究課題。學者從制度模式、政府責任、保障水平、制度可持續(xù)性等不同的視角對失地農民養(yǎng)老保障問題進行分析，但是對失地農民養(yǎng)老保障問題的實證研究相對較少。在我國城市化不斷推進，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障體系不斷發(fā)展的背景下，對中國中部中心城市武漢市的失地農民養(yǎng)老保障問題進行動態(tài)實證分析具有重要意義。

二、失地農民養(yǎng)老保障制度構成及發(fā)展現(xiàn)狀

失地農民養(yǎng)老保障制度是在解決失地農民問題的實踐中不斷探索發(fā)展起來的，對失地農民養(yǎng)老保障制度構成以及發(fā)展現(xiàn)狀進行實證分析有助于全面把握失地農民養(yǎng)老保障制度狀況。

（一）失地農民養(yǎng)老保障制度構成

失地農民養(yǎng)老保障制度經歷了由失地農民基本生活保障制度向失地農民自愿選擇參加社會養(yǎng)老保險制度的轉變。武漢市自2004年起明確規(guī)定，“征地費用優(yōu)先用于解決農民基本生活保障問題，而后發(fā)展集體經濟、興辦公益事業(yè)?！钡菍τ谌绾尉唧w保障失地農民的基本生活并沒有做出詳細規(guī)定。2006年為了加強失地農民基本生活保障工作，武政辦[2006]113號文件規(guī)定在武漢市行政區(qū)域內，對家庭年人均純收入低于全市上年度農村居民年人均純收入的女年滿55周歲、男年滿60周歲的失地農民，由武漢市財政按照每人每年不低于800元的標準，提供基本生活保障費。

在新型農村養(yǎng)老保險試點背景下，武漢市政府頒布實施了武政辦[2009]139號文件，該文件明確規(guī)定失地農民可以自愿選擇參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險或新型農村社會養(yǎng)老保險，且參加社會養(yǎng)老保險的失地農民將不再享受每月800元的基本生活保障待遇。該文件標志著武漢市失地農民基本生活保障制度實現(xiàn)了由財政出資建立的失地農民基本生活保障制度向社會養(yǎng)老保險制度的重大轉變，且保障對象由“5560”群體擴大到所有16周歲以上的失地農民，并不斷探索失地農民基本生活保障制度和城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的銜接，這一思路符合城市化不斷推進背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的發(fā)展趨勢。

（二）失地農民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

為了對失地農民養(yǎng)老保障發(fā)展現(xiàn)狀進行更深入地研究，筆者以武漢市失地農民為總體，于2012年3～4月期間，采用分層抽樣的方法，選取武漢市失地農民最為集中的江夏區(qū)、黃陂區(qū)、蔡甸區(qū)、漢陽區(qū)、江岸區(qū)、洪山區(qū)、東湖旅游生態(tài)風景區(qū)等區(qū)的20多個村莊及失地農民集中安置社區(qū)展開調查。調查以戶為單位，采取結構式問卷調查和重點訪談相結合的方法，共發(fā)放問卷1200余份，回收有效問卷997份，有效回收率為90%。

1.調查樣本描述

被調查的997戶農戶總人口數(shù)為4138人，其中男性2188人、女性1950人，男女比率為112:100，男性人數(shù)略高于女性人數(shù)。被調查群體總體健康狀況較好，健康狀況較好和一般所占的比例分別為77.36%和13.46%，只有7.64%和1.04%分別患有慢性病和殘疾。失地農民的受教育水平普遍較低，其中小學以下水平占 36.89%，初中文化水平占37.64%，高中、中專、職高共占19.17%，大專及本科以上文化水平只占6.3%。

從年齡結構上看，0～20歲的人占13.46%；20～40歲和40～60歲所占比例基本相當，分別為34.46%和32.79%；60歲以上老年人所占比例為16.63%，其中2.66%的被調查對象為80歲以上的高齡老人。可見，被調查失地農民群體中老年人口比重大，少兒人口比重小，中年人口所占比例略高于老年人口比例。隨著人均預期壽命延長，少兒人口比重進一步收縮，老年人口撫養(yǎng)比進一步上升，失地農民群體老齡化程度進一步加劇。

2.失地農民養(yǎng)老保障參保狀況

武漢市被調查失地農民參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的比例僅為3.01%，而且該部分參保對象基本上是失地之后在企業(yè)實現(xiàn)再就業(yè)的群體。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險對失地農民的吸引力不足，一方面是由于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險以上年度全市在崗職工月平均工資的60%為繳費基數(shù)，繳費比例為20%，對于未實現(xiàn)穩(wěn)定非農就業(yè)的失地農民來說該繳費標準過高。此外，雖然失地農民社會保障政策文件中規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險在制度設計上對失地農民是開放的，但是目前城鄉(xiāng)二元的社會養(yǎng)老保險管理體制，使得失地農民在參保過程中遇到阻礙。

被調查失地農民參加新型農村養(yǎng)老保險的比例最高，為65.59%，但是參保對象基本上選擇了最低一檔的繳費。而且對于“5560”失地農民來說，其參加新型農村社會養(yǎng)老保險，更多的是因為其已經達到領取基礎養(yǎng)老金的年齡而且無需繳納養(yǎng)老保險費。此外，從新農保制度實施理念來看，只要女性年滿55歲男性年滿60歲即可享受新農?；A養(yǎng)老金，而與其是否失地無關?！?560”失地農民享受與有地農民同等標準的新農?；A養(yǎng)老金，其實質上并沒有得到社會保障補償安置。同時，由于失地農民無法獲得土地的基本生活保障功能，其家庭生活成本增加，新農保基礎養(yǎng)老金不足以保障達到退休年齡的失地農民的基本生活。

在沒有參加任何社會養(yǎng)老保障的原因調查中，39.2%的人表示繳費能力不足直接制約了其參加社會養(yǎng)老保障制度的能力，28.7%的人表示不了解相關政策，因為待遇水平降低而沒有參加的比例僅為4.8%，還有27.3%的人因為其他原因而沒有參加社會養(yǎng)老保障制度（如表1所示）。由此，繳費能力不足以及對社會養(yǎng)老保障制度不了解是制約失地農民參加社會養(yǎng)老保障制度的關鍵因素。

表1 失地農民沒有參加失地農民社會養(yǎng)老保障制度的原因

三、失地農民養(yǎng)老保障存在的問題

武漢市的實證調查表明失地農民社會養(yǎng)老保障制度發(fā)展過程中存在的制約因素如下：

（一）失地農民自愿參保積極性不高

失地農民養(yǎng)老保險實行自愿原則，失地農民具有決定是否參加社會養(yǎng)老保險的權利。但是受自身文化水平、家庭經濟狀況等因素的制約，失地農民養(yǎng)老觀念等相對滯后，無法對自己的養(yǎng)老做出合理的安排，其自愿參加社會養(yǎng)老保險的積極性不高。自愿參保的原則難以實現(xiàn)失地農民社會養(yǎng)老保障制度的全覆蓋。在建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度背景下，籠統(tǒng)規(guī)定失地農民具有選擇社會養(yǎng)老保障項目的權利，實質上使得收入水平低的失地農民家庭處于沒有社會養(yǎng)老保障的狀況。

（二）失地農民社會養(yǎng)老保障制度不明確

武漢市規(guī)定16周歲以上的失地農民可以選擇參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、養(yǎng)老保障或者新型農村社會養(yǎng)老保險。從政策導向上看，對處于勞動年齡段的失地農民，鼓勵其參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險或者新型農村養(yǎng)老保險，而對已經達到退休年齡的“5560”失地農民則鼓勵其參加養(yǎng)老保障或者新型農村社會養(yǎng)老保險。武漢市根據征地時間和失地農民年齡將其分流到不同的社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)了失地農民養(yǎng)老保障在制度上的全覆蓋。但是城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、養(yǎng)老保障和新型農村養(yǎng)老保險在運行機制、資金來源、繳費水平和待遇保障水平等方面存在著較大的差異。在失地農民具有選擇權的情況下，經濟狀況較差的失地農民家庭往往由于繳費能力有限以及短視效應，不參加社會養(yǎng)老保險，或者選擇繳費水平低、領取待遇等待期較短的養(yǎng)老保險制度。而經濟狀況較好的失地農民家庭則綜合考慮政府補貼額、繳費水平以及待遇水平等因素選擇參加養(yǎng)老保險制度。失地農民養(yǎng)老保障制度定位不明確，進一步擴大了失地農民群體內部的差距。

（三）失地農民個人繳費負擔重

目前各地基本上按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式建立失地農民基本養(yǎng)老保險制度，個人、集體和政府出資比例分別為30%、40%和30%。但是經濟實力較為薄弱的村集體往往難以為失地農民繳納養(yǎng)老保險費，由此個人承擔的養(yǎng)老保險費比例為70%。個人承擔的養(yǎng)老保險繳費從土地補償費中支付，土地補償費的高低直接決定失地農民養(yǎng)老保障水平的高低。目前土地補償標準普遍偏低，使得失地農民難以支付較高標準的養(yǎng)老保險費，而往往選擇最低檔次的繳費。即使對于那些土地補償費足夠支付養(yǎng)老保險費的失地農民來說，由于補償費占失地農民家庭收入的較大比例，在扣除土地補償費之后，失地農民家庭實際獲得的土地補償款少之又少，難以維持失地前的生活水平。

（四）失地農民養(yǎng)老保障政策不統(tǒng)一，養(yǎng)老待遇差距大

各地實行的失地農民社會保障補償安置方案各異，失地農民養(yǎng)老保障待遇差距較大。武漢市遠城區(qū)黃陂區(qū)在取消了“5560”失地農民基本生活保障制度之后，沒有為失地農民提供社會保障補償安置，而只是將“5560”失地農民納入新型農村養(yǎng)老保險，領取100元/月的基礎養(yǎng)老金。由于基礎養(yǎng)老金水平過低，難以保障老年失地農民的基本生活。武漢市江夏區(qū)“5560”失地農民則能領取494元/月的養(yǎng)老金，被調查對象表示該水平的養(yǎng)老金能夠維持目前最基本的生活，但是一旦出現(xiàn)醫(yī)療費用等大額支出時則面臨著生活困難。武漢市洪山區(qū)花山社區(qū)以及東湖生態(tài)旅游風景區(qū)先鋒村、龔家?guī)X村等為失地農民補繳了社會養(yǎng)老保險費，“5560”失地農民能夠領取1020元/月的養(yǎng)老金，此外尚未達到退休年齡的失地農民家庭成員可以領取500元/月左右的生活補助，較好地保障了老年失地農民及其家庭成員的基本生活。由于武漢市各區(qū)的失地農民養(yǎng)老保障制度以及養(yǎng)老保障水平不統(tǒng)一，各區(qū)失地農民互相攀比，極大地降低了失地農民征地補償安置滿意度。

（五）養(yǎng)老保險實施過程中的不足降低了失地農民參保積極性

首先，政府宣傳不到位。大部分失地農民表示在被征地前后基層政府并沒有對社會保障相關政策進行宣傳，其對于失地農民養(yǎng)老保險政策的各項規(guī)定并不清楚。其次，政府直接從土地補償費中扣除養(yǎng)老保險費，而失地農民對于征地之后政府是否已經將土地補償費用于補繳社會保險費，以及繳納的社會保險費數(shù)額、繳納的年限、達到規(guī)定年齡后能夠領取的養(yǎng)老金水平等都不清楚，失地農民的知情權、監(jiān)督權和參與權缺失，導致失地農民對社會養(yǎng)老保險制度的不信任。此外，部分區(qū)養(yǎng)老金不能足額按時發(fā)放，影響了老年失地農民的生活狀況，同時挫傷了尚未參加養(yǎng)老保險失地農民的參保積極性。

四、完善失地農民養(yǎng)老保障的對策建議

農民失去土地之后，其身份有別于有地農民和城鎮(zhèn)居民。在城市化進一步推進和城鄉(xiāng)一體化社會保障體系不斷發(fā)展的背景下，建立和完善失地農民社會養(yǎng)老保障制度，一方面需要明確失地農民身份的特殊性，對失地農民的權益進行合理補償，同時又要兼顧城鄉(xiāng)社會保障制度銜接。

（一）將失地農民納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保障體系

失地農民社會養(yǎng)老保障制度的建立，一方面是對失地農民的合理補償，其補償性表現(xiàn)在養(yǎng)老保障繳費來源于土地補償費。另一方面，在制度模式選擇上，應該將實現(xiàn)再就業(yè)的失地農民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險范圍，而對于未實現(xiàn)再就業(yè)或者已經達到退休年齡的失地農民，則將其納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。武漢市在逐步發(fā)展城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新型農村養(yǎng)老保險制度的基礎上，目前正在推行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試點，力圖逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度，這符合我國城鄉(xiāng)一體化社會保障體系發(fā)展的要求。在確定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度模式的基礎上，明確規(guī)定失地農民參加社會養(yǎng)老保險的資金來源、繳費標準、待遇水平等關鍵問題，并以保障失地農民老年基本生活以及縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障待遇水平差距為基本目標，完善失地農民社會養(yǎng)老保障制度。

（二）提高土地補償標準

提高土地補償標準對于進一步完善失地農民社會養(yǎng)老保障制度具有重要意義。在確定合理的征地補償標準時，一方面要對土地的原有功能進行合理的替代，以保障失地農民的生活水平不下降；另一方面要讓失地農民分享經濟發(fā)展成果和城鎮(zhèn)化帶來的進步，分享土地隱性溢出效應和城市化溢出效應。土地隱性溢出效應是指，由于土地為稀缺資源，在人口數(shù)量不斷增加的前提下，土地使用權變遷隱含著巨大的升值能量，使用權變遷后這種升值能量超出土地使用權變遷前的預測而“溢出”。城市溢出效應是指由于聚集效應，資源要素、市場要素均向城市空間聚集，使城市獲得比較利益，促使城市經濟的增長快于農村的增長，從而增加社會財富、拉動勞動就業(yè)、促進社會各項事業(yè)發(fā)展。讓失地農民分享土地隱性溢出效應和城市溢出效應，提高土地補償標準，是提高失地農民社會養(yǎng)老保障參保能力和待遇水平的基礎。

（三）提高失地農民養(yǎng)老保障水平

失地之后，失地農民難以維持被征地前較低成本的生活方式，就業(yè)方式和生活方式的轉變必然要求其向城鎮(zhèn)居民轉變。目前武漢市部分區(qū)將“5560”人員直接納入新型農村養(yǎng)老保險制度范圍，每月發(fā)放100元左右的基礎養(yǎng)老金的做法，遠遠不能滿足失地農民家庭的基本生活需要。而武漢市花山社區(qū)通過一次性補繳較高水平的養(yǎng)老保險費的方式，較好地保障了老年失地農民的基本生活。為了切實保障失地農民年老時的基本生活，提高各區(qū)失地農民養(yǎng)老保障水平，縮小失地農民養(yǎng)老保障水平和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險水平的差距顯得尤為重要。

（四）完善失地農民養(yǎng)老保障工作制度

失地農民對社會養(yǎng)老保障制度的知曉度直接影響到其參加的積極性。在征用土地之前，對失地農民養(yǎng)老保障基本政策規(guī)定進行宣傳講解，使失地農民對社會養(yǎng)老保障制度的理念、運行方式、繳費水平、繳費年限、待遇水平等有明確的認知，進而消除失地農民對社會養(yǎng)老保障制度的排斥心理和不信任態(tài)度。此外，健全失地農民養(yǎng)老保障資金管理與監(jiān)督機制，將資金的使用渠道、使用方法等在制度中進行明確規(guī)定，同時將一次性繳納的社會養(yǎng)老保障繳費水平、繳費年限、待遇水平等信息進行定期公示，使失地農民能夠充分行使知情權和監(jiān)督權。

注 釋：

① 資料來源于《武漢市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》,武漢市國土資源與規(guī)劃局.http://www.wpl.gov.cn/pc-3583 1-69-0.html。

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