代利鳳

隨著世界多極化和經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展，各國間的思想文化交流與融合日益頻繁，相互影響不斷加深，發(fā)達國家公共文化服務(wù)績效評估實踐對其他國家的公共文化服務(wù)體系的形成和構(gòu)建都具有重要的借鑒和參考價值。本文嘗試從發(fā)達國家和地區(qū)公共文化服務(wù)績效評估實踐中梳理出一些規(guī)律，以期對尋找適合中國公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的路徑和模式提供有益的借鑒和啟示。

一、發(fā)達國家公共文化服務(wù)績效評估簡史

在西方，“公共文化服務(wù)”的概念是伴隨著國家文化管理體制的形成和發(fā)展而出現(xiàn)的。第二次世界大戰(zhàn)前，各國文化都處于自發(fā)式發(fā)展?fàn)顟B(tài)，沒有專門的文化政策和文化管理部門。1959年，“法國文化部”的成立，標(biāo)志著文化管理正式被納入現(xiàn)代政府行政。它是法國歷史上第一個中央文化管理機關(guān)，并發(fā)育出了西方不同的公共文化管理組織、機構(gòu)、模式、制度或政策。20世紀(jì) 80年代末，為適應(yīng)西方“新公共管理”“政府再造”“服務(wù)型政府建設(shè)”等管理思潮及文化在公眾生活和國際競爭中地位上升的現(xiàn)實需求，發(fā)達國家進行了程度不同的文化管理體制調(diào)整和改革，公共文化管理逐漸向更強調(diào)服務(wù)理念的“公共文化服務(wù)”轉(zhuǎn)型。

正是在各國“重塑政府”的火熱運動中，績效管理被引入了文化的公共管理領(lǐng)域。公共文化服務(wù)績效評估是在公共部門績效管理的整體框架內(nèi)得以開展并發(fā)展成為考察政府施政績效的一個重要方面。將績效評估真正應(yīng)用于公共部門始自20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算制度。70年代以后，“新公共管理運動”的開展使這一手段得到了廣泛傳播，據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織統(tǒng)計，當(dāng)時許多國家如丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、加拿大等國都繼英美之后借鑒并實施了公共組織績效評估。鑒于各國政府對績效管理的迷戀，西方學(xué)者驚呼“績效管理國”正在取代“行政國家”。到了90年代，亞洲的日本、韓國等國家和地區(qū)也先后引入了類似公共組織績效評估的 “政策評價”“制度評估”以及公眾對文化藝術(shù)服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的意見調(diào)查等活動。

二、發(fā)達國家公共文化服務(wù)績效評估內(nèi)核

研究和比對發(fā)達國家和地區(qū)的公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)構(gòu)架和執(zhí)行實踐，可以看出，雖然受到國情、區(qū)情、體制、機制等客觀因素的影響，各國的評價體系和管理運作存在不少差異，但績效評估理念卻高度一致，且真正把握住了公共文化服務(wù)的實質(zhì)和主旨。其共同點可以概括為：

（一）緊貼公共文化服務(wù)本質(zhì)

在對“公共文化服務(wù)”內(nèi)涵的理解上，筆者比較贊同一種觀點，即公共文化服務(wù)的實質(zhì)是建構(gòu)公共性，能夠發(fā)揮十分重要的社會治理功能。公共文化服務(wù)作為現(xiàn)代政府的一項主要職能，除了為民眾提供文化性公共服務(wù)（產(chǎn)品）以外，更主要是通過它培育公民精神、建構(gòu)文化認(rèn)同，在認(rèn)同、協(xié)商的基礎(chǔ)上達成和諧治理［1］。

發(fā)達國家由于歷史傳統(tǒng)、社會習(xí)慣和現(xiàn)實國情的不同，出現(xiàn)過“政府主導(dǎo)”（政府從中央到地方均設(shè)有文化行政管理部門對文藝團體進行有限的資助，并提供較為完善的公共文化服務(wù)。以法國、日本為典型代表）“民間主導(dǎo)”（政府不設(shè)置正規(guī)文化行政管理部門，主要以政策法規(guī)營造良好文化生態(tài)環(huán)境，鼓勵各類文化團體或機構(gòu)參與市場競爭，自負盈虧、自我生存，依靠中介機構(gòu)、民間文化團體和各種基金會等社會力量調(diào)節(jié)文化事業(yè)。以美國、加拿大、瑞士為典型代表。）“政府與民間共同主導(dǎo)”（政府集“集權(quán)、分權(quán)”于一體，以“一臂之距”的方式與民間組織建立伙伴關(guān)系，進行文化資源的分配、文化事務(wù)的管理和文化服務(wù)的提供。以英國、澳大利亞為典型代表）三種主要的公共文化服務(wù)管理體制與模式。不同的公共文化服務(wù)模式可能表現(xiàn)出不同的特點，但可以肯定的是，它們都可以被歸入現(xiàn)代公共管理學(xué)意義上的“共同治理（governance）模式”，政府順應(yīng)時代發(fā)展要求推行 “新公共服務(wù)范式”（以社會本位和恢復(fù)公民參與熱情為前提，以有機整合各種社會資源為渠道，以動員志愿團體、公益組織等第三部門、公民和私人部門共同參與治理為手段，政府與民間目標(biāo)共定、利益協(xié)商、共同生產(chǎn)，通過公共服務(wù)來兌現(xiàn)公共利益），在“社會治理”的統(tǒng)一框架下進行公共文化服務(wù)的供給和績效評估。例如，各國普遍采用民意調(diào)查的方式來掌握民眾文化權(quán)利的實現(xiàn)程度和意見，大幅度增加評估指標(biāo)體系中有關(guān)質(zhì)量的顧客滿意度指標(biāo)，將提升顧客的滿意度作為政府績效考核的主要目標(biāo)，且在評估主體方面也體現(xiàn)出明顯的公民參與導(dǎo)向。

（二）法律先行確保制度規(guī)范

發(fā)達國家有著較為悠久的法制傳統(tǒng)，公共服務(wù)績效評估的整體框架和具體的公共文化服務(wù)項目也都建立在相應(yīng)的法律制度基礎(chǔ)之上。在英國，《國家審計法》（1983）授予國家審計署檢查各部門使用資源的經(jīng)濟性、效率及效果的權(quán)力；新《地方政府法》（1997）規(guī)定地方政府必須實行最佳績效評估制度；《公共圖書館法案》（1850）《公共圖書館和博物館法案》（1964）《1990 年廣播法令》和《地方政府最佳服務(wù)效果法案》（1999），分別對公共圖書館、博物館、公共廣播局等相關(guān)公共文化服務(wù)機構(gòu)和地方政府提出了績效方面的詳實指標(biāo)和要求。在美國，《政府績效和結(jié)果法案》（1993）要求所有的聯(lián)邦機構(gòu)使用和發(fā)展績效評估技術(shù)并向公民報告績效狀況；《1988年公共電訊法令》規(guī)定美國公共廣播局必須每年向國會匯報各公共廣播機構(gòu)當(dāng)年為各類觀眾提供服務(wù)的種類。其他國家，如加拿大、澳大利亞的《審計法》、日本的《會計檢察院法》、韓國的《政府績效評價框架法案》等，都從不同方面對政府績效評估加以法律規(guī)定。

（三）績效評估主體多方共同參與

由政府機關(guān)內(nèi)部評估發(fā)展到由外部績效機構(gòu)評估，由官方評價到民間評價，評估主體的多元化已成為發(fā)達國家和地區(qū)績效評估中的一大趨勢。除立法機構(gòu)和審計部門外，這些國家和地區(qū)積極支持包括學(xué)者專家、文化服務(wù)消費者、普通民眾、大眾媒體以及第三方調(diào)查力量在內(nèi)的多方評估主體參與。如，專家學(xué)者相對自由的身份地位和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)院派風(fēng)格不僅有助于進行更為客觀、準(zhǔn)確的績效評估，也能提出科學(xué)、全面的建議性意見和建議。在美國民間，學(xué)術(shù)機構(gòu)對公共服務(wù)的評價有著重要的標(biāo)桿意義，康涅狄格州立中央大學(xué)連續(xù)數(shù)年成功主持的 “全美最有文化城市”排名便是其中的典型代表；澳大利亞公共圖書館績效評估的方式也分為由圖書館進行的自我評估、由主管部門委托相關(guān)學(xué)術(shù)協(xié)會進行的評估和委托商業(yè)咨詢公司進行的評估。此外，普通民眾和文化服務(wù)消費者對文化機構(gòu)的業(yè)績評價最有發(fā)言權(quán)，各地廣泛采用問卷調(diào)查、設(shè)定顧客滿意度指標(biāo)等方式來了解文化機構(gòu)實際所提供服務(wù)的質(zhì)量。如，美國國家藝術(shù)基金會不定期對美國文化狀況進行的調(diào)查，新西蘭文化與遺產(chǎn)部對公民的文化參與、文化公平等進行調(diào)查等。

三、啟示與借鑒

“他山之石，可以攻玉?！卑l(fā)達國家在多年實踐中形成的“法律護航、制度保駕、標(biāo)準(zhǔn)掌舵”的公共文化服務(wù)績效評估模式和相關(guān)創(chuàng)新探索，充分調(diào)動了各方參與主體的積極性，有效保障了公共文化服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量和效率，大大提升了公共服務(wù)的回應(yīng)性和均等化水平，其積累的豐富經(jīng)驗對我國開展相關(guān)實踐具有重要的啟示和現(xiàn)實借鑒意義。

（一）法制化：增強規(guī)范意識

發(fā)達國家和地區(qū)公共文化服務(wù)管理體制的主要特點是“立法主導(dǎo)、民間參與和政府服務(wù)”，其擁有的成熟法律框架體系是政府績效評估成功的前提和保證。在中國，各級政府績效評估大多停留在自愿、自發(fā)狀態(tài)和抽象層面，沒有具體的、可操作性的政策性指導(dǎo)以及缺乏績效評估的法律框架作支撐，已深為社會所詬病，公共文化服務(wù)也不例外。因此，探討公共文化服務(wù)績效評估的立法原則、立法框架，使公共文化服務(wù)績效評估做到有法可依是解決績效評估困境的當(dāng)務(wù)之急和根本方法之一。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化：彰顯科學(xué)精神

公共文化服務(wù)績效評估的順利開展與推進，需要科學(xué)、合理、可操作的績效評估指標(biāo)體系。在總體原則上，建立能反映機構(gòu)、項目、程序和如何運作的指標(biāo)體系，量化具有重要意義的不確定因素、活動與結(jié)果，既要有經(jīng)濟性指標(biāo)，也要有社會發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的指標(biāo)；既要評估已經(jīng)表現(xiàn)出來的成績，也要評估潛力水平的績效；既要考慮當(dāng)前的情況，也要考慮未來的發(fā)展［2］?？v觀歷史演變，發(fā)達國家公共部門績效評價內(nèi)涵經(jīng)歷了從“成本”到“效率”和“效益”，再到“公平”和“質(zhì)量”的不斷演進過程，其評估指標(biāo)設(shè)計思路和基本框架也經(jīng)歷了以“效率為中心”和以“公共利益為中心”兩個階段，評估指標(biāo)體系與公共文化服務(wù)績效評估內(nèi)涵和服務(wù)主體職能定位密切相關(guān)。當(dāng)前，我們應(yīng)充分借鑒發(fā)達國家和地區(qū)設(shè)定公共文化服務(wù)整體指標(biāo)和不同文化行業(yè)評估的具體指標(biāo)的經(jīng)驗，重點剖析支撐指標(biāo)體系生成的相關(guān)理論本質(zhì)及理念內(nèi)涵，綜合探討文化指標(biāo)與經(jīng)濟指標(biāo)、政治指標(biāo)、社會環(huán)境指標(biāo)等相互間的內(nèi)在關(guān)系，把握規(guī)律，因地制宜，嘗試建構(gòu)“中國特色社會主義公共文化服務(wù)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)用理論”［3］的基本框架，并努力進行中國化實踐。

（三）多元化：踐行和諧理念

依據(jù)發(fā)達國家的公共治理經(jīng)驗，政府或公共部門績效評價主體多元化已是大勢所趨，我國在關(guān)于公共文化服務(wù)體系建設(shè)主體的“眾多爭論”［4］后，也清楚地看到，政府、企業(yè)、非營利組織或第三部門、個人都應(yīng)該是不可或缺的組成部分。因而，在公共文化服務(wù)績效評估環(huán)節(jié)，更需要積極鼓勵非政府組織、社會公眾、專業(yè)評估機構(gòu)等社會資源的共同參與，把公共部門的內(nèi)部評估（也稱自我評估）與民間機構(gòu)的外部評估結(jié)合起來，這樣做，不僅能夠建立起有效的約束制衡機制，提高績效評估的公正性和準(zhǔn)確性，而且可以優(yōu)勢互補、避短揚長，真正兼顧各階層民眾的利益，化解社會矛盾，減少社會沖突，踐行和諧社會理念。在這里，如何科學(xué)合理地劃定各參與主體在公共文化服務(wù)績效評估體系中的作用邊界極為關(guān)鍵，尤其是公民個體的地位。受慣有認(rèn)識的影響，中國公民一直被作為文化權(quán)益的被動享受者，其公共文化或文化建設(shè)主體的自主性價值往往受到忽略。公共文化服務(wù)體系最根本的核心目標(biāo)之一在于社會大眾文化需求的滿足和文化權(quán)益的獲取，公共文化服務(wù)體系的建設(shè)也并不僅僅是政府單純給予或提供什么，更主要的是社會大眾需求什么及作為需求主體如何參與公共文化的創(chuàng)造，“大眾參與”“公眾滿意”等理念一定要在績效評估過程中體現(xiàn)出來。

[1]吳理財.公共文化服務(wù)若干界說辨識[N].北京日報，2012-10-08.

[2]蔣名未.中國公共文化服務(wù)績效評估研究：以博物館文化服務(wù)為例[D].北京：中國社會科學(xué)院研究生院，2010.

[3]徐清泉.公共文化服務(wù)評估研究：現(xiàn)狀、需求及要素[J].毛澤東鄧小平理論研究，2012（8）.

[4]夏國鋒，吳理財.公共文化服務(wù)體系研究述評[J].理論與改革，2011（1）.