唐熱情， 郭思臻， 劉浪濤

(1.重慶市綜合交通運輸研究所，重慶 401121；2.重慶市汽車運輸(集團)有限責任公司，重慶 400010)

我國出租車行業(yè)從上世紀80年代初興起，伴隨著城市化進程的加快而不斷發(fā)展，已經(jīng)成為城市客運體系的重要組成部分。隨著出租車數(shù)量規(guī)模的不斷擴大，出租車市場矛盾變得日益尖銳。近十年來，全國各地此起彼伏的出租車停運、上訪等群體性事件已成為影響行業(yè)穩(wěn)定、社會和諧不容忽視的焦點問題，出租車行業(yè)發(fā)展已陷入瓶頸。剖析出租車行業(yè)面臨的矛盾困境，借鑒國外的發(fā)展經(jīng)驗，有助于明晰出租車行業(yè)的改革發(fā)展之路。

一、出租車問題的特殊性

出租車之所以多年來一直為政府、民眾、學者和媒體普遍關(guān)注，源自出租車問題的特殊性，突出表現(xiàn)在以下三個方面。

(一)出租車問題的重要性

從民眾角度看，穿行在大街小巷的出租車已成為城市生活不可或缺的一部分。在公共交通比較發(fā)達的大城市，出租車是城市客運的必要補充，在公共交通夜間停運之后或公共交通不發(fā)達的中小城市，出租車通常成為城市出行的重要交通工具。隨著人們生活水平的不斷提高和區(qū)域經(jīng)濟交流的不斷擴大，這一特定需求呈現(xiàn)大眾化趨勢，加之規(guī)模龐大的出租車駕駛員群體，使出租車問題浸潤了濃厚的民生色彩。

從政府角度看，出租車是一個城市的文明窗口和宣傳名片，是交通便利條件和城市管理水平的綜合反映。外地游客第一次來到一個城市，一走出機場、碼頭、車站，首先接觸的往往是出租車。正因為這樣，出租車的車容車貌、駕駛員的服務(wù)質(zhì)量、出租車行業(yè)的經(jīng)營秩序是政府部門加強管制的重要出發(fā)點。另外，基于城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，以及優(yōu)先發(fā)展公共交通、緩解城市交通擁堵、促進交通節(jié)能減排等政策需要，也是政府重視出租車行業(yè)管理的重要原因。

(二)出租車問題的普遍性

目前出租車問題在國內(nèi)普遍存在，小城市稍顯緩和，大中城市尤為突出。自1996年8月19日天津市發(fā)生全國首起出租車駕駛員停運事件開始，出租車停運、上訪事件不斷在各地上演。特別是近十年來，呈規(guī)模性爆發(fā)態(tài)勢，媒體報道的出租車停運事件大大小小不下百余起，其中重慶、沈陽、杭州等地的出租車停運事件一度成為關(guān)注度極高的社會焦點新聞，輿論媒體、專家學者對北京出租車“打車難、開車賠”的討論爭議一直沒有停過。

出租車問題在國際上同樣具有普遍性，只是比國內(nèi)早遇到數(shù)十年而已。上世紀初，英美等工業(yè)發(fā)達國家同樣經(jīng)歷著各種矛盾的演繹，80年代后受公共管理改革浪潮的影響，才陸續(xù)通過放松管制逐步緩和了長期存在的市場矛盾。美國紐約早在1937年就建立了嚴格的出租車數(shù)量和費率管制法律，在隨后長達60年的時間里基本凍結(jié)了出租車牌照發(fā)放，直到90年代才解凍，通過拍賣逐步增發(fā)少量牌照，因供給不足導(dǎo)致的“天價牌照”、“駕駛員收入低”、“乘客打車難”等問題長期存在。不同的是，紐約自50年代開始大量發(fā)展“約租車”(FHVs，俗稱“便利車”，無數(shù)量管制，但只準電話預(yù)約，不得巡游載客)，緩和了市場供求矛盾[1]。

(三)出租車問題的復(fù)雜性

出租車問題是典型的市場經(jīng)濟問題，涉及企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營模式、價格、供需平衡、市場競爭、公共選擇、勞動關(guān)系、壟斷、尋租、負外部性等諸多社會經(jīng)濟學術(shù)語，是市場經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的集中反映。在市場經(jīng)濟不健全的發(fā)展階段，出租車問題表現(xiàn)非常突出。比如，老百姓反映打車難、服務(wù)差(拒載、繞道、超速、闖紅燈、不打表、亂收費)，駕駛員反映收入低(工時長、份兒錢高、油價漲、成本大)、風險大(交通堵、加氣難、黑車多、缺社保)。這些訴求和公司對利潤最大化的追求、政府對市場秩序和行業(yè)穩(wěn)定以及交通擁堵的擔心夾雜在一起，構(gòu)成了牽一發(fā)而動全身的利益困局。出租車問題不是簡單的放開或漲價能解決的，涉及到政府、公民、企業(yè)、工會、從業(yè)人員等等一系列相互關(guān)聯(lián)的角色定位和制度設(shè)計。

二、出租車行業(yè)問題的主要爭議

出租車問題引起了政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，也引起了輿論媒體、專家學者和社會公眾的廣泛關(guān)注。但各方所持的觀點不盡相同，有些觀點甚至互相對立，大抵上形成了“保守派”和“改革派”兩大主流派別。對這些觀點進行系統(tǒng)梳理和審慎分析，有利于準確判斷出租車科學發(fā)展的大方向。

(一)關(guān)于出租車的經(jīng)濟屬性：公共交通 VS 非公共交通

根據(jù)經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品/服務(wù)按其經(jīng)濟屬性的不同，可分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品(或混合產(chǎn)品)三類，分類標準是消費的非競爭性和受益的非排他性[2]。按照這一分類法，顯然出租車和民航、高鐵、公共汽車、電影院、圖書館、餐館、公用電話等一樣，無論其公共性和個性、盈利性和公益性程度都屬于準公共產(chǎn)品，這一分類法的局限性是導(dǎo)致人們對出租車市場定位產(chǎn)生分歧的根本原因。

保守派的主流觀點認為出租車屬于城市公共交通的組成部分，理由是：(1)按照經(jīng)濟學理論，出租車屬于純“私人產(chǎn)品”和純“公共產(chǎn)品”之間的“準公共產(chǎn)品”。出租車不屬于“私人交通”，自然應(yīng)該屬于公共交通的范疇，對出租車進行經(jīng)營模式管制、價格管制、價格聽證甚至價格補貼具有正當性；(2)相對于大容量公共交通，出租車使用成本相對較高，對資源環(huán)境造成的壓力相對較大，占用的城市道路資源也相對較多，主要功能是彌補常規(guī)公共交通發(fā)展不足，滿足特定出行需要，因此其地位應(yīng)確定為城市公共交通的必要補充[3]。國家建設(shè)部發(fā)布的《城市公共交通分類標準》(CJJ/T 114-2007)明確規(guī)定出租汽車屬于城市公共交通。

改革派的主流觀點認為出租車接近于私人交通，不屬于城市公共交通，理由是：(1)出租車具有和公共汽車完全不同的兩大特點：一是個性化突出，出租車的每一次服務(wù)都具有消費的競爭性和受益的排他性，更具有私人交通隨機供給、“門到門”便捷服務(wù)的個性化特點，完全不同于常規(guī)公共交通的計劃供給；二是公益性弱，由于出租車的單位服務(wù)能力小、經(jīng)濟成本及資源占用率高，其服務(wù)對象雖屬公眾，但并非大眾，適合于普通人群特殊(緊急、不方便等)出行和特殊人群(較高收入者、外地人、不熟悉交通路況者等)普通出行，雖屬日常生活需要，但并非基本生活必需，不屬于城市公共事業(yè)應(yīng)當向公眾提供的普遍服務(wù)項目，不適用低票價管制及財政補貼政策[4]。(2)公共交通有廣義和狹義之分，區(qū)分的標準不在其公共性，而在其公益性。如果采用廣義概念，那么民航、高鐵、長途汽車等也應(yīng)該是公共交通，這無益于公共交通政策的制定和執(zhí)行；如果采用狹義概念，那么只有公共汽車、軌道交通等公共性突出、公益性強的方式才是公共交通，民航、高鐵、長途汽車等公共性突出但公益性弱的方式不屬于公共交通，公共性不突出且公益性弱的出租車更不應(yīng)當屬于公共交通。上海市《關(guān)于進一步促進本市出租汽車行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的意見》(滬府發(fā)〔2009〕62號)中明確定位“出租汽車是城市綜合客運體系的重要組成部分”，已放棄“城市公共交通的重要組成部分”而保留“城市公共交通的必要補充”的提法。

(二)關(guān)于出租車的數(shù)量：政府管制 VS 市場調(diào)控

政府管制和市場調(diào)控的爭議是一個關(guān)于計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的古老話題。從理論上看，出租車行業(yè)管理存在一個“悖論”：依照公共產(chǎn)品理論和管制俘虜理論，政府應(yīng)放開出租車行業(yè)管制，實行市場化運作；根據(jù)市場失靈理論和公共利益理論，政府對出租車行業(yè)實行管制有其合理性和必要性[5]。要破解這個“悖論”，關(guān)鍵在于處理好政府和市場的關(guān)系，明確市場調(diào)節(jié)哪些、政府管制哪些。

保守派的主流觀點認為出租車數(shù)量必須由政府管制。其理由是：(1)出租車服務(wù)具有一定的公共性。相對于私人交通，出租車在使用上不具有完全的排他性，是供居民出行的一種公共交通工具，客觀上需要政府從公共利益出發(fā)對經(jīng)營秩序進行管制。(2)出租車具有明顯的負外部性。與公共汽車和軌道交通相比，出租車的運輸效率和經(jīng)濟性較低，使用成本相對較高，對資源環(huán)境造成的壓力相對較大，是一種便捷但不經(jīng)濟的交通方式。出于城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮，有必要對出租車數(shù)量進行管制。(3)出租車數(shù)量由市場調(diào)節(jié)可能失靈?，F(xiàn)階段市場機制不健全，“市場失靈”的可能性很大，放開出租車數(shù)量管制很容易導(dǎo)致供給過剩。雖然市場會逐漸做出調(diào)整，迫使部分車輛退出市場，但調(diào)整過程可能是持久和痛苦的，不僅會使城市公共秩序和駕駛員個人財產(chǎn)遭受損失，而且會給社會穩(wěn)定造成不利影響[3]。

改革派的主流觀點認為出租車數(shù)量應(yīng)由市場調(diào)控。其理由是：(1)公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制是國際潮流。出租車作為個性化的公共服務(wù)產(chǎn)品，在消費上更接近于私人小轎車的使用特性，其供需調(diào)節(jié)應(yīng)該由市場來主導(dǎo)。“打車難”、黑車多、駕駛員待遇低，都是過度計劃管制引起的供給和競爭不足造成的。經(jīng)濟理論和歷史實踐證明，由于信息不對稱的廣泛存在和政府責任效率機制的缺陷，在實現(xiàn)供需平衡方面，市場機制“無形的手”遠比政府調(diào)控更為有效。上世紀70年代末以來，西方國家“新公共管理運動”的實踐證明，在公共管理領(lǐng)域放松行政管制、引入競爭機制不僅可行，而且成效卓著、影響深遠。(2)出于城市道路空間的有限性而管制出租車是轉(zhuǎn)移話題。私家車比出租車更不經(jīng)濟，為何不管制私家車總量？即便部分城市對私家車實行尾號限行(限制使用)、搖號購車(控制增速)，為何出租車牌照不僅是控制總量，還要設(shè)置新進入者限制，人為制造壟斷[6]？事實上，恰恰是“打車難”導(dǎo)致很大一部分無車群體下定決心購買私家車，形成“越買車越堵、越堵越打不上車、越打不上車越買車”的惡性循環(huán)，最終走向管制的反面[6-7]。(3)達到政府調(diào)控市場、避免“市場失靈”的初衷，未必只有數(shù)量管制一條道路，政府完全可以完善市場機制，通過調(diào)控標準(入行標準、安全服務(wù)標準)和費率更好地達到調(diào)控市場的目的[1]。數(shù)量管制是最簡單、最直接的行政管制手段，但對市場機制的基礎(chǔ)作用而言卻往往是粗暴的、破壞性的。數(shù)量管制的短期效果明顯，但長期來看，特別是對快速發(fā)展中的城市而言，必然導(dǎo)致供求關(guān)系和市場結(jié)構(gòu)的扭曲，這是不穩(wěn)定因素的主要源頭。(4)放開數(shù)量管制可能會產(chǎn)生供給過剩，但政府數(shù)量管制必然產(chǎn)生供給不足，用“政府失靈”去避免“市場失靈”并不是社會的進步，而是一種“懶政”。近十年來國內(nèi)此起彼伏的出租車停運事件都是在數(shù)量管制下產(chǎn)生的，通過政府管制減少競爭所帶來的社會損失和行業(yè)不穩(wěn)定影響反而更加嚴重，目前在數(shù)量、主體、費率、標準多重管制疊加下的出租車行業(yè)管理明顯已經(jīng)走入困境[6-7]。

(三)關(guān)于出租車牌照的取得：定價定向出讓VS起價競爭拍賣

保守派和改革派的觀點都承認出租車牌照的市場價值。出讓和拍賣同樣是基于數(shù)量管制下的特許經(jīng)營授權(quán)方式，差別有兩個：(1)定價機制有別。前者是以較低的市場價格定價出讓(如重慶每個牌照1.5萬元/年，北京采用無償發(fā)放)，把更多的盈利空間讓給了市場；后者是以接近市場價值的價格或超過市場價值的投機價格特許(一般大城市交易價格在50—60萬元左右，部分城市如溫州曾炒到140萬元)。(2)特許范圍有別。定價出讓的范圍是定向的，甚至只能在現(xiàn)有市場格局范圍內(nèi)的特定對象間進行，基本不允許有新進入者；起價競爭的范圍有開放的，也有定向的，開放情況下新進入者與現(xiàn)有市場主體有平等的競爭機會。

保守派的主流觀點是不支持拍賣，推薦定價定向出讓。其理由有二：(1)拍賣以貨幣作為決定許可對象的唯一因素，忽略了服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，只要有錢就可以擁有牌照，不符合行業(yè)管理的方向；(2)拍賣加劇了牌照的炒賣，抬高了出租車經(jīng)營權(quán)價格，增加了出租車的運營成本，給行業(yè)的不穩(wěn)定埋下了隱患[3]。

改革派的主流觀點是不反對拍賣，推薦定價出讓。其理由是：(1)拍賣是在眾多具備條件的競爭對象中公開、公平、公正配置資源的一種有效模式，拍賣制可避免政府尋租，也可避免產(chǎn)生市場壟斷收益。但是在數(shù)量管制普遍存在的背景下進行拍賣，如果沒有良好的制度設(shè)計(如香港)，必然加劇市場風險，造成不穩(wěn)定(如溫州模式)。(2)在暫不能取消數(shù)量管制的前提下，定價出讓是穩(wěn)妥維持現(xiàn)狀的模式選擇。但是為緩解駕駛員和承包人、公司之間緊張的勞資關(guān)系，應(yīng)改變加劇壟斷效果的定向出讓方式，逐步開放經(jīng)營主體限制，增加公司與公司、承包人和承包人之間的有效競爭，從而逐步改善出租車駕駛員的絕對弱勢地位[8-9]。

(四)關(guān)于出租車經(jīng)營模式：統(tǒng)一公司化 VS 競爭多元化

除了數(shù)量管制，還有一種管制類型是對經(jīng)營主體的準入限制。我國目前出租車經(jīng)營模式有公司化和個體化兩種，85%以上城市出租車行業(yè)推行公司化管理模式，個體化經(jīng)營模式(除溫州、鄭州等少數(shù)城市外)大多是歷史原因形成的，目前國內(nèi)絕大多數(shù)城市新增出租車經(jīng)營權(quán)實際上只出讓給已經(jīng)取得經(jīng)營權(quán)的法人，禁止出讓給自然人。

保守派的主流觀點認為統(tǒng)一公司化是大方向，理由是：(1)公司作為一級管理責任主體，有利于加強對駕駛員的管理、教育和培訓，有利于提高安全服務(wù)質(zhì)量；(2)公司具有較強的經(jīng)濟實力和抗風險能力，有利于理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系和勞資關(guān)系，有利于促進行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展[3]。

改革派的主流觀點認為競爭多元化是大方向，理由是：(1)政府強力推行公司化的結(jié)果是政府的管理難度明顯減小，公司的壟斷利益得到保障。但如果公司之間不能對承包人、駕駛員形成有效競爭，公司處于絕對的強勢地位，那么公司和承包人、駕駛員之間的產(chǎn)權(quán)糾紛及待遇矛盾等行業(yè)穩(wěn)定問題就不可能得到根本解決。(2)企業(yè)經(jīng)營模式是市場選擇的結(jié)果，而不應(yīng)是行政干預(yù)的結(jié)果。競爭多元化體現(xiàn)了站在公眾立場、促進競爭、改善服務(wù)的出發(fā)點，但是要求政府提高相適應(yīng)的管理能力。政府默認自身管理能力無需改變，而通過強制性、歧視性的管制措施緩解眼前的壓力，恰恰反映了政府角色的錯位和權(quán)力的傲慢[6，9]。

(五)關(guān)于出租車“打車難”：提高租價 VS 增加供給

保守派的主流觀點認為提高租價可以緩解“打車難”。其理由是：(1)提高租價可以增加駕駛員收入，調(diào)動駕駛員的積極性，增加出租車的出車率，從而緩解“打車難”；(2)提高租價后，可使對價格敏感的、非必須的打車需求轉(zhuǎn)向更低價的公共交通，通過需求調(diào)節(jié)緩解“打車難”[10]。

改革派的主流觀點認為單純漲價效果有限，關(guān)鍵是增加供給。理由是：(1)提高租價對于緩解出租車駕駛員收入過低的問題有積極作用，能提高平峰期出租車的出車率，也會造成駕駛員非高峰時段收入提高而更不愿意在高峰期交通擁堵區(qū)域出車，所以很難真正緩解高峰期“打車難”[11]；(2)提高租價后必然減少部分打車需求，但影響效果有限。漲價只能作為價格結(jié)構(gòu)性扭曲的一種理性回歸，不會取得多大提高社會效率、降低社會成本的改革效果，過度漲價只會降低社會效率、提高社會成本。理順出租車和公共交通的比價關(guān)系是必要的，但是加大投入、建設(shè)更有競爭力的公共交通體系才是優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。如果公共交通換乘不便和高峰期極度擁擠的狀況得不到改善，仍然會有大量價格不敏感的通勤需求會轉(zhuǎn)移至出租車、“黑車”或購買私家車。(3)解決“打車難”是一項系統(tǒng)工程，關(guān)鍵靠增加供給，包括增加公共交通的供給、出租車的供給，改革出租車的市場結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展出租車電招或預(yù)約服務(wù)，提高交通便民信息化服務(wù)水平。尤其是針對上下班高峰期“打車難”，需要決策者們發(fā)揮政治智慧，通過上下班錯峰、發(fā)展約租車提供預(yù)約服務(wù)、支持上下班私家車合乘拼車等方式，在有限的道路空間內(nèi)通過調(diào)整市場結(jié)構(gòu)來充分利用既有運輸能力。

(六)關(guān)于出租車黑車問題：嚴厲打擊 VS 開放市場

保守派的主流觀點認為必須嚴厲打擊“黑車”，維護市場秩序和出行安全。理由是：(1)“黑車”破壞出租車運營秩序，產(chǎn)生不公平競爭，嚴厲打擊黑車是出租車駕駛員罷運的主要訴求之一；(2)“黑車”安全保障不到位，帶來社會隱患[12-13]。

改革派的主流觀點認為解決“黑車”問題應(yīng)開放市場、疏堵結(jié)合。其理由是：(1)“黑車”是數(shù)量管制、新進入者限制導(dǎo)致市場供應(yīng)不足的結(jié)果，城市的就業(yè)壓力、行業(yè)的高利潤和巨大的需求空間催生了規(guī)模龐大的“黑車”群體。事實上，多年來政府運動式治理的結(jié)果不但沒有消滅“黑車”，而是“黑車”越來越多。解決“黑車問題”的根源是要解除數(shù)量管制，同時應(yīng)解除新進入者限制和經(jīng)營主體限制，增加市場供應(yīng)。(2)出租車行業(yè)的矛盾源于出租車駕駛員缺乏保護的弱勢地位，制裁更弱勢的群體并不能根本解決出租車駕駛員相對于公司的弱勢地位。出租車駕駛員想讓政府打擊“黑車”來保護他們的市場利潤，同時他們也是政府保護出租車公司利益的犧牲品。出租車駕駛員弱勢地位的根本解決需要破除壟斷、促進競爭，此時政府不能越位、制造壟斷；出租車駕駛員基本權(quán)益的保護需要加強立法規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督，此時政府不能缺位，寄希望于公司化。(3)“黑車”作為城郊偏遠地區(qū)公共交通服務(wù)不足的替代品，有存在的需求價值空間，應(yīng)給予合法通道，通過安全和服務(wù)標準改造，允許其通過電話預(yù)約方式、專用候車點出租或固定區(qū)域內(nèi)營運，從制度和政策上引導(dǎo)“黑車”向合法經(jīng)營轉(zhuǎn)變[6，14]。

(七)關(guān)于出租車駕駛員待遇訴求問題：適應(yīng)市場 VS 要挾政府

保守派的主流觀點認為駕駛員待遇訴求沒有理由全部寄希望于政府。其理由為：(1)駕駛員待遇沒有保障，關(guān)鍵是出租車公司、承包人和駕駛員利益平衡的選擇和協(xié)商問題，政府最多只能出面協(xié)調(diào)，強行介入有違法越位之嫌。(2)為什么餐館服務(wù)員收入低，他們不去找政府？(3)利潤低，為什么不主動退出行業(yè)，能否提高出租車駕駛員的就業(yè)門檻，以改善其在行業(yè)競爭中的弱勢地位？

改革派的主流觀點認為駕駛員待遇訴求在目前的嚴格管制格局下只能找政府。其理由是：(1)與權(quán)力對應(yīng)的是責任，權(quán)力越大，責任自然也就越大。如果出租車行業(yè)一切權(quán)力都是由政府來安排的，也就意味著政府選擇了承擔這個行業(yè)的所有責任。出租車駕駛員的待遇得不到保障，并非源于他們自身的駕駛能力和努力程度，而是源于政府嚴格管制體制下的經(jīng)營格局，出租車駕駛員的弱勢地位決定了不具備和承包人、公司的對話條件，也就自然而然只能轉(zhuǎn)向要求政府的干預(yù)[6]。(2)之所以餐館和服務(wù)員生意慘淡不會找政府，因為餐飲行業(yè)不是政府劃定其經(jīng)營區(qū)域，不是政府決定其經(jīng)營種類和檔次，也不需要從政府那里取得有數(shù)量控制的特許權(quán)[7]。(3)出租車業(yè)本不是一個需要高投資、高技巧的行業(yè)，一個駕駛員、一輛車就構(gòu)成了一個完整的服務(wù)單位，可以提供所有的經(jīng)營服務(wù)，因此成為了吸納社會低端就業(yè)(低學歷、缺少其他高技能)的重要行業(yè)，這一特征也決定了出租車駕駛員很難自主轉(zhuǎn)行從事其他更好的職業(yè)。他們的抗爭有不合理的一面(比如要求打擊黑車、抱怨罰款多)，但多數(shù)事出無奈。政府對出租車駕駛員數(shù)量的調(diào)控應(yīng)基于守法經(jīng)營的從業(yè)記錄，建立優(yōu)勝劣汰機制，而不是強制設(shè)定更高的就業(yè)門檻。就業(yè)的學歷要求應(yīng)當由用人單位提出，通過市場選擇實現(xiàn)，而不是政府規(guī)定，否則就是就業(yè)歧視[6]。

三、國外出租車行業(yè)管理的發(fā)展歷程及經(jīng)驗借鑒[1，15]

出租車問題在世界上普遍存在，爭論的焦點集中在是否放松管制上。從英國的馬車時代開始，各國政府對出租車行業(yè)在數(shù)量、價格、安全和質(zhì)量上的管制一直不同程度存在。20世紀70年代后，在經(jīng)濟學理論上，“可競爭理論”和“管制俘虜理論”對政府管制提出了質(zhì)疑；在實踐中，隨著西方新公共管理運動的興起，西方國家乃至世界范圍內(nèi)形成了一股放松管制的改革浪潮。

美國的一些城市在80年代后嘗試了放松管制的各種改革，不同城市產(chǎn)生的效果也存在較大差異。到1984年，全美共有24個城市不同程度地放松了出租車數(shù)量或(和)費率管制。對放松管制的美國城市樣本的分析結(jié)果表明：取消數(shù)量管制將導(dǎo)致出租車企業(yè)和出租車數(shù)量較大幅度增長，新入行者絕大多數(shù)是個體經(jīng)營者或小公司，但退行者也主要是個體經(jīng)營者或小公司。西雅圖1979年解除了出租車牌照的數(shù)量管制，由于標準管制和執(zhí)法監(jiān)督未及時跟上，市場出現(xiàn)了服務(wù)和安全質(zhì)量明顯下降的狀況，1984年西雅圖恢復(fù)數(shù)量管制，并陸續(xù)加強了安全和服務(wù)標準管制。印第安納波利斯(印第安納州首府)1994年取消出租車牌照數(shù)量管制，保留并強化了入行資質(zhì)等標準管制，改最低費率管制為最高費率管制，取得了良好的市場運行效果，是美國出租車放松管制的成功案例。80年代初放松管制的美國城市大多忽視標準管制，結(jié)果解除數(shù)量管制后車輛質(zhì)量和服務(wù)水平有所下降。西雅圖和印第安納波利斯的經(jīng)驗表明，入行和日常營運階段的標準管制對提升出租車的服務(wù)水平有著重要意義。此外，約租車市場的存在和發(fā)展說明，出租車行業(yè)需要多樣性的服務(wù)，政府管制下的單一服務(wù)不能滿足消費者需求。

目前，國際上放松管制的國家和地區(qū)可分為三類：第一類取消數(shù)量管制，保留費率和標準管制，如英國、愛爾蘭、荷蘭、日本和澳大利亞。這些國家的經(jīng)驗顯示，取消數(shù)量管制后，出租車數(shù)量增加，但沒有出現(xiàn)出租車過度供給、道路擁堵、秩序紊亂等現(xiàn)象。相反，由于供給數(shù)量增加，消費者等候時間縮短，可選車輛增多，消費者能夠更便捷地得到服務(wù)。大部分國家如英國、愛爾蘭采取規(guī)定最高運價的方式，最高費率制盡管在一定程度上保護了消費者，也允許一定程度的價格競爭，但對服務(wù)品種創(chuàng)新和品質(zhì)提升產(chǎn)生了限制，而且出租車的費率問題很可能成為政府與行業(yè)博弈的焦點。經(jīng)營者會根據(jù)成本的變化要求上漲費率，政府若無法做出合理的回復(fù)，容易導(dǎo)致出租車罷運等現(xiàn)象。這幾個國家的經(jīng)驗還說明了安全和服務(wù)標準的重要性。

第二類國家取消數(shù)量和費率管制，保留標準管制，是目前最大程度放松管制的國家，如在新西蘭、瑞典和新加坡。其經(jīng)驗表明，放松數(shù)量管制后，出租車數(shù)量增多，消費者等候時間變短，與第一類國家效果一致。但是，解除費率后各國的費率競爭程度和效果各不相同，因為價格競爭還受制于其它市場和管制條件。如新西蘭，由于價格競爭，大城市的出租車費率下降了15%—25%；在瑞典，費率上升，原因是管制解除后政府開始對出租業(yè)征收25%的增值稅，但出租車費率未明顯偏離消費者價格指數(shù)的漲幅；在新加坡，由于公共交通系統(tǒng)的競爭和寡頭控制型的市場特點，費率競爭并不活躍。三個國家在放松管制的同時均加強了服務(wù)和安全標準管制。

第三類國家取消費率管制，保留數(shù)量和標準管制，代表國家是挪威。挪威出租車市場以預(yù)約服務(wù)為主，出租車均加盟派車中心，派車中心之間具有一定的競爭性，這些都是產(chǎn)生價格和服務(wù)競爭的良好條件。但是，挪威沒有解除數(shù)量管制，因此，服務(wù)供給不夠充分，競爭受到了限制。調(diào)查顯示，解除費率并未導(dǎo)致價格競爭，只是產(chǎn)生了不同時段的價格差異。

總之，國際經(jīng)驗表明，放松出租車管制可以廣泛適用于不同的經(jīng)濟和社會條件。宏觀經(jīng)濟、當?shù)厝丝诤徒煌l件以及行業(yè)結(jié)構(gòu)等，對是否以及如何放松管制具有重要影響。從放松管制的方向看，放松數(shù)量管制而保留最高費率和標準管制最為多見。在解除數(shù)量管制的城市，并沒有出現(xiàn)因出租車數(shù)量的增長而加劇交通擁堵和環(huán)境污染，出租車服務(wù)水平(特別是出租車的可得性)反而得到了提高。經(jīng)驗還表明，安全和服務(wù)標準管制對維持出租車的安全和服務(wù)水平有著非常重要的作用。此外，放松管制的時候還應(yīng)盡可能降低企業(yè)設(shè)立成本和開放個體經(jīng)營，從而對擴大駕駛員選擇自由和提高駕駛員收入起到積極影響。

四、出租車行業(yè)改革發(fā)展的理性認識和未來方向

我國出租車行業(yè)從上世紀80年代中期起步，到90年代后期逐步接近飽和，全國各地陸續(xù)進入總量控制發(fā)展階段，出租車行業(yè)在乘客、駕駛員、公司、政府等多重利益主體的力量角逐下艱難前行。目前出租車行業(yè)的發(fā)展困境很大程度上源于觀念認識的模糊不清和制度體系的嚴重滯后，輕裝上陣必須統(tǒng)一認識，破除桎梏，構(gòu)建符合市場經(jīng)濟導(dǎo)向的管理制度體系。

第一，明確出租車的經(jīng)濟屬性和市場定位是消除認識分歧、促進科學發(fā)展的基本前提。出租車具有個性化服務(wù)和盈利性經(jīng)營的典型特點，公共性和公益性不是其主要經(jīng)濟屬性。與大中容量公共交通相比，出租車機動靈活，但使用成本相對較高，對資源環(huán)境造成的壓力相對較大，是一種便捷但不經(jīng)濟的交通方式，不適宜定位為大眾化通勤交通工具，因此不能適用常規(guī)公共交通的低票價和財政補貼政策。與私家車相比，出租車使用率高，停車位需求少，分攤的購置及維護成本低，具有替代私家車的作用。出租車的主要競爭對象不是大眾化公共交通，而是私家車、租賃車、公務(wù)車、商務(wù)車以及“黑車”，是抑制私家車過度增長、公務(wù)車過度使用的替代交通方式。建議明確出租車的市場定位為：“是城市綜合客運體系的重要組成部分，是滿足特定出行需求、替代私家車及公務(wù)車的個性化交通方式，是城市公共交通的必要補充”。明確出租車作為“個性化交通”的市場定位，有利于將出租車與不提供公眾服務(wù)的私家車和提供大眾化服務(wù)的公共交通區(qū)分開來，避免產(chǎn)生概念上的無謂爭論，更加有利于制定科學有效的城市交通管理政策。出租車的價格管制應(yīng)堅持合理比價結(jié)構(gòu)導(dǎo)向，既不能過低而導(dǎo)致與大中容量公共交通的客流競爭，又不能過高而導(dǎo)致喪失抑制私家車增長的優(yōu)勢。

第二，過度強調(diào)數(shù)量管制的模式已不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、市場服務(wù)提升的發(fā)展需要。經(jīng)濟理論和國際實踐證明，數(shù)量管制是計劃經(jīng)濟的簡單管理模式，很難適應(yīng)多元化市場需求的發(fā)展變化要求。沿用簡單數(shù)量管制模式的唯一理由，是政府在制度設(shè)計和管理手段上沒有做好足夠準備，但估計這一理由難以無限期成立。放開數(shù)量管制并不意味著放任自流，一管就管住市場供給數(shù)量，一放就放棄政府規(guī)制責任，走向另一個極端必然帶來更為嚴重的市場問題，政府職能的錯位和缺位往往是導(dǎo)致市場矛盾和亂象的根本原因。放開數(shù)量管制后，需要政府在完善市場規(guī)則制度和維護市場競爭秩序等基本職能上提供更加及時有效的保障，這是適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)則、提升行業(yè)服務(wù)水平、加快轉(zhuǎn)變政府職能的發(fā)展需要。

第三，弱化數(shù)量管制和費率管制，降低過高的入行規(guī)模要求，放開新進入者限制和經(jīng)營主體限制，強化安全服務(wù)標準，完善市場優(yōu)勝劣汰機制，是未來出租車行業(yè)改革發(fā)展的大方向。出租車行業(yè)問題的解決需要市場機制和政府管制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同發(fā)揮經(jīng)濟治理作用。引入市場競爭，發(fā)揮市場的供需調(diào)節(jié)作用，有利于提高行業(yè)效率、降低社會成本、增加消費者福利；加強政府的安全服務(wù)標準管制、強化政府對完善市場機制的主體責任，是促進市場和諧穩(wěn)定并不斷向更高水平繁榮發(fā)展的重要保障。

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