馬躍榮 楊 靜 李 濤 馬繼福

(1．成都中醫(yī)藥大學(xué)，四川 成都 611137;2．北京中醫(yī)藥大學(xué)，北京 100029)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了深化教育領(lǐng)域綜合改革的總體要求。其中，深入推進(jìn)管辦評(píng)分離、擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)、完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政府學(xué)校社會(huì)的新型關(guān)系等方面，既是改革的主要方向，也是章程建設(shè)需要規(guī)制的重要內(nèi)容。大學(xué)章程既是以教育領(lǐng)域綜合改革為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度的基本載體，也是高等教育改革成果的固化與深化改革的指南。十二·五時(shí)期，成都中醫(yī)藥大學(xué)作為國(guó)家中醫(yī)藥管理局十二·五中醫(yī)藥高等教育教學(xué)重點(diǎn)研究項(xiàng)目承擔(dān)單位和四川省政府教育體制改革重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)單位，全面啟動(dòng)大學(xué)章程的研究與建設(shè)工作，在行業(yè)大學(xué)“建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度、推進(jìn)教育體制改革做出了有益的探索。”［1］

一、章程建設(shè)是高等院校改革進(jìn)程的反映

1．章程制定與改革設(shè)計(jì)在價(jià)值目標(biāo)上相契合

30多年來(lái)，我國(guó)的高等教育取得了跨越式的發(fā)展，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)已經(jīng)成為高等教育深化改革的基本目標(biāo)和重要內(nèi)容。高等教育綜合改革的核心與最高價(jià)值取向旨在建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，即在國(guó)家的宏觀指導(dǎo)下，使高等學(xué)校能夠面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，科學(xué)規(guī)范和理順大學(xué)內(nèi)部、大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系?！兑源髮W(xué)章程建設(shè)推進(jìn)中醫(yī)藥院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革》課題組和《高校院(系)黨政聯(lián)席會(huì)議制度研究》課題組從治理結(jié)構(gòu)的兩個(gè)維度對(duì)章程建設(shè)與校內(nèi)綜合改革進(jìn)行了研究:宏觀層面解決大學(xué)與政府的關(guān)系構(gòu)建問(wèn)題，即解決困擾高校多年的“政校不分、管辦不離”的問(wèn)題;微觀層面解決校內(nèi)建立民主科學(xué)有效的黨委領(lǐng)導(dǎo)的政治權(quán)力、校長(zhǎng)治校的行政權(quán)力、教授治學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)利以及民主管理與監(jiān)督權(quán)利四種基本權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系和運(yùn)行規(guī)則。這兩個(gè)層面的問(wèn)題，都必須以法律規(guī)范的形式予以固化。也就是說(shuō)，章程的制定與建設(shè)，正是規(guī)制高校在法制的框架內(nèi)自主辦學(xué)、自治管理、自我發(fā)展、自我約束的基本形式?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》在“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”中明確規(guī)定，“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校?！闭缰袊?guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)陳雨露提出，“如果在章程文本中沒(méi)有體現(xiàn)變革的精神，沒(méi)有吸收創(chuàng)新的成果，那就是一種形式主義?！保?］可見(jiàn)，章程制定與深化高等教育改革有著共同的價(jià)值取向，旨在構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。

2．改革成果是章程制定中需要固化的重要內(nèi)容

制定章程不僅要實(shí)現(xiàn)文本規(guī)制的法理性和表達(dá)的精確性，更為重要的是，通過(guò)全面深化校內(nèi)綜合改革，設(shè)計(jì)與構(gòu)架學(xué)?，F(xiàn)代大學(xué)制度。章程建設(shè)與深化改革的契合性體現(xiàn)在深化學(xué)校改革是大學(xué)章程制定與構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的重要路徑。因?yàn)檎鲁桃?guī)制的條款與內(nèi)容必將反映高校的發(fā)展愿景，章程所蘊(yùn)涵的精神與理念具有大學(xué)目標(biāo)追求的前瞻性與導(dǎo)向性。將改革成果與經(jīng)驗(yàn)固化為章程條款，才能使章程的規(guī)范與導(dǎo)向成為現(xiàn)實(shí)。具體而言，一方面，章程的制定要在全面深化改革的理念與框架之下推進(jìn)，以改革的視野引領(lǐng)章程的制定，主動(dòng)適應(yīng)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，體現(xiàn)前瞻性與現(xiàn)實(shí)性的統(tǒng)一，對(duì)符合發(fā)展方向改革成熟的成果與經(jīng)驗(yàn)可以規(guī)定得比較全面，對(duì)正在探索的，寫(xiě)得原則與簡(jiǎn)約一些，既規(guī)制嚴(yán)密，又留有彈性，實(shí)現(xiàn)章程制定的發(fā)展與完善。另一方面，教育改革應(yīng)當(dāng)在章程設(shè)計(jì)的總體理念與框架之下逐步推進(jìn)，體現(xiàn)章程的價(jià)值追求與大學(xué)精神，以章程的根本制度為安排，設(shè)計(jì)改革的目標(biāo)、方案與舉措。因?yàn)楦母锉旧硪残枰玫椒梢罁?jù)和保護(hù)，改革才能得到立法的剛性約束力，任何人不得突破，從而有利于改革的實(shí)施和改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可以有效地避免行政手段推進(jìn)改革方式下的人走政息、改革不可持續(xù)問(wèn)題的發(fā)生。總體講，兩者契合度越高、章程制定的科學(xué)性越強(qiáng)、深化改革和事業(yè)發(fā)展的推進(jìn)就越有力。

3．章程建設(shè)是深化改革的指南和動(dòng)力

改革實(shí)際上是“以一種大規(guī)模變革的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)實(shí)體制度的重構(gòu)，意味著打破現(xiàn)有制度下的傳統(tǒng)秩序，代之以新的制度?！保?］大學(xué)章程作為規(guī)制學(xué)校各項(xiàng)工作的“憲章”，和學(xué)校其他規(guī)章制度相比，要求在比較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮學(xué)校根本制度的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和普適性作用。因循法(章程)具有的較強(qiáng)的守成性，制法(章程)自身的理性化與成熟性要求變得十分重要，將直接影響高等教育發(fā)展和依法治校的良性發(fā)展。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，隨著各高校章程制定與核準(zhǔn)工作的相繼完成，在深化改革的大背景下，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新而忽略了法治(章程)也會(huì)造成高校改革缺少制度保障，乃至失去正當(dāng)性的基礎(chǔ)?！保?］因此，在正在開(kāi)展和今后的改革進(jìn)程中，要把握好深化改革與大學(xué)章程建設(shè)的辨證統(tǒng)一關(guān)系，找準(zhǔn)兩者互動(dòng)的契合度，發(fā)揮改革創(chuàng)新與制度規(guī)制的最佳互動(dòng)效果。一方面，章程要充分發(fā)揮“大學(xué)憲法”之效力，其根本制度應(yīng)是最根本和最基本的規(guī)范與要求，體現(xiàn)為內(nèi)容、條款的原則性與底限性。另一方面，章程是成熟的改革成果的固化，但改革不是一次完成的，章程的建設(shè)要體現(xiàn)改革的進(jìn)程。在許多改革難點(diǎn)尚未突破的情況下，設(shè)想就在一兩年內(nèi)制定一個(gè)“一勞永逸”的章程是不現(xiàn)實(shí)的。從法的角度，“修法是法律發(fā)展與良性變遷的重要手段”。因此，按照“法”的精神，章程的制定與建設(shè)過(guò)程既要遵循“法律所要求的適度守成與總結(jié)之天性，”又要體現(xiàn)在改革智慧與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)上的“增量發(fā)展”，是高等教育及高校改革實(shí)踐成果基礎(chǔ)上的法律化和規(guī)范化。在這個(gè)意義上，章程必將成為高校深化改革與發(fā)展的根本指南和不竭動(dòng)力。

二、章程制定與建設(shè)是學(xué)校改革成果的固化［1］

大學(xué)的演變過(guò)程，是制度不斷改革創(chuàng)新的過(guò)程。建立良好的制度體系，并在長(zhǎng)期辦學(xué)中不斷革新、發(fā)展完善，是高水平大學(xué)建設(shè)不可或缺的重要因素，而如何將成熟的改革成果固化為章程的規(guī)制又尤為重要。2010年成都中醫(yī)藥大學(xué)開(kāi)展現(xiàn)代大學(xué)制度研究“以大學(xué)章程推進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革”教育體制改革試點(diǎn)以來(lái)，以章程建設(shè)推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，進(jìn)一步厘清了學(xué)校五大關(guān)系，固化了權(quán)力運(yùn)行規(guī)則等，對(duì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行了探索，促進(jìn)了學(xué)校質(zhì)量保障體系和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。

1．將決策機(jī)制的完善成果固化為章程規(guī)制

大學(xué)章程的主要功用是以改革破除束縛學(xué)校發(fā)展的障礙，規(guī)制大學(xué)權(quán)力的配置、整合、運(yùn)行及監(jiān)控。一是通過(guò)調(diào)整與明晰校內(nèi)政治權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系，實(shí)現(xiàn)決策機(jī)制完善成果的制度固化。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的根本領(lǐng)導(dǎo)體制，也是政治權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系的具體體現(xiàn)。學(xué)校重點(diǎn)以具體的“決策、議事、表決、溝通、監(jiān)督”五個(gè)機(jī)制的改革為核心，特別是通過(guò)對(duì)民主管理方式的創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)學(xué)校的科學(xué)決策，建立了重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，制定和完善了黨委會(huì)、黨委常委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)的議事規(guī)則，既明確了三個(gè)議事決策機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、作用、議事范圍、決策程序、組織實(shí)施、紀(jì)律監(jiān)督，又實(shí)現(xiàn)了“重大問(wèn)題”的清晰化和明確化，比如“黨委常委會(huì)議事規(guī)則”對(duì)涉及學(xué)校改革、發(fā)展、穩(wěn)定和民生重大事項(xiàng)列出8項(xiàng)具體內(nèi)容，對(duì)教學(xué)、科研、醫(yī)療、管理和服務(wù)等方面重大問(wèn)題列出6項(xiàng)具體內(nèi)容，對(duì)財(cái)經(jīng)重大事項(xiàng)界定到具體的范圍與額度等。既避免了事無(wú)大小、黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象，又確保了分管領(lǐng)導(dǎo)能夠有依據(jù)明確選擇提交研究決策的范圍與程序。從新的體制機(jī)制運(yùn)行的實(shí)踐效果看，既完善了黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵和運(yùn)行，又加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)班子的建設(shè)，支持了校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)行使職權(quán)，提升了決策管理的科學(xué)性、民主性與安全性。二是通過(guò)調(diào)整和明晰決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)決策監(jiān)督機(jī)制成果的制度固化。在制度考慮上從“重在決策”與“重在執(zhí)行”的關(guān)系把握黨委和行政的定位，黨委會(huì)(常委會(huì))對(duì)學(xué)校工作總攬而不包攬，支持校長(zhǎng)依法獨(dú)立行使職權(quán)，校長(zhǎng)自覺(jué)把行政工作置于黨委領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹實(shí)施黨委的決定和決議，提倡黨委、行政“職能上分，思想上合;工作上分，目標(biāo)上合;體制上分，關(guān)系上合;程序上分，步調(diào)上合”。決策權(quán)的改革探索，還體現(xiàn)在明確校董事會(huì)的職責(zé)上將董事會(huì)職責(zé)定位于學(xué)校重大問(wèn)題的決策咨詢或決策參與機(jī)構(gòu)，吸引更廣泛的專業(yè)人士，集中更多、更全面的知識(shí)、資源和信息參與到重大事件的群體決策中，以制度保證決策過(guò)程的民主性，促成決策結(jié)果的科學(xué)性。通過(guò)民主監(jiān)督機(jī)制的確立增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明度，建立健全了校、院兩級(jí)教代會(huì)制度，在組織設(shè)置上保障了學(xué)校教代會(huì)及學(xué)院教職工大會(huì)對(duì)校、院兩級(jí)決策權(quán)、管理權(quán)的有效監(jiān)督。

2．將學(xué)術(shù)權(quán)力改革成果固化為章程規(guī)制

在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力方面，本著守護(hù)大學(xué)精神、維護(hù)學(xué)術(shù)尊嚴(yán)、維護(hù)學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)立性、尊重和保障教師、學(xué)生依法享有的學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)民主原則，學(xué)校不斷深入探討學(xué)術(shù)權(quán)力由單獨(dú)的部門(mén)或個(gè)人負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)W術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)集體決策的轉(zhuǎn)變，探索通過(guò)會(huì)議制、委員會(huì)制等形式保證學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行的民主化、科學(xué)化。內(nèi)設(shè)學(xué)院實(shí)施以學(xué)術(shù)為主導(dǎo)，設(shè)立教授委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，保障學(xué)院一級(jí)教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、課程設(shè)置、教材建設(shè)、師資培養(yǎng)、學(xué)位授予以及招生就業(yè)等方面的學(xué)術(shù)管理權(quán)力的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)學(xué)院基層組織活力的創(chuàng)新。在明確學(xué)院實(shí)行黨政共同負(fù)責(zé)制，黨政聯(lián)席會(huì)為學(xué)院的最高決策機(jī)構(gòu)的同時(shí)，確定教授委員會(huì)主任委員為黨政聯(lián)席會(huì)主要組成人員之一。

3．將一主多元改革成果固化為章程規(guī)制

高等院校不僅是傳承文明、人才培養(yǎng)與知識(shí)創(chuàng)新的學(xué)府，也是為社會(huì)、公眾服務(wù)的主陣地之一。同時(shí)，社會(huì)也會(huì)給大學(xué)提供各種回報(bào)，包括合作研究、合作培養(yǎng)人才、資金支持等等，社會(huì)提供資金對(duì)于大學(xué)建設(shè)與發(fā)展的重要作用，越來(lái)越凸顯。從改革的視角，“高等教育治理體系改革要求社會(huì)力量的廣泛參與”，立足章程規(guī)制的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)理念，“大學(xué)是一個(gè)開(kāi)放的公共機(jī)構(gòu)，屬于典型的利益相關(guān)者組織，需要一個(gè)開(kāi)放的決策機(jī)構(gòu)”。在章程制定過(guò)程中，學(xué)校積極推進(jìn)以政府為主體，社會(huì)多元力量參與學(xué)校辦學(xué)的一主多元模式的探索，籌建學(xué)校董事會(huì)，引入社會(huì)外生變量，將政府、行業(yè)、企業(yè)、用人單位等引入學(xué)校的咨詢層、決策層、管理層、評(píng)價(jià)層、監(jiān)督層，探索以政府為主、多元利益主體共同參與大學(xué)治理模式，促進(jìn)培養(yǎng)與需求的動(dòng)態(tài)發(fā)展，促進(jìn)技術(shù)與資本的結(jié)合。同時(shí)，章程在反映大學(xué)與社會(huì)之間越來(lái)越密切的聯(lián)系中，建立了諸如“大學(xué)為社會(huì)提供何種支持與服務(wù)”、“大學(xué)與社會(huì)如何開(kāi)展合作”等問(wèn)題的規(guī)定;另一方面，通過(guò)章程宣示大學(xué)的正常活動(dòng)不受任何組織和個(gè)人的非法干涉，保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)。

4．以現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)為方向探索內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置改革

校、院兩級(jí)關(guān)系及其部門(mén)、學(xué)院、系所之間的關(guān)系是高校內(nèi)部諸多關(guān)系中最為重要的一個(gè)方面。調(diào)整完善學(xué)校內(nèi)部的校院責(zé)權(quán)關(guān)系和部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置關(guān)系，更好地發(fā)揮學(xué)院辦學(xué)單元的能動(dòng)性，是學(xué)校在章程制定中面臨的又一重要改革任務(wù)。學(xué)校在探索內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置改革中，以中醫(yī)藥高等教育事業(yè)發(fā)展和促進(jìn)中醫(yī)藥協(xié)同創(chuàng)新為要求，強(qiáng)調(diào)以有利于教育教學(xué)、有利于學(xué)科建設(shè)和有利于科學(xué)研究為改革設(shè)計(jì)原則，提出了學(xué)科鏈與產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接、醫(yī)療服務(wù)與群眾需求銜接、人才培養(yǎng)與行業(yè)發(fā)展聯(lián)接的思路，以社會(huì)需求跨學(xué)科專業(yè)動(dòng)態(tài)設(shè)置政產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步探索校、院、系、課程管理體系改革，探索基層學(xué)術(shù)組織形式及其運(yùn)行機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)從金字塔型結(jié)構(gòu)向扁平式平坦結(jié)構(gòu)過(guò)渡。項(xiàng)目組對(duì)以委員會(huì)制和大部制改革內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行了探索，職能部門(mén)按“服務(wù)型、集中化”設(shè)置，整合部門(mén)職能，把服務(wù)邊界(橫向)拉寬，管理審批(垂直)權(quán)限壓縮，工作模式從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。校、院兩級(jí)關(guān)系中，在探索健全學(xué)院決策機(jī)制的同時(shí)，逐步推進(jìn)權(quán)責(zé)下放。力求通過(guò)章程建設(shè)與相應(yīng)的改革，進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，簡(jiǎn)化決策環(huán)節(jié)，加強(qiáng)崗位管理，激發(fā)學(xué)院的辦學(xué)活力。

三、完善配套改革實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程的“管用”

“大學(xué)章程的生命力在于執(zhí)行?！背啥贾嗅t(yī)藥大學(xué)在章程制定與建設(shè)的實(shí)踐中，始終立足要制定與建立一部“管用”的章程。并先期確定了“以建促改、以改促建、建改互動(dòng)”的理念和路徑，在大學(xué)章程的制定和體制機(jī)制改革推進(jìn)中互為條件，一方面通過(guò)制定章程推動(dòng)學(xué)校體制機(jī)制改革，將成熟的改革成果固化為制度形式，寫(xiě)入《章程》，保障學(xué)校依法、高效地運(yùn)行。另一方面，強(qiáng)調(diào)章程的“有效性”、“指導(dǎo)性”和“自律性”，明確了《章程》一經(jīng)核準(zhǔn)，將在依法治校和民主治校的進(jìn)程中，充分發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)作用、基礎(chǔ)作用和自律作用。

1．體現(xiàn)章程作為根本大法的統(tǒng)領(lǐng)性，大力營(yíng)造依章治校的制度環(huán)境

在完成對(duì)中國(guó)人民大學(xué)等6所高校章程的首批核準(zhǔn)后，教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵就下一步章程建設(shè)工作提出了要求。他強(qiáng)調(diào)各高校必須“進(jìn)一步營(yíng)造依法依章辦學(xué)的制度環(huán)境，進(jìn)一步推動(dòng)以章程為核心的制度體系建設(shè)”。章程前承歷史、后引未來(lái)，是現(xiàn)代大學(xué)的根本大法，章程一經(jīng)核準(zhǔn)，政府、社會(huì)及學(xué)校各方就要尊重章程、執(zhí)行章程，特別是各相關(guān)利益主體要樹(shù)立對(duì)章程的認(rèn)同心、遵從心和敬畏心。就校內(nèi)而言，章程作為根本大法的統(tǒng)領(lǐng)性既體現(xiàn)在精神層面，也反映在制度層面。在精神層面，昭示著學(xué)校精神、理想和追求，體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)理念、辦學(xué)特色、精神風(fēng)貌和社會(huì)形象。在制度層面，要大力營(yíng)造依章制校的制度環(huán)境。而依章治校的關(guān)鍵，在于構(gòu)建起學(xué)校內(nèi)部科學(xué)長(zhǎng)效的治理機(jī)制，并以章程為依據(jù)制定出內(nèi)部的管理制度及機(jī)制運(yùn)行規(guī)則，從而自主實(shí)施辦學(xué)與管理活動(dòng)、開(kāi)展社會(huì)合作。學(xué)校各方應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)則與內(nèi)容辦事，從而使章程不僅在校內(nèi)成為規(guī)范學(xué)校辦學(xué)與管理各項(xiàng)規(guī)章制度制定與實(shí)施的準(zhǔn)則，而且成為檢驗(yàn)高校是否按照章程辦學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，在校外是教育管理者管理與評(píng)估的尺度，而且也是社會(huì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)的標(biāo)桿，只有這樣依章治校才能真正地在深化高等教育綜合改革中充分發(fā)揮其功能性的作用。

2．體現(xiàn)章程在學(xué)校制度體系中的總綱性，完善配套系列制度改革

章程是大學(xué)的根本制度，是教育法、高等教育法律、黨和國(guó)家若干制度性規(guī)定在高校的具體體現(xiàn)，是高校制度性文件中最基本、最基礎(chǔ)的文件。在章程制定中，學(xué)校制度體系可劃分為三個(gè)層面，即根本制度、基本制度、具體制度。銜接好從根本制度到基本制度再到具體制度的體系建設(shè)，實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)章程與學(xué)校制度間從原則到操作層面的無(wú)縫銜接。章程作為根本制度，包含依法治校中所有重要的關(guān)系、權(quán)力、義務(wù)以及學(xué)校管理與運(yùn)行的基本原則及方法，并作為學(xué)校制定其他規(guī)章的依據(jù)。實(shí)現(xiàn)章程規(guī)定根本制度是學(xué)校基本制度和具體制度的總綱及原則，學(xué)校基本制度和具體制度是章程規(guī)定的延伸和具體化。因此，在各校完成章程核準(zhǔn)工作后，具體的細(xì)化的配套制度建設(shè)變得十分迫切與重要。

3．體現(xiàn)章程在依法治校中的自律性，推進(jìn)學(xué)校的自主發(fā)展與自我約束

章程作為高校的根本制度規(guī)范，既是“簡(jiǎn)政放權(quán)”、減少和規(guī)范對(duì)高校行政審批，依法支持學(xué)校自主管理的基本保障，又是政府和社會(huì)根據(jù)章程對(duì)學(xué)校各種辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和督促的依據(jù)。高校對(duì)章程的遵守和執(zhí)行，實(shí)質(zhì)也是學(xué)校自我發(fā)展和自我約束的進(jìn)程，既要自主發(fā)展，又要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。作為公立大學(xué)，政府作為舉辦者是辦學(xué)主體，大學(xué)作為獨(dú)立法人是辦學(xué)實(shí)體，辦學(xué)實(shí)體要以章程為根本載體，對(duì)內(nèi)實(shí)現(xiàn)校內(nèi)的宣示、監(jiān)督作用，對(duì)外展示向社會(huì)的承諾和信譽(yù)證明作用。作為學(xué)校運(yùn)行的基礎(chǔ)性自治規(guī)范，章程建設(shè)與執(zhí)行不僅明晰了學(xué)校在教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)、社會(huì)服務(wù)及其人事、財(cái)務(wù)等方面的自主權(quán)力、基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)著重規(guī)定了學(xué)校負(fù)有的責(zé)任與義務(wù)，比如:學(xué)校的規(guī)模、中醫(yī)藥人才培養(yǎng)目標(biāo)、師生權(quán)益保障、物質(zhì)保障條件等等。因此，要真正將章程建設(shè)為一部“管用”的章程，還必須加強(qiáng)校內(nèi)外的監(jiān)督機(jī)制，政府主管教育部門(mén)和中醫(yī)藥行業(yè)業(yè)務(wù)管理部門(mén)要依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、文件等的規(guī)范性，并受理可能發(fā)生的違反章程的辦學(xué)行為、管理活動(dòng)的舉報(bào)和投訴。校內(nèi)還要建立有效的章程執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制，宣傳與提升全校師生的依章治校意識(shí)，提高依法治校的能力。

［1］ 袁貴仁總主編．建改互動(dòng)·制定一部“管用”的大學(xué)章程—成都中醫(yī)藥大學(xué)推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的探索和實(shí)踐:中國(guó)教育改革發(fā)展叢書(shū)/教育改革典型案例2［M］．北京:人民教育出版社，2012:227 －233．

［2］ 陳雨露．建設(shè)回歸本位的大學(xué)章程完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度［J］．中國(guó)高等教育，2014(3、4):26 －28．

［3］ 岳芳敏，等．法律與行政體制改革:制度變遷的辨證分析［J］．馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2013(1):163．

［4］ 陳雁雷，等．法治視野中的高等教育改革［J］．中國(guó)教育法制評(píng)，2008(6):39．

［5］ 楊志剛．從治理角度再看市場(chǎng)機(jī)制在高教領(lǐng)域的運(yùn)用［J］．中國(guó)高等教育，2014(9):12－14．

［6］ 孫霄兵．章程是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)和關(guān)鍵［J］．中國(guó)高等教育，2014(3、4):23 －25．