胡幫達(dá)

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

中國(guó)核安全法制度構(gòu)建的定位

胡幫達(dá)

（北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

核安全法立法重點(diǎn)在于明確其制度定位并合乎邏輯地進(jìn)行制度構(gòu)建。核安全法制度構(gòu)建應(yīng)從其目標(biāo)和主體兩方面進(jìn)行定位，前者包括預(yù)防事故和減輕事故后果兩方面，后者在于規(guī)定許可證持有者的安全管理義務(wù)、政府部門的監(jiān)管職責(zé)和公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。在此基礎(chǔ)上，核安全法立法應(yīng)當(dāng)以其目標(biāo)定位為縱坐標(biāo)，以其主體定位為橫坐標(biāo)，并按照中外結(jié)合的路徑展開(kāi)具體的制度設(shè)計(jì)。

核安全法;立法;許可證持有者;監(jiān)管機(jī)構(gòu);信息公開(kāi)

致謝:文章寫(xiě)作得益于與北京大學(xué)法學(xué)院汪勁教授和唐應(yīng)茂副教授的討論，在此深表感謝和敬意。

核能的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)伴隨著風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)法律對(duì)這種技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制是國(guó)際社會(huì)和各國(guó)的共同選擇。2011年日本福島核事故的發(fā)生促使各國(guó)重新檢視和完善本國(guó)的核安全法律制度體系。在此背景下，作為目前在建核電機(jī)組為世界第一的中國(guó)一方面放緩了核電發(fā)展速度，另一方面加快了核安全立法進(jìn)程。2012年10月，國(guó)務(wù)院通過(guò)《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)》（簡(jiǎn)稱《核安全規(guī)劃》）提出要抓緊研究制訂核安全法;2013年10月30日，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃（共68件）》將核安全法列為“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案”的第二類項(xiàng)目。至此，中國(guó)核安全法正式步入國(guó)家立法議程。

作為國(guó)家層面的立法，核安全法重在制度構(gòu)建。然而，中國(guó)的核安全法立法并非在一張空白的紙上作畫(huà):一方面，中國(guó)的核安全法立法肩負(fù)著履行國(guó)際公約的義務(wù);另一方面，從1984年國(guó)家核安全局建立以來(lái)的近30年，中國(guó)已經(jīng)頒布了大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律規(guī)范性文件。換言之，中國(guó)核安全法的制度構(gòu)建受國(guó)際、國(guó)內(nèi)的雙重“約束”。在此前提下，明確核安全法的制度定位，并以一種合乎邏輯的思路進(jìn)行制度構(gòu)建尤為重要。為此，筆者試圖提供一種分析框架，供有關(guān)立法起草部門參考。

一、核安全法制度構(gòu)建的目標(biāo)定位

法律制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)圍繞其所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)展開(kāi)。對(duì)核安全法而言，其制度構(gòu)建的目標(biāo)就是確?！昂税踩保础皩?shí)現(xiàn)正常的運(yùn)行工況，防止事故或減輕事故后果，從而保護(hù)工作人員、公眾和環(huán)境免受不當(dāng)?shù)妮椛湮：Α保?］?？梢哉J(rèn)為，該定義中的“實(shí)現(xiàn)正常的運(yùn)行工況，防止事故或減輕事故后果”是核安全的直接目標(biāo)，“保護(hù)工作人員、公眾和環(huán)境免受不正當(dāng)?shù)妮椛湮：Α笔呛税踩拈g接目標(biāo)，前者是實(shí)現(xiàn)后者的手段。而所謂制度構(gòu)建通常是指采取具體的措施，或者對(duì)工具的選擇。為此，核安全法制度構(gòu)建的直接目標(biāo)應(yīng)該定位于防止事故和減輕事故后果兩方面。即“安全措施包括為防止事件發(fā)生而采取的行動(dòng)以及為發(fā)生事件時(shí)減輕其后果而做出的安排”［2］5。

（一）預(yù)防事故

不同于一般領(lǐng)域的生產(chǎn)活動(dòng)，核能的利用活動(dòng)通常伴隨著放射性物質(zhì)的釋放，即產(chǎn)生電離輻射。由于電離輻射對(duì)人體的危害通常是以看不見(jiàn)的方式進(jìn)行的，而且容易讓人們聯(lián)想到原子彈爆炸、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故等令人恐怖的歷史事件，盡管從科學(xué)上來(lái)看現(xiàn)有的技術(shù)能夠使大量放射性物質(zhì)釋放的事故發(fā)生的概率降到最低水平，而且實(shí)踐證明，核事故發(fā)生的概率和造成的人員傷亡數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人類其他常規(guī)能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)（比如煤炭開(kāi)采與火力發(fā)電）的事故發(fā)生率和人員傷亡數(shù)量，但是人們對(duì)核能風(fēng)險(xiǎn)的可接受度卻非常低，人們?nèi)匀粫?huì)質(zhì)疑核能尤其是核電站的安全性［3］。因此，從某種意義上說(shuō)核事故是不容許發(fā)生的，核安全法制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)或核心任務(wù)是防止核事故發(fā)生。這一點(diǎn)已被國(guó)際規(guī)范文件所確認(rèn)并被各國(guó)核立法所采納。

比如在國(guó)際公約方面，《核安全公約》（1994年）開(kāi)宗明義地指出，“本公約的目的是（Ⅱ）在核設(shè)施內(nèi)建立和維持防止?jié)撛谳椛湮：Φ挠行Х烙胧员Ｗo(hù)個(gè)人、社會(huì)和環(huán)境免受來(lái)自此類設(shè)施的電離輻射的有害影響;（Ⅲ）防止帶有放射后果的事故發(fā)生和一旦發(fā)生事故時(shí)減輕此種后果”。在國(guó)際軟法方面，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的《安全標(biāo)準(zhǔn)叢書(shū)》第SF-1號(hào)《基本安全原則》歸納了核安全方面的10項(xiàng)基本原則，其中包括“防止事故”原則，即“必須做出一切實(shí)際努力防止和減輕核事故或輻射事故”［2］5。在國(guó)家立法層面，韓國(guó)《原子能法》在其第1條“立法目的”中強(qiáng)調(diào)該法的目的包括防止核能開(kāi)發(fā)利用所導(dǎo)致的輻射災(zāi)害［4］480。

具體到核安全法的制度構(gòu)建方面，除了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所采取的一般性的預(yù)防措施——如設(shè)定從事核能的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的限制條件、進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、實(shí)施許可、制定標(biāo)準(zhǔn)以外，核安全領(lǐng)域預(yù)防事故的主要制度安排或手段是“縱深防御”［2］5?？v深防御主要通過(guò)設(shè)定一系列連續(xù)和獨(dú)立的防護(hù)層次或?qū)嵨锲琳?，如果某一層防護(hù)或屏障失效，后續(xù)防護(hù)層或屏障就會(huì)發(fā)揮作用［5］?？v深防御通過(guò)有效的管理制度結(jié)合技術(shù)、設(shè)備的設(shè)計(jì)和利用來(lái)實(shí)現(xiàn)。

以核電廠為例，縱深防御的概念應(yīng)用在兩方面。一是要求提供多層次的設(shè)備和規(guī)程，包括按照恰當(dāng)?shù)馁|(zhì)量水平和工程實(shí)踐正確并保守地設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行核電廠，防止其偏離正常運(yùn)行;設(shè)置專用系統(tǒng)并制定運(yùn)行規(guī)程以防止或盡量減小假設(shè)始發(fā)事件所造成的損壞，檢測(cè)和糾正偏離正常運(yùn)行的情況，以防止預(yù)計(jì)運(yùn)行事件升級(jí)為事故工況。二是針對(duì)核設(shè)施設(shè)置多道實(shí)體屏障，防止放射性物質(zhì)外逸。這些屏障通常包括燃料本身、燃料包殼、反應(yīng)堆冷卻劑系統(tǒng)壓力邊界和安全殼等。

總之，在實(shí)施得當(dāng)時(shí)，縱深防御能夠確保任何單一的技術(shù)故障、人為或組織失誤都不會(huì)導(dǎo)致有害影響，并確?？赡芤鹬匾泻τ绊懙寞B加故障概率處于較低狀態(tài)。

（二）減輕核事故后果

縱深防御雖然能夠?qū)⒑耸鹿拾l(fā)生的可能性降到極低的程度，但不能保證絕不發(fā)生核事故。換言之，盡管在設(shè)計(jì)和運(yùn)行核設(shè)施及開(kāi)展核活動(dòng)時(shí)已經(jīng)采取各種預(yù)防措施，但仍然存在某個(gè)故障（一種有意識(shí)的行為）或事故可能導(dǎo)致核或放射緊急情況的可能性［6］。因?yàn)榭v深防御的措施是基于人類對(duì)未來(lái)的有限預(yù)知而設(shè)計(jì)的，而事故發(fā)生常常由一些人類難以預(yù)測(cè)的因素造成，典型的例子就是2011年日本福島核事故。因此，在制度設(shè)計(jì)上除了有未雨綢繆的安排之外還必須有亡羊補(bǔ)牢的應(yīng)對(duì)之策，將事故造成的損害或影響控制在最小的范圍內(nèi)。國(guó)際和各國(guó)的通行做法是建立核應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)制度。其中，應(yīng)急準(zhǔn)備是為確保各項(xiàng)安排已經(jīng)落實(shí)以便能在現(xiàn)場(chǎng)以及在地方一級(jí)、地區(qū)一級(jí)、國(guó)家一級(jí)和國(guó)際一級(jí)對(duì)任何核或放射緊急情況作出及時(shí)、有管理、受控制、協(xié)調(diào)而且有效的響應(yīng)。應(yīng)急響應(yīng)是指發(fā)生核事故時(shí)采取控制局勢(shì)、減輕事故后果、防止或減輕人體受到輻射損害等措施。

在國(guó)際層面，《核安全公約》第16條要求，“每一締約方應(yīng)采取適當(dāng)步驟，以確保核設(shè)施備有廠內(nèi)和廠外應(yīng)急計(jì)劃，并定期進(jìn)行演習(xí)，并且此類計(jì)劃應(yīng)涵蓋一旦發(fā)生緊急情況將要進(jìn)行的活動(dòng)”?！斗θ剂瞎芾戆踩头派湫詮U物管理安全聯(lián)合公約》第25條規(guī)定，“每一締約方應(yīng)確保在乏燃料或放射性廢物管理設(shè)施運(yùn)行前和運(yùn)行期間有適當(dāng)?shù)膱?chǎng)內(nèi)和必要時(shí)的場(chǎng)外應(yīng)急計(jì)劃。此類應(yīng)急計(jì)劃應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)念l度進(jìn)行演習(xí)”?！逗耸鹿驶蜉椛渚o急情況援助公約》還要求，對(duì)可能造成跨界影響的核事故，在事故緊急狀況下締約國(guó)有國(guó)際援助的義務(wù)。

在國(guó)家層面，核電大國(guó)都已建立并正逐步完善本國(guó)的核應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)體系。比如美國(guó)，其在三里島核事故之后建了聯(lián)邦應(yīng)急署作為全國(guó)性的應(yīng)急反應(yīng)樞紐，國(guó)會(huì)也通過(guò)《核監(jiān)管委員會(huì)1980年財(cái)年的批準(zhǔn)法》指令美國(guó)核監(jiān)管委員會(huì)為國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃建立標(biāo)準(zhǔn)［4］13。1985年，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急署頒布了《聯(lián)邦輻射應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案》;2004年美國(guó)國(guó)土安全部發(fā)布了針對(duì)所有災(zāi)害性事件（包括核事件和恐怖襲擊）的《國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》，其中包括《核與輻射事件附件》;2008年，該計(jì)劃演變?yōu)椤秶?guó)家應(yīng)急框架計(jì)劃》，其內(nèi)容得到進(jìn)一步調(diào)整和充實(shí)［7］。

又比如核電規(guī)模僅次于美國(guó)的法國(guó)，其在前蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故發(fā)生后于1987年頒布了87-565號(hào)法，規(guī)定了組織救援和應(yīng)急響應(yīng)制度。為實(shí)施該法，法國(guó)政府分別于1988年和2001年通過(guò)經(jīng)修訂的關(guān)于應(yīng)急計(jì)劃的88-622號(hào)法令和關(guān)于核營(yíng)運(yùn)者緊急預(yù)警程序和相關(guān)責(zé)任的法令［4］13。2004年8月13日，法國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)關(guān)于民防法現(xiàn)代化的811號(hào)法，取代了之前的87-565號(hào)法，并使其成為法國(guó)應(yīng)急法律體系的基礎(chǔ)。

再比如日本，其1961年頒布的《災(zāi)害對(duì)策基本法》就包括應(yīng)對(duì)核災(zāi)害的措施。隨后的1980年，日本核安全委員會(huì)決定采取更詳細(xì)的技術(shù)措施來(lái)預(yù)防核電廠和其他相關(guān)設(shè)施的事故［8］;1999年JCO臨界事故發(fā)生后不久，日本專門針對(duì)核災(zāi)害制定并頒布了《核災(zāi)害應(yīng)對(duì)特別措施法》;2011年福島核事故檢驗(yàn)了該法建立的核應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)制度并暴露了其存在的問(wèn)題，促使日本國(guó)會(huì)于2012年對(duì)該法進(jìn)行修改。可以說(shuō)日本的核應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)制度是在應(yīng)對(duì)事故的“實(shí)戰(zhàn)”經(jīng)驗(yàn)中逐步建立和完善的。

因此，作為核安全的最后一道防線，核應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)制度應(yīng)當(dāng)作為核安全立法的重要內(nèi)容。

二、核安全法制度構(gòu)建的主體定位

法律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終需要落實(shí)到相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)上來(lái)。通常情況下一般的民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系僅包括兩方面的主體，比如合同的相對(duì)方、行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人等。但在涉及社會(huì)公共利益領(lǐng)域，則可能會(huì)包括多方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如在環(huán)境領(lǐng)域，參與環(huán)境利用關(guān)系的主體通常包括從事環(huán)境開(kāi)發(fā)利用行為的主體（通常為企業(yè)）、代表國(guó)家行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)以及受環(huán)境開(kāi)發(fā)利用行為影響的公眾等主體［9］。由于核能的開(kāi)發(fā)利用行為是一種會(huì)給公眾健康和環(huán)境帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的行為，核安全法所調(diào)整的法律關(guān)系的主體應(yīng)包括從事核能開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的主體（包括單位和工作人員）、對(duì)核能的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理的行政機(jī)關(guān)和公眾，核安全法在制度構(gòu)建上應(yīng)明確這三方主體的權(quán)利和義務(wù)。

（一）許可證持有者的安全責(zé)任

根據(jù)一般的法律原則，對(duì)公民而言法不禁止則為自由，但由于民用核能的利用起源于軍事核能的發(fā)展，其特殊的歷史背景和放射性物質(zhì)釋放的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)使得核能的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)成為一種被規(guī)制的行為。美國(guó)最初還曾通過(guò)制定《原子能法》（1946年）嚴(yán)格限制核能的商業(yè)化應(yīng)用［10］。雖然在宣布核能用于和平之后，1954年美國(guó)頒布的新的《原子能法》鼓勵(lì)民用核能的商業(yè)化應(yīng)用，但其仍規(guī)定核能的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)必須要獲得原子能委員會(huì)的授權(quán)（批準(zhǔn)）。換言之，核能的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)是一種需經(jīng)政府許可的行為。這一許可原則也被后來(lái)的國(guó)際和各國(guó)的法律文件所采納和規(guī)定。比如《核安全公約》第7條規(guī)定，每一締約方應(yīng)建立并維持一個(gè)管理核設(shè)施安全的立法和監(jiān)管框架，該立法和監(jiān)管框架應(yīng)包括對(duì)核設(shè)施實(shí)行許可證制度和禁止無(wú)許可證的核設(shè)施運(yùn)行的制度。因此，從事核能開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的主體在許多國(guó)家的核法律中也被稱為“許可證持有者”。

許可證持有者是核能開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的實(shí)施者，其行為對(duì)核安全起著直接的決定作用。那么許可證持有者的責(zé)任有哪些?

在國(guó)際規(guī)范文件方面，《核安全公約》、《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》、《核材料實(shí)物保護(hù)公約》修訂案分別要求公約的締約方應(yīng)當(dāng)確保核設(shè)施安全、乏燃料或放射性廢物管理安全、核材料或核設(shè)施實(shí)物保護(hù)的首要或主要（prime）責(zé)任由有關(guān)許可證的持有者承擔(dān)①參見(jiàn)《核安全公約》第9條、《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》第21條和《核材料實(shí)物保護(hù)公約》修訂案原則5。，但并沒(méi)有規(guī)定許可證持有者具體應(yīng)當(dāng)履行哪些義務(wù)，而是交由各國(guó)的立法具體規(guī)定。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的《基本安全原則》對(duì)上述首要或主要責(zé)任進(jìn)行了解釋，它指出其他團(tuán)體如設(shè)計(jì)者、制造商和建造商、雇主、承包商以及托運(yùn)方和承運(yùn)方也對(duì)安全負(fù)有法律、專業(yè)或職能上的責(zé)任，但許可證持有者對(duì)設(shè)施和活動(dòng)整個(gè)壽期內(nèi)的安全負(fù)主要責(zé)任，而且這種責(zé)任不能轉(zhuǎn)托他人。為了確保其承擔(dān)責(zé)任的能力，許可證持有者有義務(wù)必須根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定的安全目標(biāo)和要求建立和保持必要的能力，提供適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)和信息，制訂旨在保持所有條件下安全的程序和安排，對(duì)設(shè)施和活動(dòng)及其相關(guān)設(shè)備的適當(dāng)設(shè)計(jì)和優(yōu)等質(zhì)量進(jìn)行核實(shí)，確保對(duì)所使用、生產(chǎn)、貯存或運(yùn)輸?shù)乃蟹派湫晕镔|(zhì)或產(chǎn)生的所有放射性廢物實(shí)施安全控制，并對(duì)放射性廢物的管理提供資金保障［2］5-6。

在國(guó)家立法實(shí)踐方面，除了采納許可證持有者的首要責(zé)任原則之外，各國(guó)還對(duì)許可證持有者的具體義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。如法國(guó)《核領(lǐng)域透明與安全法》第29條規(guī)定許可證持有者應(yīng)該具備從事相關(guān)活動(dòng)相應(yīng)的技術(shù)和財(cái)政能力，采用最佳國(guó)際實(shí)踐對(duì)其核設(shè)施進(jìn)行定期安全評(píng)價(jià)，并支付設(shè)備日常維修、核設(shè)施維修和退役、放射性廢物處置的費(fèi)用;加拿大《核安全與控制法》第27條規(guī)定許可證持有者應(yīng)當(dāng)建立記錄和報(bào)告制度等。

為此，中國(guó)核安全法的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)確立許可證持有者首要責(zé)任原則，并針對(duì)不同核能開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的許可證持有者提供一套行為規(guī)范以指引其實(shí)現(xiàn)設(shè)定的安全目標(biāo)，即核安全法應(yīng)當(dāng)明確許可證持有者在安全方面的責(zé)任或義務(wù)。

（二）政府的核安全監(jiān)管職責(zé)

對(duì)許可證持有者責(zé)任的規(guī)定，并不意味著政府監(jiān)管的隱退。雖然行政法“控權(quán)論”的理念要求政府或行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡量少地對(duì)公民的行為進(jìn)行積極干預(yù)，古典自由主義的經(jīng)濟(jì)理論也認(rèn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)的范圍應(yīng)當(dāng)縮至最小，充當(dāng)“夜警”的角色已經(jīng)足夠［11］，但是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論呼吁公共行政應(yīng)當(dāng)積極作為以有效地控制與技術(shù)相伴隨的各種風(fēng)險(xiǎn)，使其不至于對(duì)人們的身體健康造成危害，不至于對(duì)人類的環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。而對(duì)核能的利用行為而言，正如上文所述，它是一種具有特殊風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，因此政府對(duì)核能風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制具有正當(dāng)性和必要性。

頗具特色的是，國(guó)際規(guī)范文件都強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核安全的監(jiān)督管理。如《核安全公約》第8條規(guī)定，每一締約方應(yīng)建立或指定一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，委托其實(shí)施第7條中所述的立法和監(jiān)督管理框架，并給予履行其規(guī)定責(zé)任所需的適當(dāng)權(quán)力、職能和財(cái)政與人力資源;每一締約方應(yīng)采取適當(dāng)步驟確保將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能與參與促進(jìn)或利用核能的任何其他機(jī)構(gòu)或組織的職能有效地分開(kāi)?！斗θ剂瞎芾戆踩头派湫詮U物管理安全聯(lián)合公約》第20條也要求，每一締約方應(yīng)建立或指定一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并依照其立法和監(jiān)管框架采取適當(dāng)步驟，以確保在幾個(gè)組織同時(shí)參與乏燃料或放射性廢物管理和控制的情況下監(jiān)管職能有效獨(dú)立于其他職能。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的《基本安全原則》的原則2“政府職責(zé)”要求“必須建立和保持有效的法律和政府安全框架，包括獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)叢書(shū)之《促進(jìn)安全的政府、法律和監(jiān)管框架》還對(duì)政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)提出了更為具體的建議。其中，政府方面的職責(zé)包括制定國(guó)家的安全政策和戰(zhàn)略，建立安全監(jiān)管、法律框架和獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確許可證持有者的安全責(zé)任以及不同行政機(jī)構(gòu)職責(zé)的分工與協(xié)同，建立應(yīng)急體系和核安保制度，對(duì)設(shè)施退役及放射性廢物管理和乏燃料管理作出安排，加強(qiáng)對(duì)參與核能開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的主體能力建設(shè)并提供與安全有關(guān)的技術(shù)服務(wù)等;核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括:制定規(guī)章和原則，對(duì)進(jìn)行核能相關(guān)活動(dòng)的申請(qǐng)進(jìn)行審查和批準(zhǔn)（許可），對(duì)其批準(zhǔn)的設(shè)施和活動(dòng)進(jìn)行視察，要求受權(quán)方采取糾正行動(dòng)，保持安全相關(guān)記錄，與咨詢機(jī)構(gòu)、支持組織、許可證者持有者進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，向有關(guān)各方宣傳規(guī)章和導(dǎo)則并交流和磋商等［12］。

這些國(guó)際要求和建議在國(guó)家層面得到了廣泛的實(shí)踐。以幾個(gè)核能大國(guó)或核能發(fā)展大國(guó)為例:比如美國(guó)1974年通過(guò)《能源重組法》將原來(lái)負(fù)責(zé)核能發(fā)展和安全監(jiān)管的原子能委員會(huì)的職能進(jìn)行了分離，建立了直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的核安全監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——美國(guó)核監(jiān)管委員會(huì);法國(guó)2005年通過(guò)《核領(lǐng)域透明與安全法》建立了直屬于總統(tǒng)的法國(guó)核安全局;加拿大1997年通過(guò)《核安全與控制法》建立了獨(dú)立的加拿大核安全委員會(huì);日本在福島核事故后于2012年通過(guò)《原子能規(guī)制委員會(huì)設(shè)置法》對(duì)原來(lái)分散于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和文部科學(xué)省的核安全監(jiān)管職能進(jìn)行了規(guī)整，在環(huán)境省下設(shè)立獨(dú)立的日本原子能規(guī)制委員會(huì);韓國(guó)在福島核事故后建立了直屬于總統(tǒng)的核安全與核安保委員會(huì);俄羅斯2012年通過(guò)《關(guān)于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的總統(tǒng)令》將原來(lái)隸屬于聯(lián)邦自然資源和生態(tài)部的負(fù)責(zé)核安全監(jiān)管的聯(lián)邦生態(tài)、技術(shù)和原子能監(jiān)督局變?yōu)槁?lián)邦政府的直屬部門;印度也于2011年提出了《印度核安全監(jiān)管局法案》，試圖對(duì)原來(lái)的原子能監(jiān)管委員會(huì)進(jìn)行改革，建立獨(dú)立的核安全監(jiān)管局②北京大學(xué)核政策與法律中心．核安全立法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示（研究報(bào)告）［內(nèi)部未刊稿］。。可見(jiàn)，強(qiáng)化政府的監(jiān)管職責(zé)成為各國(guó)核安全法律制度構(gòu)建的共同發(fā)展趨勢(shì)。中國(guó)核安全法立法中關(guān)于核安全的監(jiān)管體制的構(gòu)建亦可參考上述國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

（三）公眾的知情權(quán)與參與權(quán)

如上文所述，核安全法制度構(gòu)建的間接目標(biāo)或者最終目標(biāo)之一是為了保護(hù)公眾的合法權(quán)利，其對(duì)許可證持有者的安全責(zé)任和政府的監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定也都可以歸結(jié)為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的手段。其中，公眾實(shí)際上處于被動(dòng)的被保護(hù)狀態(tài)當(dāng)中，換言之，公眾并沒(méi)有以積極的作為來(lái)參與核安全的管理活動(dòng)。而現(xiàn)代公共行政的“善治”理念要求包括公眾在內(nèi)的多方主體參與行政過(guò)程，尤其是在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)不但需要科學(xué)決策還需要體現(xiàn)其決策過(guò)程的民主性。一般認(rèn)為，立法對(duì)此的應(yīng)對(duì)通常是賦予公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，亦即建立信息公開(kāi)制度和公眾參與制度。但由于民用核能的早期發(fā)展源于二戰(zhàn)期間的軍事計(jì)劃。在當(dāng)時(shí)以及后來(lái)的相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)有關(guān)核材料和核技術(shù)的信息被認(rèn)為是高度敏感的，各國(guó)政府都作為機(jī)密處理。因此，在核法律中構(gòu)建信息公開(kāi)制度具有其特殊意義。

切爾諾貝利核事故之后，國(guó)際社會(huì)重視保障公眾在民用核能領(lǐng)域的知情權(quán)和參與權(quán)。如1986年生效的《及早通報(bào)核事故公約》，要求締約方在發(fā)生核事故時(shí)有向可能受事故影響的國(guó)家或地區(qū)通報(bào)的義務(wù);《核安全公約》第16條規(guī)定，“每一締約方應(yīng)采取適當(dāng)步驟，以確?？赡苁艿捷椛渚o急情況影響的本國(guó)居民以及鄰近該設(shè)施的國(guó)家的主管部門得到制訂應(yīng)急計(jì)劃和做出應(yīng)急響應(yīng)所需的適當(dāng)信息”;《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》第13條指出，“對(duì)擬議中乏燃料和放射性廢物設(shè)施的選址應(yīng)向公眾成員提供此類設(shè)施的安全方面的信息”;國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)《安全標(biāo)準(zhǔn)叢書(shū)》之《基本安全原則》第3．10項(xiàng)也要求，“建立適當(dāng)?shù)耐▓?bào)機(jī)制，以便向鄰近地區(qū)各方、公眾和其他相關(guān)方以及新聞媒體通報(bào)設(shè)施和活動(dòng)的安全方面（包括健康和環(huán)境方面）以及監(jiān)管程序方面的情況;監(jiān)管機(jī)構(gòu)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候以公開(kāi)和廣泛參與的程序咨詢鄰近地區(qū)各方、公眾和其他相關(guān)方的意見(jiàn)”。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)應(yīng)各成員國(guó)要求而出版的用來(lái)為各國(guó)核立法提供參考的《核法律手冊(cè)》更是將透明性原則作為核法的一項(xiàng)基本原則［13］。

這些國(guó)際要求也得到了許多國(guó)家的紛紛響應(yīng)。以美國(guó)、法國(guó)和俄羅斯為例。美國(guó)核監(jiān)管委員會(huì)根據(jù)《信息自由法》的規(guī)定，制定了“開(kāi)放政府計(jì)劃”③參見(jiàn)美國(guó)核監(jiān)管委員會(huì)網(wǎng)站．［2013-12-04］http://www．nrc．gov/public-involve/open/philosophy．html#plan．，明確了公眾獲取信息的渠道、信息公開(kāi)申請(qǐng)的程序、法規(guī)制定或修訂請(qǐng)?jiān)赋绦蚝推渌妳⑴c的機(jī)會(huì)。公眾可以通過(guò)核監(jiān)管委員會(huì)的網(wǎng)站了解核安全相關(guān)的法律法規(guī)、核設(shè)施檢查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、許可證審核、新聞發(fā)布、出版物等各方面的信息。利益相關(guān)者有機(jī)會(huì)通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)和公開(kāi)評(píng)議等流程參加到核監(jiān)管委員會(huì)的法規(guī)制定和執(zhí)行、許可證發(fā)放和核設(shè)施退役等決策之中。在核設(shè)施運(yùn)營(yíng)期間，核監(jiān)管委員會(huì)有義務(wù)定期召集媒體和當(dāng)?shù)厝罕?，召開(kāi)信息發(fā)布會(huì)，介紹近期監(jiān)管活動(dòng)。

俄羅斯《原子能利用聯(lián)邦法》（1995年）第三章“組織與公民在原子能領(lǐng)域的權(quán)利”中也規(guī)定了公民和組織享有向相關(guān)的部門獲取規(guī)劃、建造、運(yùn)行和退役各階段的核設(shè)施、放射源、儲(chǔ)存設(shè)施的核安全相關(guān)信息，訪問(wèn)核設(shè)施、放射源和儲(chǔ)存設(shè)施，了解情況以及參與核能的開(kāi)發(fā)利用方面的立法和規(guī)劃起草，擁有核設(shè)施、放射源和儲(chǔ)存設(shè)施的建造運(yùn)行和退役有關(guān)事項(xiàng)的討論的權(quán)利［4］445-446。

法國(guó)則旗幟鮮明地將其核安全法命名為《核領(lǐng)域透明與核安全法》，并定義核信息透明是指保護(hù)所有公眾獲得可靠和易于理解的核安全信息的權(quán)利。該法第三編為“有關(guān)核安全的公共信息”，不僅詳細(xì)規(guī)定公眾有權(quán)向法國(guó)核安全局等有關(guān)部門和核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位獲取有關(guān)核安全的信息，而且還規(guī)定在中央層面成立核安全透明信息高級(jí)委員會(huì)以及在核設(shè)施當(dāng)?shù)卦O(shè)立信息委員會(huì)負(fù)責(zé)收集和向社會(huì)公布核安全相關(guān)信息。此外，該法還規(guī)定法國(guó)核安全局對(duì)核設(shè)施的審查和批準(zhǔn)程序要召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)［14］。

隨著核能的發(fā)展，為了使公眾了解核能技術(shù)和增加公眾對(duì)核能技術(shù)和核安全的信心，有必要要求許可證持有者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等組織和部門向公眾提供核能正在如何被利用的所有相關(guān)信息，尤其是可能對(duì)公眾健康、公眾和環(huán)境的事件產(chǎn)生異常情況的信息，而且在重大決策過(guò)程中融入公眾參與，增強(qiáng)核安全決策的民主性，使核安全不僅是一種可以“看得見(jiàn)”的安全，也是一種可以接受的安全。

三、核安全法制度構(gòu)建的路徑

上文主要以國(guó)際規(guī)范文件和國(guó)外實(shí)踐為例，從目標(biāo)和主體兩個(gè)維度對(duì)核安全法制度構(gòu)建的定位進(jìn)行了分析，其目的是為了對(duì)中國(guó)核安全法的制度構(gòu)建提供思路和參考。筆者認(rèn)為中國(guó)核安全法的制度構(gòu)建可以遵循以下思路。

縱橫結(jié)合。核安全法的制度構(gòu)建可以其目標(biāo)定位為縱坐標(biāo)，以其涉及的主體為橫坐標(biāo)展開(kāi)。具體而言，應(yīng)當(dāng)分別明確在事故預(yù)防方面和事故應(yīng)急方面許可證持有者的安全管理義務(wù)、政府監(jiān)管部門的職責(zé)以及公眾的權(quán)利。

中外結(jié)合。從歷史發(fā)展的角度看，核安全法律制度的構(gòu)建具有高度的國(guó)際性。中國(guó)現(xiàn)有的很多核安全方面的行政法規(guī)、部門規(guī)章和相關(guān)的法律規(guī)范性文件很多都是參照當(dāng)時(shí)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的要求制定的。如今這些法律規(guī)范很多已經(jīng)實(shí)施多年，也暴露出一些問(wèn)題，比如存在核安全法律制度缺乏頂層設(shè)計(jì)、一些部分行政法規(guī)制定較早已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的核能發(fā)展形勢(shì)、部分領(lǐng)域主要法律制度缺乏法律規(guī)范等問(wèn)題［15］。但是這些法律規(guī)范反映了中國(guó)核安全法律制度的現(xiàn)狀，核安全法立法應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)，不可能推倒重來(lái)或照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。合理可行的路徑是采用“中學(xué)為體，西學(xué)為用”的思路。在具體的制度構(gòu)建方面，核安全法立法可以在上述縱橫結(jié)合的思想前提下，以國(guó)際規(guī)范文件的一般性的要求和建議為宏觀指導(dǎo)，對(duì)中國(guó)現(xiàn)有的核安全法律制度進(jìn)行梳理和提煉，并對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研，將其行之有效的法律制度進(jìn)行提升，并在核安全法中進(jìn)行規(guī)定;對(duì)實(shí)施過(guò)程中存在問(wèn)題的制度和在實(shí)踐中需要新增的制度，比如核安全信息公開(kāi)和公眾參與制度，可以參考國(guó)外立法實(shí)踐中行之有效的制度安排來(lái)進(jìn)行完善或構(gòu)建。

［1］國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)．安全術(shù)語(yǔ)（核安全和輻射防護(hù)系列［J/OL］．［2013-12-03］．http://www-pub．iaea．org/MTCD/publications/PDF/IAEASafetyGlossary2007/Glossary/SafetyGlossary_2007c．pdf，2007:123．

［2］國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)．基本安全原則（安全標(biāo)準(zhǔn)叢書(shū)第SF-1號(hào)）［J/OL］．［2013-12-03］．http://www-pub．iaea．org/ MTCD/publications/PDF/Pub1273c_web．pdf，2007:5．

［3］史蒂芬·布雷耶．打破惡性循化:政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)［M］．宋華琳，譯．北京:法律出版社，2009:50-51．

［4］徐原．世界原子能法律解析與編譯［M］．北京:法律出版社，2011:480．

［5］國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)．設(shè)施和活動(dòng)的安全評(píng)定（安全標(biāo)準(zhǔn)叢書(shū)第No．GS-R-3號(hào)）［J/OL］．［2013-12-03］．http://wwwpub．iaea．org/MTCD/publications/PDF/Pub1375c_web．pdf，2009:6．

［6］國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)．核或放射緊急情況的應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)．（安全標(biāo)準(zhǔn)叢書(shū)第GS-R-2號(hào)）［J/OL］．［2013-12-03］．http://www-pub．iaea．org/MTCD/publications/PDF/Pub1133c_web．pdf，2005:6．

［7］黃平．2012年美國(guó)問(wèn)題研究報(bào)告［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012:245-246．

［8］陸秋君．福島核事故視角下的日本核應(yīng)急法律制度析論［J］．求索，2012（6）:237．

［9］汪勁．環(huán)境法學(xué)［M］．北京:北京大學(xué)出版社．2011:53-55．

［10］陳剛．國(guó)際原子能法［M］．北京:中國(guó)原子能出版社，2012:36．

［11］應(yīng)松年，楊解君．行政許可法的理論與制度解讀［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2004:4．

［12］國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)．促進(jìn)安全的政府、法律和監(jiān)管框架（安全標(biāo)準(zhǔn)叢書(shū)第GSR Part 1號(hào)）［J/OL］．［2013-12-04］．http:// www-pub．iaea．org/MTCD/publications/PDF/Pub1465c_web．pdf，2010:3-28．

［13］International Atomic Energy Agency:Handbook on nuclear law［J/OL］．［2013-12-04］．http://www-pub．iaea．org/ books/IAEABooks/6807/Handbook-on-Nuclear-Law，2003:9．

［14］ACT No．2006-686 of 13 June 2006 on Transparency and Security in the Nuclear Field［J/OL］．［2013-12-04］http:// www．french-nuclear-safety．fr/．

［15］唐應(yīng)茂．建設(shè)美麗中國(guó)，切實(shí)推進(jìn)核安全立法［J］．環(huán)境保護(hù)，2013（3-4）:39-40．

（責(zé)任編輯 胡志平）

Positioning of Legal Systems’Construction for China’s Nuclear Safety Law

HU Bangda
（School of Law，Peking University，Beijing 100871，P．．R China）

It‘s important to definite the position of legal systems'construction for China's nuclear safety law and then logically develop those legal systems．The legal systems'position includes objectives and legal subjects．The former can be divided into the stage of preventing accident and the stage of alleviating the consequence of accident;the latter's purpose is to provide the licensee's safety management obligation，the government or the regulatory body's functions and responsibilities，and the public's right to know and participate．The legal systems'development of the nuclear safety law legislation can use the objectives and the legal subjects as vertical axis and the horizontal axis，and in way of referencing to foreign experience based on China's own practice．

nuclear safety law;legislation;licensee;regulatory body;information disclosure

D999．2

A

1008-5831（2014）04-0129-06

10．11835/j．issn．1008-5831．2014．04．018

2013-12-09

教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“原子能立法研究”（11YJA820067）

胡幫達(dá)（1986-），男，北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事環(huán)境法、核政策與法律研究。