王印紅

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島 266100）

公共管理價值取向的重新審視

王印紅

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島 266100）

公共管理的價值取向不僅關(guān)系到公共管理者的理想、信念、行政態(tài)度等意識層面的內(nèi)容，而且還直接影響其行為模式、政策選擇和制度建構(gòu)。百余年的公共管理學(xué)史也是對公共管理基本價值取向的研究史，特別是公平與效率的探討一直是公共管理研究的重要內(nèi)容。無論從公共管理的本質(zhì)特性——“公共性”的視角，還是從關(guān)注領(lǐng)域和歷史使命上看，它完全不同于威爾遜提出的行政學(xué)，公共管理理論必須重新溯源，行政學(xué)所推崇的效率價值也有必要重新審視。另外，公共管理追求的效率引自經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)中效率的術(shù)語外殼，但無論是“社會福利最大化”還是“帕累托最優(yōu)”都有其內(nèi)在缺陷，它的可移植性令人質(zhì)疑。

公共管理;效率;公平;價值取向;行政管理

追蹤公共管理理論誕生和演變的過程，其價值取向似乎有“效率至上”、“效率優(yōu)先、兼顧公平”、“效率與公平并重”的發(fā)展邏輯。但無論價值取向為何，在目前都無法十分有效地指導(dǎo)中國公共管理實(shí)踐和解決其中的關(guān)鍵問題?，F(xiàn)階段中國社會的主要問題相比30年前發(fā)生了巨大變化，在對社會公共事務(wù)的管理中，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、基本住房保障、資源與環(huán)境，這些公共產(chǎn)品問題日益突出，社會主要矛盾由私人產(chǎn)品短缺問題變成了公共產(chǎn)品短缺和公共產(chǎn)品供給不均衡問題。面對這樣一個新問題和新變化，公共管理的價值取向能否明確“公平至上”，這是本文一直圍繞著的核心命題。

一、問題的提出

公共管理，作為一門應(yīng)用型學(xué)科從傳統(tǒng)的基礎(chǔ)學(xué)科分化出來之后，就試圖走向獨(dú)立。獨(dú)立的原因當(dāng)然是處于社會變革的關(guān)鍵時期，它受到了前所未有的重視以及公共管理實(shí)踐對于學(xué)科的需求。在公共管理獨(dú)立發(fā)展過程中，面臨兩個關(guān)鍵問題，其一是明確學(xué)科的邊界，即“我是誰”的問題;其二是確定學(xué)科規(guī)范性價值體系，即“我應(yīng)該怎么做”的問題。就第一個問題而言，公共管理的學(xué)科邊界是相對明確的，就是社會公共事務(wù)。對于第二個問題，公共管理研究者們在公共管理的價值取向問題上沒有取得一致認(rèn)同，時而效率，時而公平，當(dāng)二者出現(xiàn)沖突時，無所適從。公共管理理論的發(fā)展史和公共管理研究現(xiàn)狀的派別林立、亂象叢生的事實(shí)就是明證①公共管理并沒有一個統(tǒng)一的研究角度或理論，來自不同學(xué)科背景的學(xué)者常常從自己的學(xué)科出發(fā)對公共管理進(jìn)行研究。1993年，Bozeman概括了三種研究公共管理的角度:政策學(xué)派的角度（P）、工商管理的角度（B）和一個尚難鑒別的角度（X）。Kettl和Milward在《公共管理的現(xiàn)狀》一書中，將政治學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)，社會學(xué)和心理學(xué)列為公共管理的學(xué)科基礎(chǔ)。在《公共行政手冊》中，Liou認(rèn)為公共管理的研究方法包括政治科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、哲學(xué)等學(xué)科:政治學(xué)是公共行政分析最早使用的方法，它為公共行政中的官僚治理與官僚責(zé)任的分析，提供了重要依據(jù);法學(xué)是歐洲大陸公共行政的基礎(chǔ);哲學(xué)則用來研究政府官員的倫理問題;近期，經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)在公共行政中扮演著主要的角色。公共管理目前在運(yùn)用各個學(xué)科的理論與方法來研究公共部門（包括政府與其他社會組織）的問題。。反觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論發(fā)展日臻成熟，并入侵至社會科學(xué)的各個領(lǐng)域，成為目前的“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義”，重要原因就是其價值取向的一貫延承性。對于價值取向，經(jīng)濟(jì)學(xué)自誕生之日起就是明確的，那就是效率。通俗的講，經(jīng)濟(jì)學(xué)從來不講“道德”，看似應(yīng)該講“道德”，應(yīng)該秉持“公共性”的公共管理，價值取向確沒有取得一致認(rèn)同。美國著名的政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾早在1947年就撰文指出:“我們與一門公共行政學(xué)還相距很遠(yuǎn)。如果不具備下列條件，不可能建立公共行政科學(xué):（1）清楚地確定規(guī)范性價值以及地位;（2）較充分地認(rèn)識到公共行政領(lǐng)域中人的性質(zhì)，人的行為有較高的可預(yù)測性;（3）有一批比較研究，根據(jù)這些研究可能發(fā)現(xiàn)超出國界的歷史經(jīng)驗原則和一般原理?！保?］時過境遷，這個論述可能武斷。但對于剛剛起步的中國公共管理來說，應(yīng)該承認(rèn)達(dá)爾提出問題的價值性。拋開后面的兩個問題，公共管理理論必須承擔(dān)為公共管理實(shí)踐提供規(guī)范性價值取向的使命。如果不能承擔(dān)這個使命，我們寧可說公共管理學(xué)并未誕生?！叭绻袊补芾韺W(xué)不能為中國公共管理實(shí)踐承擔(dān)起提供規(guī)范性價值的使命，其在理論創(chuàng)立和實(shí)踐指導(dǎo)上就難有作為。當(dāng)然，這種規(guī)范性價值不是來自學(xué)者的主觀設(shè)定，而是來自對現(xiàn)代政府原理、公共管理規(guī)律和現(xiàn)代社會發(fā)展的總體趨勢的科學(xué)研究和準(zhǔn)確把握。”［2］

“公共管理的價值取向是衍生一系列公共管理體制改革理念、改革規(guī)則、改革手段的前提。改革開放30年來，我們確定了‘效率優(yōu)先，兼顧公平’的發(fā)展觀念。在一定程度上，公共管理的價值取向也偏向了效率?！保?］管理理念、管理制度、管理手段及措施都優(yōu)先地考慮了效率。當(dāng)公共管理者揮舞著看似無所不能的“效率大棒”在各個領(lǐng)域特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域披荊斬棘之時，卻陷入了現(xiàn)代公共治理的合法性危機(jī)之中?！暗胤秸净本褪且孕蕿槭滓獌r值取向的公共管理實(shí)踐的一個精練回答。這個概念不僅在一定程度上解釋了中國經(jīng)濟(jì)近30年取得的輝煌成就，也可以解釋目前中國所面臨的合法性危機(jī)，那就是地方政府醉心于經(jīng)濟(jì)增長或者經(jīng)濟(jì)利益，相對于份內(nèi)的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，要么簡單粗暴，要么流于形式。著名的公共管理學(xué)者馬駿坦言，在經(jīng)驗研究層面，我們對于中國公共行政的真實(shí)世界仍然知之甚少;從理論層面上看，我們并沒有構(gòu)建起能夠準(zhǔn)確地描述和解釋現(xiàn)實(shí)世界的本土化的公共行政理論。結(jié)果使得我們無法獲得其他社會科學(xué)同行的認(rèn)可，也無法獲得實(shí)踐者的認(rèn)同。嚴(yán)格地說，在過去的20多年中，中國行政學(xué)整體上并沒有對我們這個處于巨大變革的社會所面臨的重大問題作出建設(shè)性的貢獻(xiàn)。同時，我們在規(guī)范理論上也是貧乏的，對于當(dāng)代中國政府轉(zhuǎn)型的許多根本性的大問題來說，“我們無力提供一個既適合中國特點(diǎn)又能構(gòu)建一個美好社會的整體性的替代性方案”［4］。

公共管理的價值取向是價值理性還是工具理性，效率還是公平的爭論一直持續(xù)著，直至當(dāng)前，似乎也難以看到這些爭論停止的跡象。但無論從公共管理學(xué)科自身的發(fā)展還是從對公共管理實(shí)踐的有效指導(dǎo)上，都迫切需要明確的公共管理的價值取向。在關(guān)鍵的社會轉(zhuǎn)型期有必要重新審視該學(xué)科的價值取向，此種價值取向既可以有效地指導(dǎo)公共管理實(shí)踐，又可以有效地解決公共治理的合法性危機(jī)。

二、公共管理中效率與公平關(guān)系的發(fā)展邏輯

自1887年美國行政學(xué)家威爾遜發(fā)表標(biāo)志著公共管理學(xué)誕生的《行政學(xué)研究》一文開始，對公共管理價值問題的探討，尤其是其中公平與效率的價值取向問題的探討就一直沒有停止過。在百余年公共管理理論的發(fā)展歷程中，其價值取向在不斷演變?！罢腔趯θ舾苫拘姓r值的不同理解，形成了公共管理學(xué)發(fā)展的三大歷史階段”②張康之在《公共管理熱的冷思考》中稱之為三大范式。。當(dāng)追溯其理論淵源時，很容易發(fā)現(xiàn)其價值取向的發(fā)展邏輯。

（一）古典管理理論時期

當(dāng)把公共管理理論追溯至古典管理理論之時，很容易發(fā)現(xiàn)，古典管理理論創(chuàng)設(shè)的目的就是為了提高企業(yè)中工人的工作效率。管理學(xué)家鄧肯曾說過:“如果說人們把一個詞與管理聯(lián)系得最為緊密的話，那么這個詞就是效率。事實(shí)上，科學(xué)管理運(yùn)動……可以稱為效率管理……正是人們對效率的渴望，才導(dǎo)致了近代管理思想的誕生。”［5］泰勒在1911年出版了《科學(xué)管理原理》一書后被公認(rèn)為“科學(xué)管理之父”。科學(xué)管理理論的基本出發(fā)點(diǎn)就是提高勞動生產(chǎn)效率，科學(xué)的工作方法是管理中的“思想革命”，“思想革命”最重要的內(nèi)容就是需要雇傭雙方把視線從分享利潤這塊蛋糕轉(zhuǎn)移開，共同想辦法把“蛋糕做大”。他說:“管理的主要目的應(yīng)該是使顧主實(shí)現(xiàn)最大限度的富裕，也聯(lián)系著使每個雇員實(shí)現(xiàn)最大限度的富裕?！保?］因此，科學(xué)管理理論的主題就是提高工人的勞動效率和企業(yè)的效率。當(dāng)公共管理理論溯及威爾遜，結(jié)論也很清晰。威爾遜作為公共行政學(xué)的鼻祖，在其開山之作《行政學(xué)之研究》中提升政府效率的追求一目了然:“首先政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作;其次政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。”?］層級官僚制理論的提出者馬克斯·韋伯從工具理性的角度出發(fā)，提倡一種不涉及價值判斷的、有規(guī)范程序的、合理形式的思維方式和研究立場，強(qiáng)調(diào)公共行政的專門化、技術(shù)化、法制化、非人格化、官僚等級制等特征。因此，從公共管理理論緣起的初始階段看，其堅信的主要價值取向是“效率至上”。

（二）新公共管理理論時期

20世紀(jì)80年代以來，西方國家興起了一場以民營化為取向，旨在推行績效管理和“顧客導(dǎo)向”的政府改革思潮。這股思潮被稱為新公共管理理論，它以“管理主義”作為金科玉律，把它視為政府改革的價值基礎(chǔ)。主要觀點(diǎn)是:“私人部門所強(qiáng)調(diào)的一些價值觀念，其中最值得注意的效率問題在公共部門中應(yīng)該受到重視?！保?］為解決“為什么公共部門總是比私人部門的效率更低”這個核心問題［9］，公共管理將管理學(xué)的理論思想引入公共部門。公共部門效率低于私人部門的管理效率，那就借鑒私人部門的管理辦法來管理公共部門。因此新公共管理理論提倡公共部門應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，汲取私營部門的管理方式和手段，如靈活的合同雇傭制和績效工資制，對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估，重視成本和收益分析等。

管理學(xué)家波利特指出，“新公共管理最核心的價值取向是有效驗的3E:經(jīng)濟(jì)、效率和效能”［10］。從他的表述中能夠看到，新公共管理理論相比于傳統(tǒng)公共行政“效率至上”，拓寬了“效率”價值的內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)了由效率至上向效率優(yōu)位轉(zhuǎn)變，在核心價值“效率”中融入了“效能”理念，這表明了公共管理學(xué)者們在關(guān)注實(shí)現(xiàn)效率的同時，也在考量公共管理部門其他多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)問題。著名行政學(xué)家胡德指出:“新公共管理很自然地明顯地將強(qiáng)調(diào)的重心放在了諸如效率、消除浪費(fèi)或者使資源與明確的目標(biāo)相稱這樣的價值上，不過，那些價值的實(shí)現(xiàn)可能會以犧牲誠實(shí)和公平的交易、偏好的避免或?qū)ω?zé)任的追求為代價，或者可能會以犧牲安全保障、心情愉快和適應(yīng)能力為代價。”［11］現(xiàn)在看來評價相當(dāng)中肯，新公共管理在價值層面上導(dǎo)致公平、正義等民主價值的弱化，從而與西方國家“憲政”的基本理念相悖，其理論指導(dǎo)下的改革實(shí)踐不可避免地出現(xiàn)了公共行政的合法性危機(jī)?？傊?，在新公共管理理論時期，其價值取向體現(xiàn)了“效率優(yōu)位、兼顧公平”。

（三）新公共行政理論時期

盡管以新公共管理理論指導(dǎo)下的政府改革取得了驕人的成績，但同時也招致了各種批評與質(zhì)疑。以羅伯特·登哈特為代表的一批公共行政學(xué)者在批評新公共管理理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一種嶄新的公共管理理論即新公共服務(wù)理論?！皬睦碚搨鞒械囊暯莵砜?，新公共服務(wù)理論是對新公共管理理論的一種揚(yáng)棄和超越，它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對于改進(jìn)當(dāng)前公共管理實(shí)踐所具有的重要價值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出一種更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇?！保?］“新公共服務(wù)理論體現(xiàn)了公共行政的憲政理念，把公民、公民權(quán)和公共利益置于新公共服務(wù)的重要位置，這使它在對新公共管理批判的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了對其管理主義實(shí)質(zhì)的超越。”［12］新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共行政的精髓在于“為公民服務(wù)以增進(jìn)共同的利益”，強(qiáng)調(diào)行政人員服務(wù)于公民、追求公共利益、重視公民權(quán)和人的價值，將民主、公民權(quán)和公共利益的價值觀重新肯定為公共行政的“卓越價值觀”。從而將公共管理的平等、民主的價值觀置于與效率同等重要的地位。

從以上的三個重要階段看，公平與效率經(jīng)過了“效率至上”、“效率優(yōu)先、兼顧公平”、“效率與公平并重”的發(fā)展邏輯。公平與效率是公共管理價值體系中兩個不可或缺的價值目標(biāo)，注定了公共管理理論中的價值取向，不是實(shí)現(xiàn)其中任何一個目標(biāo)，而是實(shí)現(xiàn)多元共同價值目標(biāo)的問題。但困境是效率與公平在十分有限的場合可以實(shí)現(xiàn)共贏，而在多數(shù)情況下，促進(jìn)效率，損害公平;促進(jìn)公平，則損害效率。效率與公平在公共管理的實(shí)踐中是否能并重?如果不能，公共管理者在“魚與熊掌不能兼得”的困境下又該如何選擇?

三、公共管理中“公平至上”的確立

公平一直以來是人類社會所追求的理想之一，即使不公平的情況處處存在，也不妨礙人類社會將之視為最高準(zhǔn)則。在中國歷史上，“等貴賤，均貧富”這個口號多次被書寫在革命者的旗幟上，“不患寡，而患不均”的思想也在文化長河中源遠(yuǎn)流長。在西方國家，從柏拉圖的《理想國》開始，公平就一直是人類的崇高理想［13］。本文無意追溯公平的詞源，也囿于篇幅不去解讀學(xué)界對公平的定義。公平可以理解為一種使動結(jié)構(gòu)，意思是“公使之平”。在“神治”時期，“公”可以指“神”，也可以是“天和地”，是一種超自然力量?！捌健本褪瞧降?、平均。在那個時期，人們寄希望于一種超自然力量（神、佛、老天爺?shù)龋┛梢宰屓藗儗?shí)現(xiàn)平等、平均。在“人治”時期，人們寄希望于皇帝、君主、權(quán)威者可以讓人們實(shí)現(xiàn)平等。在“法制”時期，人們寄希望于法律可以讓人們實(shí)現(xiàn)平等。公平就是在承認(rèn)差別的基礎(chǔ)上借助某種力量，從而實(shí)現(xiàn)無差別。這種力量在現(xiàn)代社會越來越多地指向以政府為主體的公共組織提供的公共管理。作為重要主體，政府在很大程度上就是上文提及的那個“公”，其最終的價值追求就是“平”。當(dāng)然，公平作為首要價值取向有如下的三個重要原因。

（一）公共管理的本質(zhì)特性——“公共性”

“公共性”是一個涵義極為豐富的概念，就整個社會的宏觀層面，“公共性”是一個國家或者地區(qū)公民普遍的、共同的利益或者是社會發(fā)展中長期的、根本的利益。由此，衡量公共管理活動是否體現(xiàn)了公共性，那就看公共管理目的是否堅持和維護(hù)了公民的公共利益，政策制定與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為長遠(yuǎn)的整個社會的公共利益等。但什么是公共利益，誰的公共利益，誰來認(rèn)定公共利益，如何分配公共利益?每一個人都是追逐私利的，每一個人都有自己的偏好，則需要一個普遍認(rèn)可的公共選擇機(jī)制將個人偏好整合成一個正確的社會偏好和公共利益。因此，公共性的獲取及其保證，政治程序極其關(guān)鍵。它應(yīng)該包含政策的制定、執(zhí)行以及可能的結(jié)果是否具有開放性;公民是否能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商;公民的利益能否通過政治過程得到表達(dá)和整合，等等。

公共利益是公共管理的根本價值追求，公共利益是公共權(quán)力的運(yùn)行所產(chǎn)生的結(jié)果，在現(xiàn)代社會不可否認(rèn)的是民主的表達(dá)。民主的實(shí)質(zhì)是就是尊重每一個平等的權(quán)利，“現(xiàn)實(shí)中的民主都建立在這樣的原則上:不但平等者平等，對不平等者也要平等相待”［14］。公眾公共權(quán)力的運(yùn)行達(dá)成共識的條件，很重要的一條就是公共利益能得以公平地分配。公共利益在社會生活中具體表現(xiàn)為公共物品和公共服務(wù)，公共性的實(shí)現(xiàn)必然要求合理而公平地分配公共物品與公共服務(wù)。否則，“如果不考慮政策實(shí)施的分配效果，不遵循社會公平的理念，公共行政可能忽視全體公民的合法利益”［15］。那么，公共利益如何來分配才是公平的呢?對于這個問題，羅爾斯以“作為公平的正義”來予以解答。在解釋正義的原則時，羅爾斯指出:“所有社會價值——自由和機(jī)會、收入和財富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益?！保?6］盡管羅爾斯有關(guān)于公平的觀點(diǎn)受到了諾克等一些學(xué)者的批評，他們認(rèn)為政府公平地分配公共利益損害公民的工作積極性，或者會傷害公民的正當(dāng)權(quán)利。但不可否認(rèn)的是，在現(xiàn)代社會中，如果不能改善弱者的命運(yùn)，不能救濟(jì)窮人，就是對公共性的背離。羅斯福說，“一個政府如果對老者和病人不能照顧，不能為壯者提供工作，不能把年輕人注入工業(yè)體系之中，聽任無保障的陰影籠罩每個家庭，那就不是一個能夠存在下去，或是應(yīng)該存在下去的政府”［17］。

基于此，從宏觀層面看，公共性就是一個國家或地區(qū)公民普遍的共同利益;從公共權(quán)力的來源上，必須體現(xiàn)個人偏好整合成社會偏好的公共選擇機(jī)制與結(jié)果的合法性;在公共權(quán)力的行使上，必須體現(xiàn)為公開與公民參與。這一切行動的指引都來自于公民社會對公平價值的追求，或者說對公平價值的追求才使得公民社會正確地界定和分配公共利益，才能保證權(quán)力來源的合法性和權(quán)力行使的正當(dāng)性。

（二）對公共管理理論緣起的質(zhì)疑

論及公共管理理論的緣起，學(xué)者們的一致認(rèn)同是公共行政學(xué)。公共行政學(xué)的前身是行政學(xué)，大家公認(rèn)現(xiàn)代行政學(xué)的開山鼻祖是美國的威爾遜，順理成章地威爾遜也成為公共管理理論的創(chuàng)始人，盡管也有學(xué)者認(rèn)為懷特1925年出版的《公共管理研究導(dǎo)論》標(biāo)志公共管理學(xué)的誕生，但并沒有影響主流學(xué)者對公共管理理論起源的認(rèn)同。但公共管理理論是否起源于行政學(xué)至少存在著如下的幾點(diǎn)疑問。

第一，公共管理學(xué)與行政學(xué)一個更關(guān)注決策問題，一個更關(guān)注行政效率問題。威爾遜基于對政府政策執(zhí)行低效率的憂慮，提出了“政治—行政二分法”，從而創(chuàng)設(shè)了行政學(xué)，目的就是為了提高行政效率，他強(qiáng)調(diào)行政學(xué)的使命是力求政府不走彎路，使政府專心處理公務(wù)減少閑雜事務(wù)。但對于公共管理而言，最重要的不是執(zhí)行，而是決策。西蒙曾經(jīng)說過“管理就是決策”，從其論述中可見公共管理活動中決策的重要價值。執(zhí)行可以追求高效率，而決策追求的絕不是高效率，而是民主化和科學(xué)化。顯然民主化的決策不僅使決策更具科學(xué)化，而且更為重要的是平等地體現(xiàn)了參與人的權(quán)利與責(zé)任。公共管理學(xué)與行政學(xué)在如此重要的問題上并沒有達(dá)成一致的認(rèn)同，就認(rèn)定公共管理學(xué)理論緣起于行政學(xué)理論多少有些勉強(qiáng)。

第二，從歷史使命上講，公共管理為公共領(lǐng)域糾正外部性、提供公共產(chǎn)品、維護(hù)公共秩序、解決公共問題，行政學(xué)理論旨在為公共部門實(shí)踐尋求理論基礎(chǔ)、探索方法技術(shù)以提高行政執(zhí)行效率。人類社會的行動可以概括為兩類:一類是創(chuàng)造財富的行動，一類是創(chuàng)造有序公共生活的行動。前者的主體是家庭和企業(yè)，后者的主體是基于公共權(quán)力而形成的政治共同體——國家或政府［2］。在共同行動中，形成了兩大管理體系:一是經(jīng)濟(jì)管理，二是公共管理。經(jīng)濟(jì)管理的使命是在資源稀缺和人類理性的前提下有效配置資源，用數(shù)學(xué)的語言可以概括為“約束條件下求極值”，本質(zhì)上就是在約束條件下如何使得財富快速增長。公共管理的使命也是清楚的，那就是在約束條件下如何創(chuàng)建有序的公共生活。公共管理行為存在和維系的根本目的和合法性也在于為公眾提供良好的公共秩序和公共利益。反觀行政學(xué)的使命在于“探索公共行政學(xué)的元理論、分理論以及公共行政學(xué)方法技術(shù)論，以實(shí)踐為導(dǎo)向，改進(jìn)公共行政手段”［18］。

第三，從價值取向上，公共管理與政治學(xué)同出一脈。公共管理承擔(dān)了公共領(lǐng)域的治理，對公共領(lǐng)域的治理顯然最重要的是實(shí)現(xiàn)有序的公共生活，實(shí)現(xiàn)有序生活的價值原則就是公平，在公共管理之本質(zhì)特性公共性中已作論述。關(guān)于政治學(xué)的價值原則，亞里士多德早在2 000多年前就指出:“政治學(xué)術(shù)是一切學(xué)術(shù)中最重要的學(xué)術(shù)，其終極的目的正是為大家所重視的善德，政治學(xué)中的善即是正義，正義以公共利益為依歸，按照一般的理解，正義是某些事物的平等觀念，其包括兩個因素:事物與應(yīng)該接受事物的人;相同的人就該配給相同的事物。”［19］所以，政治學(xué)的本質(zhì)就是讓公共權(quán)力和公共利益以平等的方式實(shí)現(xiàn)共享和共有。從這個意義上講，無論公共管理如何發(fā)展，其內(nèi)在的價值取向與政治學(xué)是一致的。從公共管理的發(fā)展歷程看，兩門學(xué)科對其影響巨大。其一，政治學(xué)為其提供了價值理性:公共權(quán)力的使用，公共利益的分享，公共空間的治理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公平。其二，管理學(xué)為其提供了工具理性，通過管理學(xué)提供的方法、工具認(rèn)為公共事務(wù)、公共空間可以實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理。至于二者的影響，美國學(xué)者亨利的分析最為精辟:“如果說政治學(xué)對公共管理的演化和內(nèi)在價值觀有深刻的影響，那么管理學(xué)的影響沒有這樣大。管理學(xué)不像政治學(xué)那樣與公共管理之間有血緣關(guān)系，管理學(xué)開始照顧公共管理時，公共管理已經(jīng)進(jìn)入了青春期。這并不是說管理學(xué)為公共管理創(chuàng)造了溫暖、舒適的環(huán)境，并不是這樣。政治學(xué)有時表現(xiàn)得更像一個專制的父母，管理學(xué)對待公共管理則更像一個心不在焉的大媽，不太清楚誰住在哪個房間，還常常忘記給他們吃飯。管理學(xué)對公共管理學(xué)有明確而有益的影響。影響之一就是推動公共管理發(fā)展新的管理學(xué)的方法論，它使公共管理學(xué)者重新思考公共管理中公共的意義。”［20］

基于以上評判，公共管理學(xué)承擔(dān)了政治學(xué)“創(chuàng)造有序生活”的使命，又汲取了政治學(xué)至高的“善”的治理養(yǎng)分，可以說公共管理與政治學(xué)一脈相承。張康之也斷言:“與其說威爾遜開創(chuàng)了行政學(xué)這門學(xué)科，不如說威爾遜是行政學(xué)的‘助產(chǎn)士’，因為從根本上來說，行政學(xué)的‘母體’仍然是政治學(xué)而并非是‘橫空出世’?！保?1］管理學(xué)只不過是為公共管理學(xué)提供了實(shí)現(xiàn)目的的方法與方式，即使這些方式方法也被新公共服務(wù)理論學(xué)派所質(zhì)疑。既然行政學(xué)和管理學(xué)不是公共管理的主要理論淵源，其所推崇的效率價值觀，理應(yīng)被重新審視，其在公共管理價值體系中的地位也應(yīng)被重新評估。

（三）對將效率移植到公共管理中的疑問

行政學(xué)誕生之后，學(xué)者們把百余年的公共管理學(xué)史分為傳統(tǒng)公共行政、新公共行政和新公共管理三個階段，然后著力論述每一個分期的價值內(nèi)容，但在論述公共管理的價值時，學(xué)者們引用其他學(xué)科的“效率”和“公平”術(shù)語的外殼，但卻沒有賦予它們在公共管理上的獨(dú)特涵義③弗雷德里克森在《新公共行政》中將“社會公平”定義為“一系列價值偏好，包括組織設(shè)計偏好和行為方式偏好的關(guān)鍵詞語”，其內(nèi)涵包括回應(yīng)性、代表性、參與和責(zé)任等價值組合，這顯然使社會公平的概念模糊不清。在社會公平成為所有公共行政與民主行動的基礎(chǔ)和度量標(biāo)準(zhǔn)前，社會公平必須被定義、理解、接受和重視，以使社會公平的價值超越經(jīng)濟(jì)效率。。其結(jié)果不但招致其他學(xué)科的學(xué)者對公共管理學(xué)這門學(xué)科的獨(dú)立性的質(zhì)疑，也使公共管理的基本理論一直流于感性認(rèn)識的淺薄狀態(tài)［22］。出現(xiàn)這樣問題的重要原因在于，公共管理直接把效率納入其價值體系，缺乏對效率來源的追問，也缺乏對公平與效率關(guān)系溯源性的解讀。

其一，效率作為一種價值觀念，直到19世紀(jì)才進(jìn)入公共領(lǐng)域。自由、平等、民主是近現(xiàn)代西方思想史中的三大主題，西方的文藝復(fù)興真正開啟了西方人思想啟蒙的先河。在經(jīng)濟(jì)上率先實(shí)現(xiàn)自由市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)自由也導(dǎo)致人們在思想、政治上對自由的追求。自由也不是沒有限度的，限度就是不侵犯別人的自由，本質(zhì)上意為平等，即人與人享有一定的相互可尊重的不侵犯的等量的自由。每個人自由的基本前提是每個人的政治權(quán)利的平等，實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的平等依據(jù)是民主的表達(dá)以及民主的程序。在公共領(lǐng)域平等與民主是其主要的價值觀念，效率并沒有進(jìn)入西方啟蒙思想家和政治理論家的視野，而是直到19世紀(jì)，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)的成熟和管理學(xué)理論的誕生，效率才成為重要的價值追求之一。

其二，就公共管理理論起源看，公平與效率的地位并不均等。溯及行政學(xué)發(fā)展的歷史，政治—行政二分有其深刻的歷史背景。在自由主義思想的影響下，西方國家普遍建立了三權(quán)分立制度，在國家的治理上主張對社會的放任。在這個時期，行政不能干預(yù)社會，不能插手公域的管理，僅僅作為政治的附庸，是政治實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治的工具。西方近代政治家所追求的公平價值，通過政治制度實(shí)現(xiàn)，如三權(quán)分立、代議制民主等，行政學(xué)所追求的效率在行政學(xué)誕生之初，就被籠罩在公平價值之下。隨著壟斷資本主義的形成和外部性問題的突出，行政逐漸涉足于公共領(lǐng)域，發(fā)展成為公共行政，公共蘊(yùn)含的公平精神依舊是行政的約束前提。從學(xué)科的研究邏輯看，對任何學(xué)科都有其約束前提，如經(jīng)濟(jì)學(xué)是在約束條件下求解效率最大化的問題，約束條件既包含資源的有限性，也包括經(jīng)濟(jì)活動所處的政治、法律、技術(shù)等環(huán)境條件的約束，并認(rèn)為這些約束條件是給定的外生變量。公共管理學(xué)也需要秉持這樣的研究邏輯，公共是其約束條件，公共是外生變量，在這樣的約束前提下，公共管理追求“效率至上”或是“效率優(yōu)先、兼顧公平”并無不妥。

其三，取自經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“效率觀”有其自身難以解決的缺陷。經(jīng)濟(jì)學(xué)對效率的主要解釋為資源配置最優(yōu)。經(jīng)濟(jì)學(xué)重要的命題是解決資源稀缺性與人類需求無限性之間的矛盾，解決這一矛盾可以從兩個角度入手，一是降低人類的需求，如用道德、宗教的方式都可以降低人類的無限需求。人們常常說幸福就是知足，顯然知足就是適當(dāng)降低自己的欲望;二是盡可能多生產(chǎn)出人類所需的產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)并沒有從第一個角度入手解決這對矛盾，而是假設(shè)人類的需求是無限的。那么解決這一矛盾體的唯一選擇就是追求最大化的生產(chǎn)、交換和消費(fèi)行為，即社會利益的最大化。經(jīng)濟(jì)學(xué)中用消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余之和——總剩余來衡量。經(jīng)濟(jì)學(xué)在假定市場充分競爭，也就是完全競爭市場的情況下，消費(fèi)者和生產(chǎn)者在追求各自利益最大化的同時實(shí)現(xiàn)了社會利益最大化，這就是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中最為著名的理論“看不見的手”。經(jīng)濟(jì)學(xué)處理社會福利最大化的方式十分巧妙，它認(rèn)為社會福利由兩部分組成，其一是生產(chǎn)者的剩余，其二為消費(fèi)者的剩余。生產(chǎn)者的剩余是收益減去成本，其實(shí)就是利潤，利潤可以用實(shí)實(shí)在在的貨幣來衡量。反觀消費(fèi)者的剩余是對物品主觀評價減去支付，評價是消費(fèi)者對購買到的物品和享受到的服務(wù)的心理感覺，這顯然屬于主觀層面。把總剩余看成是主觀層面的消費(fèi)者剩余和客觀層面的生產(chǎn)者剩余的加總令人質(zhì)疑。更為關(guān)鍵的問題是，每個人的最優(yōu)的累加是不是就是社會的最優(yōu)?答案從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個典型案例“公地悲劇”中很容易得到。在“公地悲劇”的案例中，每個養(yǎng)羊戶追求自己利益的最大化，結(jié)果導(dǎo)致社會悲劇的發(fā)生。社會最優(yōu)是要看一個人的利益是不是另外一個人的利益函數(shù)中的一個變量。但顯然，在我們這樣一個利益關(guān)系復(fù)雜的社會中，利益群體之間是互為外部性的。外部性問題和公共物品供給問題正是政府得以存在的重要理由，如果僅僅認(rèn)同這樣的效率觀，而不進(jìn)行重新界定和解讀，公共管理有關(guān)效率的價值追求就值得懷疑。

其四，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)同的帕累托效率只是一種效率標(biāo)準(zhǔn)。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為資源配置最優(yōu)狀態(tài)是帕累托最優(yōu)狀態(tài)④對于某種既定的資源配置狀態(tài)，任意的改變都不可能使至少一個人的狀況變好而又不使任何人的狀況變壞，則稱這種資源配置狀態(tài)為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。，同時認(rèn)同帕累托效率，即如果一項經(jīng)濟(jì)活動在不使一些人境況變壞的情況下，使得一些人的狀況變好，則該項經(jīng)濟(jì)活動就被認(rèn)為是有效率的。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)從保護(hù)個人權(quán)利出發(fā)提出帕累托資源配置標(biāo)準(zhǔn)的意義在于，一個理智的社會應(yīng)該在不損害某些人利益的基礎(chǔ)上謀求使得另外一些人獲益的社會改良途徑。這似乎是公共管理者的理想，但現(xiàn)實(shí)很殘酷，社會的治理常常需要“把富翁的一個蘋果無償?shù)啬眠^來分給窮人”，也使得提出帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)的意義僅僅存在理論中。

四、結(jié)論

公共管理的價值取向涉及公共管理者的理想、信念、行政態(tài)度和心理偏好等觀念和意識層面的東西，它決定公共管理“應(yīng)該怎么做”的問題，也決定了公共管理的行為選擇、行為模式、政策選擇和制度建構(gòu)等層面的內(nèi)容，因此公共管理價值取向的研究和明確具有重大的理論意義。本文是對公共管理價值體系研究中公平與效率關(guān)系的重新審視。公共管理常常思考的一個問題是“既要把蛋糕做大，又要把蛋糕分好”，如果同時實(shí)現(xiàn)多元的目的，自然皆大歡喜。但在公共管理的實(shí)踐中，不可否認(rèn)的是，在多數(shù)場合這兩個目標(biāo)是相互矛盾的，一方面，為了提高效率有時必須忍受更大程度的不公平;另一方面，為了增加公平，有時又必須犧牲更多的效率。公共管理者常常不得不在這樣的困境作出選擇。出現(xiàn)如此艱難選擇的一個關(guān)鍵原因是公共管理者常把公共管理等同于全能管理，忽略在公共管理之外還有社會管理和工商管理的事實(shí)。因此，在思考上述問題之前，需要首先思考的是“是做蛋糕，還是分蛋糕”。即使是在“做蛋糕”之時，也不妨在“怎樣做蛋糕”之前思考“做誰的蛋糕”的問題。

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（責(zé)任編輯 傅旭東）

Re-examination to the Value Orientation of Public Management

WANG Yinhong
（School of Law and Politics，Ocean University of China，Qingdao 266100，P．R．China）

Public management's value orientation not only relates to the consciousness level，such as ideals，beliefs，and administrative attitudes of public managers，but also has a direct impact on their behavior patterns，policy options and institutional construction．The history of a hundred years'public management is also the research history of the public management basic value mindset，especially the study of equity and efficiency has been the main point of public management research，but there is a disagreement between the researchers about the relationship of above two ones．From the view of essential characteristics of public management—“Public”，it is totally different from the administration what Thomas Woodrow Wilson puts forward．Therefore，the public management theory has to re-trace to origins，the efficiency value worshiped by the public management also has a necessity to reexamine．In addition，public management's chasing for efficiency comes from the external item of economics and management．But no matter“The maximization of social welfare”or“Pareto Optimality”，both of them have their intrinsic defects．So its transferability is questioned．

public management;efficiency;equity;value orientation;administration

C916

A

1008-5831（2014）04-0093-07

10．11835/j．issn．1008-5831．2014．04．013

2014-05-16

中國海洋發(fā)展研究中心重點(diǎn)項目（AOCZD20130）

王印紅（1970-），男，山東濟(jì)寧人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授，博士，主要從事政府管理創(chuàng)新、政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

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