陳玲玲

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸確立和完善，長期僵化的行政審批制度中存在的問題日益顯露。過去各級(jí)政府處處“以審代管”的傳統(tǒng)管理方式逐漸變得不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。我國的行政審批制度改革最先由深圳等地方政府試點(diǎn)開展，2001年國務(wù)院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。截止到目前，國務(wù)院已先后進(jìn)行了七輪行政審批制度改革。各地方政府也在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，穩(wěn)步推進(jìn)行政審批改革，改革實(shí)踐初見成效。如今改革正進(jìn)入攻堅(jiān)期和瓶頸期，我們有理由冷靜思考改革過程的得與失，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吸取教訓(xùn)，努力探索攻堅(jiān)克難、深化改革的路徑。

一、我國行政審批制度改革的現(xiàn)狀與困境

黨和國家向來高度重視行政審批制度的改革和深化工作。近十多年來，中央和地方各級(jí)各屆政府都將減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng)作為切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、不斷深化行政體制改革的重要舉措。行政審批改革工作已取得可喜成就，行政審批的法制化、規(guī)范化和服務(wù)化水平不斷提升。但由于行政審批制度改革不僅意味著政府管理手段和方式的轉(zhuǎn)變，也涉及到權(quán)力結(jié)構(gòu)的再調(diào)整和利益格局的再分配。因此，改革過程遭遇諸多阻力，改革工作亦面臨諸多困境。

（一）行政審批制度改革取得的成效

1.調(diào)整和撤銷了大批審批項(xiàng)目

自2001年國務(wù)院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組以來，取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目約2630項(xiàng)，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的70%左右，各地區(qū)取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目也占原有總數(shù)的一半以上［1］。這種精簡審批項(xiàng)目的趨勢(shì)，還會(huì)隨著市場(chǎng)機(jī)制的完善和社會(huì)中介組織的成熟一直持續(xù)下去。

2.裁減和取消了一批收費(fèi)性審批項(xiàng)目

我國行政審批項(xiàng)目中有許多都是收費(fèi)性的，隨著審批事項(xiàng)的大幅度精簡和取消，一批收費(fèi)性審批項(xiàng)目也被全面清理了。這大大減輕了審批相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。以四川省為例，“四川省政府取消了122項(xiàng)行政許可收費(fèi)項(xiàng)目。其中衛(wèi)生部門就取消了66項(xiàng)，僅衛(wèi)生部門對(duì)保健食品進(jìn)行初審的收費(fèi)每種就是300元?！保?］

3.清理和整頓了審批項(xiàng)目的法律法規(guī)

為適應(yīng)WTO的要求，國家對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的各項(xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行了全面清理。在行政審批改革過程中，國家也出臺(tái)了一系列配套法規(guī)和政策，以保證行政審批制度改革工作穩(wěn)定有序地推進(jìn)。尤其是2004年《行政許可法》的出臺(tái)，使我國行政審批制度改革進(jìn)入了有法可依的階段。

4.建立行政審批服務(wù)中心以創(chuàng)新審批制度改革

在行政審批制度改革的過程中，多地政府積極創(chuàng)新審批改革，建立了多樣化的行政審批服務(wù)中心等集中式辦事大廳。審批服務(wù)中心改變了過去部門分散、條塊分割的傳統(tǒng)且低效的審批方式，由分散審批走向集中審批，由串聯(lián)審批走向并聯(lián)審批，將涉及多個(gè)審批部門的審批事項(xiàng)集中在一個(gè)辦事大廳，實(shí)行“一站式審批”、“一條龍服務(wù)”，大大簡化了審批流程，方便了前來辦事的群眾。同時(shí)，這種開放透明的審批方式也有效遏制了審批中的腐敗行為。

（二）行政審批制度改革面臨的困境

1.行政審批人員觀念滯后，服務(wù)理念缺乏

傳統(tǒng)官本位思想在我國行政人員腦海中根深蒂固，造成行政審批人員觀念滯后，普遍缺乏服務(wù)于民的理念。政府公務(wù)員對(duì)行政審批權(quán)和政府角色的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，為了自身或部門利益，千方百計(jì)阻撓行政審批改革。長期以來，政府各部門幾乎都將行政審批看作是一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)力甚至是部門的專屬特權(quán)，而非為民服務(wù)的手段。行政審批權(quán)能為部門或個(gè)人謀利，改革審批制度即意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整，無疑會(huì)影響其部門或個(gè)人的特殊利益。因此，政府部門和人員大多不愿意減少或放棄手中的行政審批權(quán)，尤其是那些含金量高的審批事項(xiàng)決定權(quán)。

2.行政審批改革過程過于表面，流于形式

目前我國多數(shù)政府進(jìn)行的行政審批制度改革工作存在過于簡單化、表面化、治標(biāo)不治本等問題。一方面在改革目標(biāo)上，各級(jí)政府僅把大量削減行政審批事項(xiàng)作為改革的終極目標(biāo)，認(rèn)為審批事項(xiàng)削減的數(shù)量越多，改革成效就越大。各地審批改革似乎一味強(qiáng)調(diào)具體審批項(xiàng)目數(shù)量的減少，缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容突破。另一方面在改革標(biāo)準(zhǔn)上，各地步調(diào)不一，缺乏統(tǒng)一全局的規(guī)劃。此外，政府對(duì)審批事項(xiàng)缺乏科學(xué)專業(yè)的評(píng)估，僅將設(shè)定行政審批事項(xiàng)的法律文件的級(jí)別高低作為主要判斷依據(jù)，而不是從行政審批對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用方面去評(píng)價(jià)。

3.行政審批服務(wù)中心建設(shè)不完善

目前我國行政審批服務(wù)中心建設(shè)還很不完善，實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了許多問題。一方面，現(xiàn)實(shí)中的許多行政審批服務(wù)中心徒有形式，審批內(nèi)容和程序仍不合理，審批改革并無實(shí)質(zhì)效果。另一方面，審批服務(wù)中心采取的許多新型審批措施實(shí)施并不到位。如“并聯(lián)審批”由于多個(gè)審批部門之間協(xié)調(diào)困難而并未真正起作用；“網(wǎng)上審批”也只是作為發(fā)布審批信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，沒有利用互聯(lián)網(wǎng)等科技手段真正實(shí)現(xiàn)快捷審批。

4.行政審批制度改革配套機(jī)制不健全

行政審批制度改革涉及方方面面，是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的過程。當(dāng)前我國審批制度改革相關(guān)配套機(jī)制不健全，導(dǎo)致改革瓶頸難以跨越。首先，配套制度建設(shè)跟不上，改革遭遇阻力。如行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革不配套；行政審批程序和審批責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制不完善；公共財(cái)政體制不健全，收費(fèi)制度不規(guī)范等。其次，國務(wù)院行政審批改革進(jìn)程慢于各地方政府，不利于審批改革的整體深入推進(jìn)。國務(wù)院各部委和省級(jí)政府各部門具有設(shè)定行政審批的權(quán)力，但由于利益驅(qū)使，他們只改革無關(guān)痛癢的審批項(xiàng)目，致使下級(jí)部門改革也缺乏實(shí)效。最后，與行政審批制度改革相配套的法律法規(guī)不完善。其中《行政許可法》到2004年7月才生效，落后于審批改革實(shí)踐，并且至今仍有一些審批事項(xiàng)游離于《行政許可法》之外，造成部分行政審批事項(xiàng)無法可依。

二、我國行政審批制度改革困境的原因分析

由于脫胎于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，我國的行政審批制度架構(gòu)表現(xiàn)出先天不足，在實(shí)際運(yùn)行中也出現(xiàn)了一系列問題。造成這些問題的原因是多樣的，概括起來主要有以下幾個(gè)層面。

（一）政府職能轉(zhuǎn)變的不徹底

這是影響我國行政審批制度改革深入推進(jìn)的體制性因素。我國的市場(chǎng)機(jī)制還很不完善，政府這只有形的手仍廣泛干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行，行政審批就是政府干預(yù)的重要手段之一。當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變還不徹底，政府職能的內(nèi)涵缺乏科學(xué)界定，行政管理體制內(nèi)部許多深層次矛盾尚未解決，政府管理方式仍過多憑借行政審批。

（二）政府部門和個(gè)人利益的制約

受利益驅(qū)動(dòng)，任何一個(gè)部門都不想喪失那些能為自己部門或個(gè)人帶來巨大利益的審批項(xiàng)目。政府在增設(shè)新審批項(xiàng)目時(shí)也更多從部門利益甚至個(gè)人利益出發(fā)，而不考慮公共利益。政府部門和個(gè)人對(duì)私利的追逐，導(dǎo)致其變相采取各種手段來應(yīng)付上級(jí)任務(wù)和考核，使行政審批改革阻力重重，改革漸漸偏離了公共利益價(jià)值取向。

（三）行政審批制度改革的整體性和系統(tǒng)性缺乏

現(xiàn)階段我國的行政審批制度改革，主要由各級(jí)地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況作出總體部署并具體落實(shí)。國務(wù)院并未宏觀把握，專門設(shè)立一個(gè)權(quán)威、獨(dú)立、統(tǒng)一的行政審批制度改革委員會(huì)。各級(jí)政府只是通過成立臨時(shí)性的行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組來開展行政審批改革，并沒有專門的審批改革管理機(jī)構(gòu)，改革無法作出全面系統(tǒng)的部署。各地零散的、碎片式的改革無法將行政審批改革推向更深層次。

三、深化我國行政審批制度改革的對(duì)策

當(dāng)下我國正面臨國際國內(nèi)新形勢(shì)，各項(xiàng)改革工作進(jìn)入深水區(qū)。進(jìn)一步深化行政管理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，努力構(gòu)建服務(wù)型政府，關(guān)鍵是要把行政審批制度改革作為突破口，不斷將改革推向更深層次。我國行政審批制度改革幾乎涉及所有政府部門，覆蓋領(lǐng)域廣，影響范圍大，改革必須慎重?？梢詮囊韵聨追矫嬲归_。

（一）優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化審批人員服務(wù)意識(shí)

制度的最終實(shí)施靠人的執(zhí)行。行政審批的主體是政府機(jī)關(guān)，但最終落實(shí)審批行為的是政府機(jī)關(guān)公務(wù)員。因此，作為審批人員的公務(wù)員能力和素質(zhì)的高低直接關(guān)乎行政審批工作的質(zhì)量和效率，關(guān)系行政審批制度改革的成敗。深化行政審批制度改革要優(yōu)化公務(wù)員人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化審批人員的服務(wù)意識(shí)。為此，一方面要通過各種教育手段強(qiáng)化審批人員的服務(wù)理念和責(zé)任意識(shí)，使其牢固樹立以民為本、為民服務(wù)、公共利益至上等民本觀念，正確認(rèn)識(shí)政府的角色和地位，合理運(yùn)用審批裁量權(quán)，規(guī)范審批行為，保證審批工作順利開展。另一方面，建立健全公務(wù)員錄用、考核、升遷、培訓(xùn)和監(jiān)督等各項(xiàng)制度，不斷完善國家公務(wù)員制度建設(shè)，從制度層面保障公務(wù)員具備良好業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的新要求。

（二）加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度改革

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，對(duì)傳統(tǒng)政府管理方式提出了挑戰(zhàn)?！叭苷币咽ゴ嬖谕寥溃靶≌?、大社會(huì)”是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。深化行政管理體制改革必然要求改革現(xiàn)行審批制度，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的自身革命。當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變并不徹底，政府管理常常出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、缺位和不到位。推進(jìn)審批制度改革要加快政府職能轉(zhuǎn)變，改進(jìn)工作方式，降低行政成本，提高政府管理質(zhì)量和效率。首先，要對(duì)政府職能作出科學(xué)定位，即明確政府該管什么、不該管什么。市場(chǎng)和社會(huì)能夠自行解決的問題，政府不應(yīng)設(shè)置過多審批，要把有限的人財(cái)物力集中在那些市場(chǎng)和社會(huì)無力解決而又關(guān)系社會(huì)全局利益的重大事項(xiàng)上。其次，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系，減少政府在微觀領(lǐng)域的過多管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，讓企業(yè)自主管理和經(jīng)營，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。最后，切實(shí)發(fā)揮政府宏觀調(diào)控功能，著重強(qiáng)化政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的職能。服務(wù)型政府建設(shè)要求政府樹立以人為本的理念，審批項(xiàng)目的增設(shè)應(yīng)以公共利益為重。

（三）強(qiáng)化配套措施建設(shè)，推進(jìn)行政審批制度改革

行政審批制度改革涉及多個(gè)領(lǐng)域，不僅要注重審批制度自身變革，還要強(qiáng)化與改革有關(guān)的一系列配套措施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)審批改革的整體推進(jìn)。

1.培育社會(huì)中介組織，強(qiáng)化社會(huì)自我管理

政府職能轉(zhuǎn)變要求政府將部分職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管理和自我發(fā)展。但當(dāng)前我國社會(huì)中介組織的發(fā)展還不成熟，缺乏獨(dú)立性和規(guī)范性。大力培育和規(guī)范社會(huì)中介組織，強(qiáng)化其自我管理并保障其有效運(yùn)行是亟需解決的問題。為此，有關(guān)部門必須全面梳理目前存在的各類中介組織，根據(jù)需要作出必要取消、調(diào)整或合并。同時(shí)，國家對(duì)社會(huì)中介組織的發(fā)展應(yīng)積極給予法律保障、政策引導(dǎo)和資金扶持并加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管。

2.創(chuàng)新行政審批程序，實(shí)現(xiàn)陽光審批

各級(jí)政府要加快建立和完善以信息透明、社會(huì)聽證等為內(nèi)容的行政審批程序制度，使行政審批由暗箱操作到公開透明，減少政府審批中的“尋租”等腐敗行為。實(shí)行信息公開和社會(huì)聽證制度，保證行政審批決策中的公眾參與，積極聽取多方?jīng)Q策建議，合理均衡各方利益，不斷提高審批決策的民主化和科學(xué)化水平。

3.建立健全公共財(cái)政體制，加強(qiáng)審批監(jiān)管

建立完善的公共財(cái)政體制，將各部門收支統(tǒng)一納入國家財(cái)政預(yù)算，防止審批利益化，建立健全公共財(cái)政體制，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”。同時(shí)要改革相應(yīng)的收費(fèi)制度，審查收費(fèi)事項(xiàng)的合法性并嚴(yán)管收費(fèi)資金的去向，收費(fèi)統(tǒng)一上繳國庫，嚴(yán)禁部門私藏。對(duì)于合理的審批收費(fèi)項(xiàng)目也只收取成本費(fèi)。

4.推動(dòng)行政審批信息化建設(shè)，創(chuàng)新審批平臺(tái)

行政審批改革過程中要加強(qiáng)信息化建設(shè)，積極探索和嘗試“聯(lián)合審批”、“網(wǎng)絡(luò)審批”等各種新型快捷的審批平臺(tái)和方式。要進(jìn)一步強(qiáng)化各地行政審批服務(wù)中心建設(shè)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)和手段，打破過去審批部門之間條塊分割的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)超越部門、地域和時(shí)空的一站式集中連鎖審批，大幅度提高行政審批工作效率。

四、結(jié)語

十八大提出“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變”。我國行政審批改革的道路依舊十分漫長，黨和國家必須高度重視這一改革，抓緊成立專門的審批改革管理機(jī)構(gòu)，對(duì)改革工作作出系統(tǒng)全局的部署和規(guī)劃。同時(shí)審批改革管理機(jī)構(gòu)要及時(shí)追蹤改革進(jìn)程，積極評(píng)估改革成效，強(qiáng)化改革監(jiān)督管理，保證具體改革措施得到有效貫徹落實(shí)，不斷將審批改革引向深入，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性運(yùn)行和健康發(fā)展。

[1]王海燕.行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口[J].中國黨政干部論壇，2013（6）.

[2]楊三軍.四川省政府緊急通知取消122項(xiàng)行政許可收費(fèi)[EB/OL].[2004-07-05].http：//news.sohu.com/2004/07/05/83/news220858306.shtml.