□呂明革 [東北大學(xué) 沈陽 110819]

典型國(guó)家和地區(qū)保障房建設(shè)融資主要經(jīng)驗(yàn)及啟示

□呂明革 [東北大學(xué) 沈陽 110819]

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開保障房建設(shè)，保障房建設(shè)成敗的關(guān)鍵在融資。學(xué)習(xí)、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)保障房建設(shè)融資經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。分析、比較英、美、德、日、新加坡及中國(guó)香港六個(gè)國(guó)家和地區(qū)保障房建設(shè)及融資經(jīng)驗(yàn)，歸納、總結(jié)出各自的特點(diǎn)，就投資、融資、政策、法律層面提出對(duì)新時(shí)期中國(guó)保障房建設(shè)融資的建議。

保障房；建設(shè)；融資

一、英國(guó)保障房建設(shè)及融資

（一）保障房建設(shè)方面

1919年以前，英國(guó)城市住房問題完全由市場(chǎng)解決。由于城市化快速發(fā)展，城市中產(chǎn)業(yè)工人急劇增加，住房供需矛盾日益尖銳，房租及房?jī)r(jià)越來越超出普通居民的承受能力，英國(guó)政府從1919年開始投資建設(shè)公共住房（以下簡(jiǎn)稱“公房”），以低廉的價(jià)格（年租金約為房?jī)r(jià)的1.1%，僅占家庭收入的10%）向城市居民家庭出租；“二戰(zhàn)”以后，受福利國(guó)家政策的影響，政府加大了公房建設(shè)規(guī)模。20世紀(jì)40年代后期以及整個(gè)50年代，全國(guó)公房建設(shè)總量的70%為地方政府負(fù)責(zé)，20世紀(jì)60年代，由地方政府負(fù)責(zé)或政府補(bǔ)貼建設(shè)的公房數(shù)量仍占住房建設(shè)總量的一半；1979年撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政，奉行市場(chǎng)調(diào)節(jié)的貨幣主義，改革了福利國(guó)家政策，英國(guó)的住房供應(yīng)體系發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，政府從公房建設(shè)領(lǐng)域逐漸退出，同時(shí)將公房建設(shè)及管理職能劃轉(zhuǎn)房屋協(xié)會(huì)，房屋協(xié)會(huì)成為公房建設(shè)的主力[1]。到2004年，房屋協(xié)會(huì)承擔(dān)了公房建設(shè)總量的90%。

（二）保障房融資方面

房屋協(xié)會(huì)的建房及融資是英國(guó)保障房建設(shè)融資的主力。1979年撒切爾夫人上臺(tái)執(zhí)政，政府開始從公房建設(shè)領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)賦予房屋協(xié)會(huì)公房建設(shè)及融資功能。房屋協(xié)會(huì)作為非營(yíng)利組織，在英國(guó)保障房建設(shè)融資領(lǐng)域發(fā)揮了巨大作用。其建設(shè)資金首先來源于中央財(cái)政預(yù)算資金，其支持的模式主要為中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、開發(fā)貸款貼息以及租金補(bǔ)貼等。另外，為了拓寬資金來源渠道，政府允許其吸收公眾存款，還可以通過PFI模式（Private Finance Initiative，私人主動(dòng)融資）、信托基金等渠道吸納私人資本，以增加資金來源。目前，英國(guó)80%以上公房的建設(shè)及融資責(zé)任由房屋協(xié)會(huì)承擔(dān)。

二、美國(guó)保障房建設(shè)及融資

(一)保障房建設(shè)方面

美國(guó)是被公認(rèn)為利用市場(chǎng)機(jī)制解決住房問題最典型的國(guó)家。第一次世界大戰(zhàn)以前，美國(guó)一直奉行不干預(yù)的政策，住房問題完全由市場(chǎng)解決?！耙粦?zhàn)”期間，為了應(yīng)急需要，聯(lián)邦政府進(jìn)行了小規(guī)模的公房建設(shè)，為戰(zhàn)時(shí)工人家庭提供臨時(shí)住所，此時(shí)已有政府住房保障思想的萌芽。隨著城市化進(jìn)程的日益加快，城市居民的住房短缺問題日益嚴(yán)重，貧民窟現(xiàn)象出現(xiàn)，房?jī)r(jià)及房租與工人收入差距越來越大，引發(fā)了一些社會(huì)問題?！按笫挆l”后，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯福總統(tǒng)推出經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃，附帶著開創(chuàng)了政府干預(yù)住房市場(chǎng)的先河，美國(guó)住房保障政策開始實(shí)施。

美國(guó)最早的公房建設(shè)思想源自1933年《國(guó)家復(fù)興法》等法律，其目的是刺激建筑業(yè)復(fù)蘇，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)這一法律，政府成立了公共工程局，開展大規(guī)模的公共工程建設(shè)，其中包括一小部分公房建設(shè)工程。當(dāng)時(shí)的公房定位為提供給城市中低收入住房困難家庭居住，承租家庭繳納一定數(shù)額的房租。這一時(shí)期，公房只是作為公共工程的從屬部分而存在，規(guī)模很小。1937年新出臺(tái)的《住房法》，首次將公房建設(shè)作為一項(xiàng)獨(dú)立的公共工程提出，同時(shí)更多地賦予其消除貧民窟及提供保障性住房的功能。該法案還提出，聯(lián)邦政府資助地方政府為低收入者建造符合標(biāo)準(zhǔn)的公房，承租家庭按總收入的25%～30%繳納房租。這一時(shí)期，政府成立了公共住房署，專門負(fù)責(zé)城市低收入家庭的住房問題，大規(guī)模的公房建設(shè)開始啟動(dòng)。截至1940年底，全國(guó)377個(gè)公房項(xiàng)目，已建成11.7萬套住房，占1938～1940年全國(guó)住宅建設(shè)總量的8%?！岸?zhàn)”爆發(fā)后，公房建設(shè)讓位于戰(zhàn)時(shí)住房建設(shè)，民用公房建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)。1949年，新的《住房法》出臺(tái)，公房的建設(shè)不再作為應(yīng)對(duì)危機(jī)、刺激經(jīng)濟(jì)、安置失業(yè)人群的臨時(shí)舉措，而成為安置城市貧困家庭住房的長(zhǎng)期措施。為了彌補(bǔ)因戰(zhàn)爭(zhēng)造成的住房欠賬，政府重新啟動(dòng)大規(guī)模的公房建設(shè)計(jì)劃，1951年至1953年，連續(xù)三年完成數(shù)量均超過5萬套，從1954年開始，公房建成數(shù)量逐年減少，直至1960年的1.6萬套。20世紀(jì)60年代開始，由于公房建設(shè)使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重，同時(shí)擠壓了私人建筑公司的發(fā)展空間，降低了市場(chǎng)運(yùn)行效率，越來越多地受到社會(huì)各界的批評(píng)，政府逐漸減少直接建房數(shù)量，轉(zhuǎn)向采取住房建設(shè)補(bǔ)貼的方式，鼓勵(lì)私人建筑公司參與公房建設(shè)。

（二）保障房融資方面

美國(guó)最有特色的保障房建設(shè)融資是鼓勵(lì)私人建筑公司參與公房建設(shè)，其中，低收入家庭住房建設(shè)稅收抵免計(jì)劃（Low Income Housing Tax Credit,即LIHTC計(jì)劃）最為典型。根據(jù)LIHTC計(jì)劃，任何公司或房地產(chǎn)投資基金投資于符合一定租金標(biāo)準(zhǔn)的廉租公寓，都將獲得政府在10年內(nèi)每年相當(dāng)于建造成本4%或9%的稅收返還，相當(dāng)于政府補(bǔ)貼建造成本的70%。自1986年推出該計(jì)劃以來，政府通過LIHTC計(jì)劃支持建設(shè)了200萬套廉租公寓，目前建設(shè)量穩(wěn)定在每年8萬套的水平。此外，還運(yùn)用各種金融工具多渠道籌集建房資金。

三、德國(guó)保障房建設(shè)及融資

（一）保障房建設(shè)方面

德國(guó)的保障房制度也起源于“二戰(zhàn)”。在戰(zhàn)爭(zhēng)中大量住房損壞，戰(zhàn)后大量移民涌入，加劇了德國(guó)的住房緊張狀況。政府在保障房建設(shè)方面較早地引入社會(huì)資金，一方面運(yùn)用財(cái)政資金直接建造公房，另一方面提供低息貸款并許以稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)私人公司建造公房。公房出租給低收入家庭居住，租金價(jià)格由政府核定，一般為市場(chǎng)平均租金的50%～60%。截至1979年，德國(guó)共建造公房780萬套，占同期新建住宅總數(shù)的近一半。20世紀(jì)90年代后，德國(guó)住房短缺的問題得到根本解決，政府新建公房大大減少。截至2005年，德國(guó)先后建造近1000套公房。

（二）保障房融資方面

住房?jī)?chǔ)蓄制度是德國(guó)保障性住房建設(shè)領(lǐng)域最具特色的部分。1924年，德國(guó)科隆成立了第一家住房?jī)?chǔ)蓄銀行，1931年，德國(guó)制定專門法律，將住房?jī)?chǔ)蓄銀行納入國(guó)家監(jiān)管。根據(jù)規(guī)定，住房?jī)?chǔ)蓄銀行由國(guó)家提供信用擔(dān)保，專門從事住房存貸業(yè)務(wù)，不得經(jīng)營(yíng)其他金融業(yè)務(wù)。住房存貸利率固定，資金封閉運(yùn)營(yíng)，國(guó)家對(duì)住房?jī)?chǔ)蓄給予獎(jiǎng)勵(lì)及稅收減免優(yōu)惠。居民采取自愿互助的方式在住房?jī)?chǔ)蓄銀行存款，當(dāng)儲(chǔ)蓄額達(dá)到貸款額的40%～50%時(shí)，居民才有資格獲得購(gòu)房貸款；如想獲得建筑協(xié)會(huì)貸款，儲(chǔ)蓄額須達(dá)到建筑合同額的33%～40%。由于住房?jī)?chǔ)蓄銀行的高安全性，吸收了德國(guó)一半以上的居民存款，德國(guó)住房融資約40%來自住房?jī)?chǔ)蓄。在德國(guó)目前近4000萬套住房中，有約1700萬套是通過住房?jī)?chǔ)蓄體系的融資實(shí)現(xiàn)的[2]。此外，2003年之后，德國(guó)的公房開發(fā)商引入了PPP等新型市場(chǎng)化融資模式，這在很大程度上拓寬了公房建設(shè)的資金渠道。

四、日本保障房建設(shè)及融資

（一）保障房建設(shè)方面

日本的保障性住房政策從“二戰(zhàn)”后開始起步。1951年，日本出臺(tái)了《公營(yíng)住宅法》，開始實(shí)施公營(yíng)住宅建設(shè)計(jì)劃。公營(yíng)住宅由地方政府負(fù)責(zé)建設(shè)，其建筑費(fèi)用的一半由國(guó)家負(fù)擔(dān)，供低收入家庭租賃居住。從1945年至1996年51年間，日本共建設(shè)公營(yíng)住宅約302萬戶，平均每年6萬戶。1996年，政府修改了《公營(yíng)住宅法》，提出公營(yíng)住宅房源由地方公共團(tuán)體建設(shè)、收購(gòu)或租賃，從此，政府從直接建設(shè)領(lǐng)域退出。截至2005年，公營(yíng)住宅達(dá)218萬戶，約占日本實(shí)際住宅總戶數(shù)的5%，公營(yíng)住宅有與養(yǎng)老公寓相融合的態(tài)勢(shì)。另外，為了吸引社會(huì)力量建設(shè)保障房，同時(shí)減輕財(cái)政壓力，日本根據(jù)《住宅公團(tuán)法》，于1955年成立了非贏利社團(tuán)組織——住宅公團(tuán)，在大城市及其周邊修建公庫(kù)住宅，進(jìn)行城區(qū)改造，面向中等收入家庭出售或出租，住宅公團(tuán)享受政府財(cái)政補(bǔ)貼。截至2005年，公庫(kù)住宅約占日本住宅總戶數(shù)的30%左右。1955年，為了吸引社會(huì)力量建設(shè)保障房，同時(shí)減輕財(cái)政壓力，日本根據(jù)《住宅公團(tuán)法》，成立了非贏利社團(tuán)組織——住宅公團(tuán)，在大城市及其周邊修建住宅，進(jìn)行城區(qū)改造，面向中等收入家庭出售或出租，住宅公團(tuán)享受政府財(cái)政補(bǔ)貼。截至2005年，公庫(kù)住宅約占日本住宅總戶數(shù)的30%左右[3]。

（二）保障房融資方面

住宅金融公庫(kù)是日本主要的保障房建設(shè)資金提供者，其資金來源以財(cái)政預(yù)算資金為主，以郵政儲(chǔ)蓄貸款為輔。就公營(yíng)住宅的建設(shè)融資而言，中央財(cái)政預(yù)算資金分別就新建和改建成本費(fèi)用補(bǔ)貼50%，其余由地方政府自行籌集；就公團(tuán)住宅的建設(shè)融資而言，中央政府和地方政府按照3：1的比例出資設(shè)立住宅公團(tuán)，由住宅公團(tuán)利用該注冊(cè)資金開發(fā)建設(shè)公團(tuán)住宅，其余由住宅公團(tuán)自行籌集。地方政府或者住宅公團(tuán)在自行籌集公房建設(shè)資金時(shí)，主要通過日本住宅金融公庫(kù)來獲取長(zhǎng)期低息貸款。除此之外，政府政策性貸款（如郵政儲(chǔ)蓄貸款、保險(xiǎn)金貸款）、債券融資、民間機(jī)構(gòu)貸款土地開發(fā)收入以及政府財(cái)政貼息，都是日本公房建設(shè)重要資金來源渠道。

五、新加坡保障房建設(shè)及融資

（一）保障房建設(shè)方面

新加坡于1959年獨(dú)立，其保障房建設(shè)經(jīng)歷了四個(gè)階段：一階段：1960年～1963年解決房荒階段。新加坡建國(guó)初期，全國(guó)人口約160萬，其中將近60萬人居住在棚戶區(qū)或條件極為惡劣的住房中。為了解決房荒，1960年，政府成立了建屋發(fā)展局，大規(guī)模建設(shè)公共組屋，出租給住房困難戶居?。欢A段：1964年～1970年居者有其屋計(jì)劃。在繼續(xù)建設(shè)公共組屋出租的同時(shí)，為了提高居民住房自有率及減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府開始面向中低收入家庭出售公共組屋，并規(guī)定組屋禁止轉(zhuǎn)售或只能由建屋發(fā)展局按原價(jià)回購(gòu)；三階段：1971年～1984年住房改善階段。組屋建設(shè)加速擴(kuò)張，同時(shí)，為了提高城市居民住房水平，組屋規(guī)劃、建設(shè)從單純解決房荒向兼顧改善居住條件轉(zhuǎn)變，在組屋小區(qū)設(shè)計(jì)、建設(shè)綠地及其他配套服務(wù)設(shè)施。四階段：1984年至今住房商品化。政府規(guī)定組屋住滿五年后可以出售，鼓勵(lì)居民住房賣舊買新，加快住房商品化進(jìn)程。經(jīng)過50多年的發(fā)展，目前，新加坡有85%的公民居住在政府提供的租屋里，其中，94%的居民擁有組屋產(chǎn)權(quán)，6%的居民租賃居住。另外有15%的高收入家庭購(gòu)買或租賃商品住房。

（二）保障房融資方面

在新加坡保障房建設(shè)融資中，最具特色的是住房公積金制度。1955年的新加坡《中央公積金法》規(guī)定，所有就業(yè)人員一律成為公積金項(xiàng)目會(huì)員，必須繳納公積金，政府以強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的形式預(yù)先籌集個(gè)人養(yǎng)老資金。具體做法是，雇員和雇主分別按照雇員薪資總額的一定比例繳納公積金，所有資金由中央公積金專戶管理，專項(xiàng)用于雇員退休養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，公積金的投資渠道只能是購(gòu)買政府債券。隨著資金量的不斷增加，公積金也面臨貶值的壓力。1960年，政府開始大規(guī)模的公共組屋建設(shè)計(jì)劃，中央公積金以購(gòu)買建屋發(fā)展局債券或直接貸款的方式投資。1964年，為配合“居者有其屋”計(jì)劃的推出，政府進(jìn)一步擴(kuò)大了公積金的使用范圍，允許會(huì)員通過貸款的方式，動(dòng)用公積金購(gòu)買組屋。其中，對(duì)公積金會(huì)員購(gòu)房貸款額度可達(dá)住房?jī)r(jià)格的80%～90%，利率比市場(chǎng)利率低2個(gè)百分點(diǎn)。這樣，不僅為組屋建設(shè)籌集了資金，而且在確保資金安全的前提下，為公積金保值、增值拓展了投資渠道。目前，中央公積金的總繳費(fèi)率達(dá)到雇員薪資的36%，其中雇員按薪資總額的20%繳納，雇主按薪資總額的16%繳納。公積金72.5%的部分用于家庭投資，如購(gòu)買政府組屋等；10%的部分用于雇員養(yǎng)老，退休后方可領(lǐng)??；另外17.5%的部分用于雇員醫(yī)療保險(xiǎn)支出。

六、香港保障房建設(shè)及融資

（一）保障房建設(shè)方面

“二戰(zhàn)”中，大量難民涌入使得香港人口急劇增加，造成嚴(yán)重房荒。1953年圣誕節(jié)的一場(chǎng)火災(zāi)，直接導(dǎo)致數(shù)萬人無家可歸，政府被迫啟動(dòng)公屋建設(shè)計(jì)劃，香港的保障房政策開始實(shí)施。50多年來，香港的保障房建設(shè)經(jīng)歷了四個(gè)階段：一階段：1954年～1972年臨時(shí)公屋建設(shè)階段。香港政府于1954年成立房屋委員會(huì)，負(fù)責(zé)建設(shè)徙置大廈和廉租房，為災(zāi)民及最貧困階層提供臨時(shí)性住房；二階段1973年～1982年十年建屋計(jì)劃。房屋委員會(huì)興建永久性公屋，以較低價(jià)格出售或出租給中、低收入家庭居住。十年間共興建公屋22萬套，100多萬人從中受益；三階段：1983年～2002年居者有其屋計(jì)劃。政府興建居屋以成本價(jià)出售給中低收入家庭，同時(shí)鼓勵(lì)私營(yíng)開發(fā)商積極參與。四階段：2002年至今需求端補(bǔ)貼階段。政府原則上不再直接提供住房，而是采取租金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或貼息的方式鼓勵(lì)居民直接到市場(chǎng)上租、買住宅。目前，香港約一半居民居住在政府提供的公屋里，其中30%租住公屋，20%擁有公屋產(chǎn)權(quán)；另外一半居民居住私人公司開發(fā)的商品房。

（二）保障房融資方面

香港保障房建設(shè)的融資渠道主要有三個(gè)：一是政府財(cái)政預(yù)算資金投資。與任何國(guó)家和地區(qū)的保障房建設(shè)融資一樣，香港保障房建設(shè)也主要依靠政府財(cái)政資金的支持，特別是在保障房的發(fā)展初期，財(cái)政資金幾乎成為唯一的資金來源。二是政府發(fā)展貸款基金。香港政府不僅直接投資建設(shè)公房，為減輕政府財(cái)政壓力，香港政府通過政府發(fā)展貸款基金，向公房建設(shè)提供低息貸款。政府發(fā)展貸款基金起初規(guī)定在40年內(nèi)分期償還，后來隨著香港房屋委員會(huì)的改組，這部分資金被作為永久資本注入房屋委員會(huì)[4]。當(dāng)然，不論是財(cái)政預(yù)算資金投資，還是政府發(fā)展貸款基金，都是以香港房屋委員會(huì)為融資主體而獲取資金支持。三是香港房屋委員會(huì)的自主運(yùn)營(yíng)資金。2002年以后，香港政府逐步退出公房建設(shè)領(lǐng)域，這在很大程度上增加香港房屋委員會(huì)的資金壓力。基于此，香港房屋委員會(huì)開始充分運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)機(jī)制，通過出租公屋及其附屬樓宇、商鋪、車位以及出售自置居所等方式來回收資金。此外，香港房屋委員會(huì)還充分利用現(xiàn)代金融工具來融資，例如香港房屋委員會(huì)于2005年將與公屋配套的100萬平方米零售樓面和8萬個(gè)車位打包，通過設(shè)立房地產(chǎn)投資信托基金并成功將其推向香港聯(lián)交所上市，一次性回收資金320億港元，徹底改善了房屋委員會(huì)的財(cái)務(wù)狀況，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效果。

七、啟示

（一）投資主體方面

上述六個(gè)國(guó)家和地區(qū)的保障房基本都是“二戰(zhàn)”后為解決居民住房困難而發(fā)展起來的。作為一種公共產(chǎn)品，公房的投資建設(shè)由政府承擔(dān)無可厚非，即不論在任何國(guó)家，政府都是公房投資建設(shè)的主導(dǎo)者與引導(dǎo)者。特別是在保障房的發(fā)展初期，面對(duì)工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，城市住房供需矛盾尖銳，居民住房條件惡化，政府往往直接出資建設(shè)公房，并以遠(yuǎn)低于市價(jià)的租金出租給居民。隨著公房建設(shè)規(guī)模的逐漸加大，財(cái)政資金緊張凸顯，政府被迫轉(zhuǎn)變公房建設(shè)策略，如綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收等優(yōu)惠措施吸引私人資本采用PPP方式建設(shè)公房等。當(dāng)社會(huì)住房供求結(jié)構(gòu)整體趨于均衡時(shí)，政府就逐步停止保障房建設(shè)，住房保障從“實(shí)物供給”向“貨幣補(bǔ)貼”過渡，財(cái)政補(bǔ)貼（如租金補(bǔ)貼等）由“磚頭補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)向“人頭補(bǔ)貼”，由供給方補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向需求方補(bǔ)貼，由租賃權(quán)保障轉(zhuǎn)向租賃權(quán)和所有權(quán)并存保障[5]。由此可見，就保障房投資主體的變遷歷程而言，基本上每一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都要經(jīng)歷三個(gè)階段，即政府絕對(duì)主導(dǎo)或完全主導(dǎo)、政府主導(dǎo)與市場(chǎng)參與并存、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)積極參與。當(dāng)然，各個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)制度的不同，也導(dǎo)致了保障房投資主體變遷中存在一定的差異，其主要表現(xiàn)為政府干預(yù)程度和市場(chǎng)參與程度的不同。例如，美國(guó)、英國(guó)的保障房建設(shè)非常重視市場(chǎng)力量，德國(guó)、日本施行政府主導(dǎo)下的混合型投資模式，而新加坡、香港則強(qiáng)調(diào)政府力量并適度引入市場(chǎng)因素[6]。

中國(guó)正處在城市化快速發(fā)展階段，面對(duì)每年新增1500多萬城鎮(zhèn)人口，還有至少1.6億尚未完全城市化的農(nóng)民工，我們保障房建設(shè)任重道遠(yuǎn)。要解決我國(guó)城市化過程中這兩部分群體的住房問題，單純依靠財(cái)政投入肯定難以解決。借鑒上述六個(gè)國(guó)家和地區(qū)的保障房建設(shè)融資經(jīng)驗(yàn)，廣泛引入社會(huì)資本是我們的不二選擇。另外，我國(guó)的城鎮(zhèn)化要在30多年的時(shí)間內(nèi)完成英國(guó)約120年、美國(guó)約80年的城市化歷程，其人口基數(shù)之大、速度之快是世界上任何國(guó)家和地區(qū)無法比擬的。具體到保障房建設(shè)融資領(lǐng)域，我們更應(yīng)充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過融資模式與建設(shè)模式創(chuàng)新，鼓勵(lì)私人部門參與保障房建設(shè)，以填補(bǔ)建設(shè)資金缺口。總之，中國(guó)的保障房投資，要借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，但不能簡(jiǎn)單的效仿，而要立足于中國(guó)當(dāng)前的工業(yè)化及城市化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地使用制度、住房供求狀況等綜合因素。

（二）融資操作方面

保障房建設(shè)的核心要素是資金。上述六個(gè)國(guó)家和地區(qū)保障房的建設(shè)資金，主要有三個(gè)來源：一是財(cái)政資金，包括財(cái)政直接投資、各種財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等。政府是保障房建設(shè)投資的主體，這就決定了財(cái)政資金是保障房建設(shè)資金最主要的來源。從上述國(guó)家保障房的發(fā)展歷程看，財(cái)政資金支持保障房建設(shè)大體經(jīng)歷了三個(gè)階段，分別是主導(dǎo)階段、引導(dǎo)階段和補(bǔ)貼階段。其中，就主導(dǎo)階段而言，此時(shí)城市化剛剛起步，住房供求矛盾突出，要求政府依靠財(cái)政資金主導(dǎo)或者說直接投資建設(shè)保障房；就引導(dǎo)階段而言，此時(shí)城市化處于中期，住房供求矛盾有所緩解但依然嚴(yán)峻，政府一方面直接參與建設(shè)保障房，另一方面通過各種財(cái)稅優(yōu)惠政策引導(dǎo)更多資金進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域；就補(bǔ)貼階段而言，此時(shí)城市化處于后期，住房供求矛盾基本緩解，政府開始逐步退出保障房的直接建設(shè)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)對(duì)租戶的租金補(bǔ)貼，并發(fā)揮和放大市場(chǎng)機(jī)制在保障房建設(shè)中的作用[7]。二是具有政府背景的基金或政策性貸款資金。例如，美國(guó)的州政府和地方政府設(shè)立的房地產(chǎn)信托基金及組團(tuán)基金、英國(guó)房屋協(xié)會(huì)、德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄銀行、日本住宅金融公庫(kù)、新加坡中央公積金、香港政府發(fā)展貸款基金，都是保障房獲取政策性低息貸款的來源。應(yīng)該說，這些資金是政府財(cái)政資金有效補(bǔ)充，特別是在政府退出保障房建設(shè)領(lǐng)域時(shí)，具有政府背景的基金或政策性貸款資金成為保障房建設(shè)的主要資金來源。三是私人資金，例如英國(guó)的PFI模式、德國(guó)的PPP模式、香港的資產(chǎn)證券化，都是保障房建設(shè)主體吸納私人資金的手段。

中國(guó)推動(dòng)保障房建設(shè)，應(yīng)當(dāng)借鑒保障房成熟國(guó)家及地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，既要充分發(fā)揮和放大政府財(cái)政資金的支持效應(yīng)，又要多渠道吸納私人資本進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域。但是，與其他國(guó)家的發(fā)展歷程不同，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城市化水平快速提升階段，而包括公租房在內(nèi)的保障性住房建設(shè)卻相對(duì)滯后，這種城市化水平與保障房發(fā)展水平的不匹配，極大加劇了住房供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，并給政府財(cái)政帶來更大壓力。基于此，中國(guó)的保障房建設(shè)融資不能機(jī)械地仿效其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，而要著眼于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。具體來說，一要重視政府在保障房融資體系中的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，不僅要安排專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算資金支持保障房建設(shè)和提供各種補(bǔ)貼，還要制定多種財(cái)稅優(yōu)惠政策來鼓勵(lì)私人資本的參與；二要設(shè)立專門的保障房融資管理機(jī)構(gòu)，對(duì)包括公租房在內(nèi)的各類保障性住房進(jìn)行統(tǒng)一化、系統(tǒng)性的管理，改變當(dāng)前“都管都不管”的混亂局面；三要發(fā)展政策性金融體系，對(duì)保障房建設(shè)提供各種長(zhǎng)期低息融資，并將其打造成“第二財(cái)政資金”來源；四要充分利用私人資本，通過融資模式創(chuàng)新，既保證私人資本獲取必要的收益，又能夠調(diào)動(dòng)其參與保障房建設(shè)的積極性，從而實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)良性互動(dòng)[8]。

（三）政策法律方面

任何國(guó)家推動(dòng)保障房事業(yè)發(fā)展，都離不開政策法律的保障。從上述六個(gè)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐看，每一個(gè)國(guó)家和地區(qū)都從政策和法律兩個(gè)層面，對(duì)保障房的建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)和管理進(jìn)行規(guī)范和約束。在政策制定方面，各國(guó)政府根據(jù)本國(guó)特定歷史時(shí)期的城市化水平和住房矛盾表現(xiàn)，制定了相應(yīng)的政策。具體來說，在城市化初期，住房矛盾主要表現(xiàn)為供給不足。保障房政策重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)短期內(nèi)的大量建房，如政府直接投資建房、補(bǔ)貼私人部門建房等；在城市化中期，住房矛盾主要表現(xiàn)為供求結(jié)構(gòu)矛盾。保障房政策重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)滿足中低收入人群的多樣化需求，同時(shí)積極推動(dòng)保障房建設(shè)的市場(chǎng)化；在城市化末期，住房矛盾主要表現(xiàn)為公平與效率的矛盾。保障房政策應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)中低收入家庭的保障，同時(shí)開始轉(zhuǎn)向直接對(duì)中低收入家庭的財(cái)政補(bǔ)貼[9]。在法律建設(shè)方面，各個(gè)國(guó)家都對(duì)保障房的建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)形式、管理組織機(jī)構(gòu)、融資運(yùn)作等運(yùn)營(yíng)管理模式進(jìn)行了規(guī)定。特別就保障房融資而言，各國(guó)政府也都從立法層面給予了保障和支持，在政府財(cái)政支持手段、私人資本引入、融資工具創(chuàng)新等方面都進(jìn)行了科學(xué)規(guī)定。例如，美國(guó)的《住房法》、《住房與城市發(fā)展法》、《國(guó)民住宅法》，英國(guó)的《住宅法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，德國(guó)的《住房租賃法》、《租金水平法》，日本的《公營(yíng)住宅法》，新加坡的《建屋與發(fā)展法》、《中央公積金法》，都對(duì)本國(guó)的保障房建設(shè)和融資提供了強(qiáng)有力的保障和支撐。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)住房保障體系的法律建設(shè)，采用的方式一直是在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，以政府部門規(guī)章或地方行政法規(guī)的形式出現(xiàn)，鮮有上升到國(guó)家法律的層面，至于保障房建設(shè)融資方面的法規(guī)連部門規(guī)章和地方行政法規(guī)都少見。在某種程度上，政策法規(guī)建設(shè)滯后，已經(jīng)成為制約中國(guó)保障房發(fā)展首要障礙。中國(guó)推動(dòng)保障房發(fā)展，核心在于拓寬融資渠道。因此，中國(guó)必須盡快出臺(tái)針對(duì)保障房建設(shè)融資的政策文件，就融資主體、融資渠道、融資模式、債務(wù)償還等事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，從根本上保證保障房建設(shè)資金的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

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Important Experience and Revelation For the Affordable Housing Financing of Typical Countries and Regions

LV Ming-ge
(Northeast University Sh enyang 110819 C hina)

New urbanization development is inseparable from the construction of affordable housing, and the key of affordable housing construction is in financing. Learning the financing experience of developed countries and regions has important guiding significance to China’s urbanization. This paper analyzes and compares the construction and finance of affordable housing of six countries and regions concluding UK, USA, Germany, Japan,Singapore a nd H ong K ong. T hen, this pa per s ummarizes their c haracteristics and prese nts proposals for the affordable housing financing of China in new ear.

affordable housing; c onstruction; fin ancing

D64

A

1008-8105(2014)01-0028-05

編輯 劉 波

2013?11?12

呂明革（1967? ）男，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，東北大學(xué)工商管理學(xué)院博生研究生