劉英博

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春130117）

集體土地因城市化基礎(chǔ)建設(shè)等需要被政府低價(jià)征收，在土地市場中被高價(jià)出讓，實(shí)現(xiàn)了價(jià)格上的最大增值。這部分增值的實(shí)質(zhì)是土地的市場價(jià)格與農(nóng)民所獲補(bǔ)償之間的差額，該部分權(quán)利的歸屬引起的爭議最大、沖突最激烈，帶來的影響也最深遠(yuǎn)。因此本文將其作為研究對(duì)象，意在探索緩解征地矛盾、尋找征地改革的途徑。

一、集體土地增值收益權(quán)歸屬的現(xiàn)狀

《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，國家征收集體土地后給予的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)分發(fā)給農(nóng)民集體；安置補(bǔ)助費(fèi)因現(xiàn)實(shí)情況可支付給農(nóng)民集體、用人單位或未能安置的農(nóng)民；地上附著物及青苗補(bǔ)償則通過年產(chǎn)值倍數(shù)和征地區(qū)綜合地價(jià)兩種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給農(nóng)民。在支付了這些費(fèi)用以后，土地的性質(zhì)由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。之后，政府又將土地放在“市場環(huán)境”下進(jìn)行“公平交易”，造就了地方“土地財(cái)政”的神話和地產(chǎn)、工商業(yè)的興起；面對(duì)少得可憐的補(bǔ)償款，越來越多的農(nóng)民意識(shí)到了自己土地的真正價(jià)值，巨大的心理落差招致農(nóng)民對(duì)征地的反感和抵觸，最終導(dǎo)致“釘子戶”、“暴力強(qiáng)拆”成為全國范圍的普遍現(xiàn)象。學(xué)者們從行政、法律和經(jīng)濟(jì)等多個(gè)角度加以分析，但結(jié)論大多停留于問題表面。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，政府通過征地獲得集體土地收益的行為，其本質(zhì)上應(yīng)屬于政治問題，體現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)民的態(tài)度，其制度價(jià)值的核心反映了國家與農(nóng)民之間的關(guān)系。

低價(jià)征收集體土地是國家斂取農(nóng)民財(cái)富的一種手段。如果說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6 000—8 000億元的代價(jià)的話，那改革開放以來通過低價(jià)征收集體土地，最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。通過土地征收積累的資源促進(jìn)了國家迅速實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，而代價(jià)則是農(nóng)村不均衡的緩慢發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地征收與招工進(jìn)城安置相結(jié)合尚能滿足農(nóng)民的生存需要，而不會(huì)招致他們對(duì)征地的抵抗；但在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已難以保障農(nóng)民的基本生存，更不要提發(fā)展了?？梢哉f，農(nóng)民不但被低價(jià)剝奪了寶貴的土地財(cái)富，而且被排斥在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展果實(shí)分享之外。

土地征收的實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力對(duì)農(nóng)民個(gè)體權(quán)利的侵犯。征地是所有權(quán)由農(nóng)民集體私有轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜械倪^程。根據(jù)我國法律規(guī)定，土地征收導(dǎo)致的所有權(quán)變化是強(qiáng)制性的單向流動(dòng)，直接否定了農(nóng)民集體自由處分土地的權(quán)利，注定了農(nóng)民及農(nóng)民集體可控的土地資源將不斷減少。在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償環(huán)節(jié)，國家始終不愿放下身段，以單純的經(jīng)濟(jì)角色與被征主體平等對(duì)話：他運(yùn)用權(quán)力單方面確定補(bǔ)償價(jià)格，以法律的形式予以確認(rèn)，從根源上剝奪了私權(quán)利參與定價(jià)的可能性；即便是最能體現(xiàn)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的《物權(quán)法》，都沒能留給農(nóng)民對(duì)于自己的土地自由定價(jià)，甚至討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。國家既是規(guī)則的制定者，又是執(zhí)行的監(jiān)督者，在這樣的游戲規(guī)則下，農(nóng)民權(quán)利的受損只能是一種必然。

土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突反映了國家對(duì)農(nóng)民的態(tài)度?！稗r(nóng)民與國家之間最重要的部分是經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，也就是‘取、予’的關(guān)系?！保?］農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)利益來源于土地，歷史上朝代的更迭大多與沒能處理好土地與農(nóng)民的關(guān)系有關(guān)。我黨深刻意識(shí)到土地對(duì)于農(nóng)民生存的重要性，也正是滿足了農(nóng)民對(duì)土地的基本需求，才獲得了大多數(shù)農(nóng)民的支持。由于特定歷史原因，我國走上優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的道路，雖擺脫了發(fā)展的困難，但從農(nóng)民身上取走過多、回報(bào)太少，工業(yè)化增長的數(shù)字掩蓋了農(nóng)民做出過的巨大犧牲——即便農(nóng)民奪回了土地承包權(quán)，也沒改變作為整個(gè)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)貢獻(xiàn)者的被動(dòng)地位。因此，當(dāng)前的集體土地征收與利益分配機(jī)制，深刻反映著國家仍舊對(duì)農(nóng)民保持著不平等索取的政治態(tài)度，再加上部分官員以權(quán)謀私、野蠻執(zhí)法，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民對(duì)黨和國家的信任，危害了政權(quán)的穩(wěn)定和改革開放的基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前農(nóng)民失去集體土地增值收益權(quán)的原因

農(nóng)民失去收益權(quán)的原因是多方面的，其中農(nóng)地所有權(quán)主體的模糊性，是政府得以侵權(quán)的制度漏洞，同時(shí)政府濫用征地權(quán)、盲目追逐利益、忽視農(nóng)民的歷史貢獻(xiàn)，都成為侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的直接原因。

（一）現(xiàn)行農(nóng)地制度給政府侵占農(nóng)民利益留下空間

我國農(nóng)民的土地權(quán)利從來都是和國家的政治運(yùn)動(dòng)緊密相連的。在政府的深層意志中，農(nóng)民及農(nóng)民集體的土地都是國家通過革命斗爭和合作社運(yùn)動(dòng)轉(zhuǎn)送的，既然農(nóng)民和農(nóng)民集體對(duì)占有土地沒有支付對(duì)價(jià)，那么國家因建設(shè)需要而收回土地的時(shí)候，無償或低價(jià)自然也是合理的；同時(shí)，法律賦予農(nóng)民集體組織這個(gè)特殊的自治性單元，在概念模糊和產(chǎn)權(quán)不明的情況下，代替人民公社承擔(dān)起了集體土地所有者的角色，其用意有學(xué)者總結(jié)為，“低價(jià)征用政策的精妙之處正在于它利用了現(xiàn)行農(nóng)地集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰的弱點(diǎn)”［2］。

作為集體組織發(fā)展民主自治的村委會(huì)，本應(yīng)起到“擴(kuò)大公民的政治參與，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的精神，進(jìn)而能激勵(lì)公民意識(shí)的產(chǎn)生，從而起到教育公民的功能”［3］，但卻在微觀組織條件上符合了地方政府征地代言人的條件——從村委會(huì)組織法和日常生活看，因基層政權(quán)在村委會(huì)的組建和運(yùn)行上的強(qiáng)力介入，而使其呈現(xiàn)出明顯的政治色彩，作為全村經(jīng)濟(jì)代理人的角色逐漸被政府代理人的角色消解，正是土地集體化和政社合一兩個(gè)要素的結(jié)合使國家控制得以實(shí)現(xiàn)。

（二）混淆土地增值原因，抹殺農(nóng)民社會(huì)貢獻(xiàn)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的投入，不斷改善投資環(huán)境，都促進(jìn)了集體土地的大幅增值。有些學(xué)者本著“誰投資、誰受益”的原則得出“漲價(jià)歸公”的結(jié)論，即因城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而導(dǎo)致的土地增值是因?yàn)閲彝顿Y而產(chǎn)生的，所以收益權(quán)自然應(yīng)歸屬國家。這種觀點(diǎn)顯然抹殺了農(nóng)民在國家發(fā)展歷史上的作用和貢獻(xiàn)——如果沒有農(nóng)民一直以來以超低價(jià)格供應(yīng)城市所需的農(nóng)產(chǎn)品和原材料、在國家發(fā)展過程中提供廉價(jià)勞動(dòng)力、忍受工業(yè)發(fā)展的剪刀差、在國家整體利益分配中甘居次席，恐怕今天的城市化進(jìn)程就不會(huì)達(dá)到這樣的水平。可以說，國家的財(cái)富的增長來源于城市居民和農(nóng)民的共同努力，盡管農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的總值不及城市居民，但其做出的貢獻(xiàn)卻是具有歷史意義的，有享受相應(yīng)的土地增值收益的權(quán)利。

（三）中央、地方政府的利益角逐，領(lǐng)導(dǎo)干部盲目追求政績

國家通過控制集體土地的處分權(quán)，占據(jù)著土地流轉(zhuǎn)中買家、賣家的雙重身份，在征收與出讓之間截取了巨額收益。特別是在中央、地方分稅之后，地方政府為了擴(kuò)大財(cái)政收入來源，將目光瞄準(zhǔn)到了最簡單也是最便捷的土地轉(zhuǎn)讓上。如果說中央政府對(duì)待土地的態(tài)度，是總攬全局、為保護(hù)國家的糧食安全而控制土地流轉(zhuǎn)；那么地方政府往往為了本地的經(jīng)濟(jì)利益，甚至不惜強(qiáng)行征收、違規(guī)操作，本應(yīng)為人民服務(wù)、為人民謀利的政府，反而站到了人民利益的對(duì)立面。

同時(shí)和土地征收緊密相連的是地方官員的政績考核。地方官員為了在任期內(nèi)盡可能多地完成GDP的增長任務(wù)，將經(jīng)濟(jì)效益低的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樾б娓叩墓ど虡I(yè)用地甚至是房地產(chǎn)開發(fā)用地，作為提升經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的突破口；有些官員甚至不惜違規(guī)批地、先開發(fā)后補(bǔ)程序、拖欠農(nóng)民本就少的可憐的補(bǔ)償款，這都造成了農(nóng)民集體土地增值收益權(quán)的損失。

（四）征地的公益性被政府濫用

在現(xiàn)實(shí)的征地活動(dòng)中，如遇公共項(xiàng)目用地，補(bǔ)償款一般采取最低標(biāo)準(zhǔn)；相反，如向經(jīng)營性項(xiàng)目供地，用地主體除應(yīng)支付接近市場價(jià)格的土地出讓金外，還可能會(huì)支付相當(dāng)數(shù)量的贊助款。為獲得收益最大化，地方政府往往先以公共之名行使征地權(quán)，得到土地之后再出讓給經(jīng)營性項(xiàng)目，這樣僅利用項(xiàng)目性質(zhì)的偷換就能夠賺到巨額差價(jià)。就算農(nóng)民對(duì)征地的最終用途表示質(zhì)疑，也沒辦法說清楚到底什么才是公共利益。政府不但用支持國家建設(shè)、公共利益工程的道德標(biāo)準(zhǔn)綁架了農(nóng)民，而且還巧妙占有了他們應(yīng)得的利益，要他們承受比其他公民更多的犧牲。

三、集體土地增值收益權(quán)的重構(gòu)

（一）重構(gòu)集體土地增值收益權(quán)的理論價(jià)值

征地沖突已滯后了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，而重構(gòu)集體土地增值收益權(quán)，對(duì)緩解人地沖突、完善農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)及促進(jìn)理性政府的形成都具有重要的理論價(jià)值。

第一，有利于緩解人地沖突。重構(gòu)集體土地增值收益權(quán)的前提是還原集體土地農(nóng)民私權(quán)屬性。在認(rèn)可農(nóng)民對(duì)集體土地所有的前提下，無論土地的投資主體和升值方式如何變化，其作用對(duì)象的所有者都是明確的。根據(jù)物權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本理論，作為土地所有者的農(nóng)民是最有權(quán)利享受土地增值的收益的，這符合現(xiàn)代法治科學(xué)的精神。

在征地過程中，國家是程序的啟動(dòng)者、是規(guī)則的制定者、是“權(quán)力—權(quán)利”關(guān)系的強(qiáng)勢一方；在財(cái)富的積累方面，國家應(yīng)更著眼于通過提升社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，通過合理的稅收結(jié)構(gòu)來積累財(cái)富，而不能濫用暴力機(jī)器和政治優(yōu)勢與人民爭利。因此，在法律科學(xué)的框架下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)自己土地增值收益的占有和支配，對(duì)構(gòu)建和諧的農(nóng)村關(guān)系、人地關(guān)系和干群關(guān)系都有巨大的推動(dòng)作用。

第二，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)。土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障作用始終是無法替代的。但據(jù)調(diào)查，伴隨著土地出讓金成為政府預(yù)算外高收入的同時(shí)，卻是每戶農(nóng)民被征地后年收益減收萬元的尷尬事實(shí)；且有相當(dāng)多的農(nóng)民由于年齡偏大、技能缺乏等原因，在失去土地之后不能被企業(yè)安置，只能成為失去土地、失去工作、失去保障的“三無人員”?！皩?duì)農(nóng)民而言，除非能找到一份較為穩(wěn)定具有較高收益的非農(nóng)崗位的工作，否則不會(huì)輕易出讓能給自己提供最基本生存保障的土地?！保?］

因?yàn)閲沂冀K沒有給農(nóng)民落實(shí)與城市居民平等的社會(huì)保障措施，這一龐大群體還是主要依靠土地來養(yǎng)老。國家沒有將在土地上獲得的豐厚收益用于建立完善的農(nóng)民社保制度，而是要他們用低廉的補(bǔ)償款自謀生路、自擔(dān)保障，不符合社會(huì)主義國家共同富裕的政治目標(biāo)。如果說，在困難時(shí)期國家選擇優(yōu)先照顧城市居民生存的話，那么在財(cái)政相對(duì)富裕的今天，國家仍未將農(nóng)民納入完整的保障體系，則是明顯的政治歧視，是在逃避所應(yīng)承擔(dān)的基本的社會(huì)責(zé)任。國家既然不能承擔(dān)相應(yīng)的保障義務(wù)，那么更沒有理由霸占農(nóng)民的土地增值收益。

第三，有利于促進(jìn)理性政府的形成。雖然我國已進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，但政府仍貪戀特權(quán)，不愿接受在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中作為平等主體的游戲規(guī)則。在土地征收環(huán)節(jié)，地方政府維護(hù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特權(quán)，混淆著征地啟動(dòng)者、補(bǔ)償決策者和出讓收益者的角色關(guān)系，不計(jì)成本地為短期的經(jīng)濟(jì)利益，尋求一切可能的辦法進(jìn)行土地和權(quán)力的尋租，新工業(yè)園區(qū)、大學(xué)城、商業(yè)區(qū)等“新圈地運(yùn)動(dòng)”不但滋生腐敗，也導(dǎo)致中央的整體規(guī)劃不能有效執(zhí)行，浪費(fèi)了最寶貴的土地資源。至今在海南多處矗立的爛尾樓，就在無聲地宣告政府非理性投資政策的巨大失敗。因此，必須引導(dǎo)政府接受“經(jīng)濟(jì)人”的角色，引入土地發(fā)展成本概念，敦促政府以理性態(tài)度對(duì)待有限的土地資源，實(shí)現(xiàn)人地的和諧發(fā)展。

（二）重構(gòu)集體土地增值收益權(quán)歸屬的理論依據(jù)

現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)是補(bǔ)償農(nóng)民在土地上耕作所付出的勞動(dòng)力和原材料的價(jià)值，根據(jù)“誰投資、誰受益”的原則，補(bǔ)償款顯然應(yīng)由農(nóng)民獨(dú)自享有，其他任何主體沒有權(quán)利進(jìn)行截留和分享。

土地因征收增值，是基于土地的稀缺屬性、地理位置、國家城市化建設(shè)水平、土地性質(zhì)和用途的轉(zhuǎn)變以及土地市場供求關(guān)系等多種因素共同作用的復(fù)雜過程。這雖然不是土地所有人靠自身能力實(shí)現(xiàn)的，但也不能就此否認(rèn)土地所有人有權(quán)分享這種增值的收益權(quán)。“土地增值收益權(quán)的歸屬是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，農(nóng)地增值收益的歸屬取決于農(nóng)地收益權(quán)的歸屬，而農(nóng)地收益權(quán)當(dāng)然屬于擁有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的所有者?！保?］根據(jù)我國法律規(guī)定，“土地歸‘集體’所有的主體對(duì)象或其代理人往往不太明確，現(xiàn)實(shí)情況是社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織、居民自治組織、黨支部等都有可能成為土地的所有權(quán)主體?！保?］可即便如此，國家也無權(quán)代“集體”行使權(quán)利。

“漲價(jià)歸公、歸農(nóng)”理論本質(zhì)都未明確區(qū)分農(nóng)地增值收益的歸屬權(quán)與分享權(quán)，混淆了農(nóng)地收益分享與城市化利益分享的概念，因此都是不可取的。而所謂土地增值收益的“公私兼顧”理論，不但其理論標(biāo)準(zhǔn)無法量化實(shí)現(xiàn)，還以城市居民的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)限制了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，本質(zhì)上也只是支持國家支配農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的一種改良理論。

（三）重構(gòu)集體土地增值收益權(quán)的具體措施

集體土地承載著農(nóng)民的生存和保障權(quán)，無論根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論還是從社會(huì)管理的角度，完整的收益權(quán)都應(yīng)歸屬于農(nóng)地所有者。增值收益的具體額度應(yīng)當(dāng)按照土地被征用后的土地性質(zhì)、使用方式和用地單位土地使用權(quán)應(yīng)支付的對(duì)價(jià)進(jìn)行綜合計(jì)算，即政府協(xié)議出讓土地、用地單位在土地市場上進(jìn)行“招、拍、掛”而取得土地的“市場價(jià)格”；不包含政府支付給農(nóng)民和農(nóng)民集體的“三項(xiàng)補(bǔ)償”。

在這里必須要區(qū)分歸屬和分享的概念。歸屬，屬于權(quán)利確認(rèn)問題，是整個(gè)權(quán)利運(yùn)行合理性的起點(diǎn)；分享，關(guān)注權(quán)利的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，解決利益分配的一般問題。歸屬與分享，分屬于權(quán)利確認(rèn)和運(yùn)行的不同層面。

在集體土地增值利益分享的問題上，一方面，國家通過推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，需要不斷地進(jìn)行基礎(chǔ)性建設(shè)，這是影響農(nóng)地增值的重要原因；反之，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，城市規(guī)模無需擴(kuò)大，農(nóng)地也沒有被征收而增值的可能。國家投入城市基礎(chǔ)建設(shè)的資金，是以稅收等方式從全體人民手中獲得的財(cái)富，這是全體人民都有權(quán)參與分享集體土地增值收益的前提。另一方面，農(nóng)民通過全社會(huì)的共同投入，獲得了較高的增值收益，本質(zhì)上也是享受了社會(huì)整體發(fā)展的成果，他們也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)將所得收益與國家共同分享的義務(wù)。這就是一種土地增值的利益共享機(jī)制。

這個(gè)機(jī)制可以通過征收農(nóng)地增值收益所得稅的方式實(shí)現(xiàn)，即在明確農(nóng)民的收益范圍的基礎(chǔ)上按相應(yīng)的稅收比例征收稅費(fèi)，既能充分保障農(nóng)民的基本權(quán)益，也能使國家財(cái)政適度增值。這個(gè)利益共享機(jī)制體現(xiàn)了黨和政府“不在將重民、愛民、富民作為一種虛假的宣傳，而是當(dāng)作獲得執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)”［7］。至于作用于農(nóng)地并使其增值的其他行為，農(nóng)地所有人可以通過出租、入股、合作等新的形式參與分享增值收益，既能降低投資人的投資成本，也能提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益，最終使土地關(guān)系上的各方和諧受益。

綜上所述，將集體土地的增值收益權(quán)歸還于農(nóng)民，雖會(huì)暫時(shí)減少政府的財(cái)政收入，但不能成為延緩征地制度改革的理由。因?yàn)橥恋刭Y源是有限而不可再生的，不能作為地方經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的支柱。通過降低土地財(cái)政的比例，可以促使政府通過著力提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、嚴(yán)格控制行政成本、完善采購制度、減少形象工程及打擊腐敗等方式，來彌補(bǔ)這部分的財(cái)政缺口。因此，構(gòu)建科學(xué)的土地增值收益分配制度，明確土地增值收益權(quán)的歸屬和分享，不但是改革征地制度的起點(diǎn)，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改革的重要環(huán)節(jié)。

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