任 峰

(大連民族學(xué)院文法學(xué)院，遼寧大連116605)

完善食品安全中政府的問責(zé)制度，是中國(guó)食品安全監(jiān)管體制革新中的重要內(nèi)容，是食品安全監(jiān)管的各項(xiàng)制度和措施得以落實(shí)的重要保障。食品安全領(lǐng)域中政府問責(zé)機(jī)制的建構(gòu)，是完善食品安全監(jiān)管制度的必然選擇。

一、建設(shè)中國(guó)食品安全問責(zé)機(jī)制的意義

首先，從政治上講，建設(shè)食品安全問責(zé)機(jī)制是中國(guó)共產(chǎn)黨“執(zhí)政為民”基本理念的必然要求。食品安全問題解決的好壞直接考驗(yàn)著黨的執(zhí)政能力。鄧小平同志特別強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)責(zé)任制”，并完善追究責(zé)任的制度。鄧小平同志指出:“執(zhí)了政，黨的責(zé)任就加重了，我們領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任就加重了”［1］?！霸诠芾碇贫壬?，當(dāng)前要特別注意加強(qiáng)責(zé)任制。所以急需建立嚴(yán)格的責(zé)任制”［2］。

其次，從法治上講，食品安全問責(zé)機(jī)制的形成和構(gòu)建是全面推進(jìn)依法監(jiān)管食品安全的關(guān)鍵。政府問責(zé)的基礎(chǔ)是責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一性，需要得到法律的確定。只有在法律法規(guī)上設(shè)定合理的、明示的責(zé)任，才能避免權(quán)力邊界的模糊性和任意擴(kuò)張［3］?，F(xiàn)代社會(huì)中，如果缺少政府責(zé)任，行政行為的違法性無(wú)人認(rèn)可更不可能得到追究，依法行政的諾言就變成美麗的謊言了。正如潘恩所言:“一切授予的權(quán)力都是委托，一切僭取的權(quán)力都是篡奪，政府權(quán)力來(lái)自人民，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)”［4］。在食品安全中推行政府問責(zé)機(jī)制的實(shí)質(zhì)就在于，通過(guò)各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府部門及其工作人員的食品安全監(jiān)管行為，實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管為人民所用的目的。

最后，從行政管理的實(shí)踐上講，推行食品安全問責(zé)機(jī)制有利于提高食品安全監(jiān)管的實(shí)效。中國(guó)現(xiàn)實(shí)中存在著大量的食品安全問題，之所以如此，和長(zhǎng)期以來(lái)食品安全問責(zé)機(jī)制缺失密切相關(guān)。實(shí)踐中，包括食品安全監(jiān)管在內(nèi)的行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政自由裁量權(quán)過(guò)大、行政責(zé)任虛置、行政權(quán)力濫用現(xiàn)象頻仍。很多法律法規(guī)，包括新制定的《食品安全法》，對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定要么沒有規(guī)定，要么雖然規(guī)定但規(guī)定強(qiáng)度不高難以達(dá)到應(yīng)有的效果。因此，只有切實(shí)推行食品安全問責(zé)機(jī)制，才能夠明確與食品安全監(jiān)管相對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體，真正實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的民主化、高效化和科學(xué)化。

二、建立中國(guó)政府問責(zé)機(jī)制的實(shí)踐和困境

1.中國(guó)政府問責(zé)機(jī)制的實(shí)踐

隨著中國(guó)法治化進(jìn)程的加快，政府問責(zé)機(jī)制開始逐步建立起來(lái)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，這種改革首先是從執(zhí)政黨內(nèi)部開始的，2004年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》提出了建設(shè)黨內(nèi)問責(zé)機(jī)制的具體要求并且規(guī)定了具體的措施和責(zé)任形式。同年4月《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》增加了因“工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響、對(duì)重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)引咎辭職的內(nèi)容。

第二，政府內(nèi)部也開始推動(dòng)政府問責(zé)制度，國(guó)務(wù)院在2004年3月印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一”。執(zhí)政黨和政府主動(dòng)建立了一系列的追責(zé)機(jī)制終于引起了立法機(jī)關(guān)的關(guān)注，2005年人大通過(guò)的《公務(wù)員法》以國(guó)家正式法律的形式將公務(wù)員的責(zé)任制度化和法律化，對(duì)政府公務(wù)員進(jìn)行責(zé)任追究最終有了法律上的確定規(guī)定。

以上事例表明，中國(guó)政府問責(zé)機(jī)制法治化和制度化的進(jìn)程正在不斷加快。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，在行政管理領(lǐng)域全面推行政府問責(zé)機(jī)制已經(jīng)成為中國(guó)各級(jí)政府的共識(shí)。

2.中國(guó)政府問責(zé)機(jī)制的困境

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，中國(guó)初步形成了一套問責(zé)體系。但是由于推行時(shí)間不太長(zhǎng)，缺乏經(jīng)驗(yàn)，政府問責(zé)機(jī)制尚存在諸多不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，由于沒有專門的政府問責(zé)立法難以形成成體系的規(guī)范的政府問責(zé)法律制度。目前中國(guó)關(guān)于政府問責(zé)的法律是由不同層次的法律體系組成的，其中由憲法規(guī)定的問責(zé)制度由于缺乏具體的程序性規(guī)定而缺少操作性，所以，主要的問責(zé)立法仍在人大制定的法律層面上。從現(xiàn)有的立法看，大約包括《國(guó)家賠償法》《公務(wù)員法》等在內(nèi)的9部立法規(guī)定了政府問責(zé)問題。同時(shí)，在行政立法領(lǐng)域中亦有30多部法規(guī)和規(guī)章規(guī)定了相應(yīng)的問題。綜合這些法律法規(guī)，其主要問題表現(xiàn)在:首先，由于沒有統(tǒng)一制定政府問責(zé)方面的立法，導(dǎo)致沒有統(tǒng)一的追責(zé)程序、主體和責(zé)任方式等方面的具體規(guī)定，各個(gè)法律法規(guī)之間的規(guī)定出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不一致的地方，缺少統(tǒng)一的操作性;其次，基于同樣的理由，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)之間的不協(xié)調(diào)而出現(xiàn)的立法空白，造成現(xiàn)實(shí)中大量的政府行為無(wú)法問責(zé);再次，中國(guó)目前的法律中關(guān)于行政責(zé)任規(guī)范的條款缺少可操作性。突出表現(xiàn)在現(xiàn)行法律中對(duì)政府責(zé)任的規(guī)定與政府義務(wù)的規(guī)定不相匹配上。比如，現(xiàn)行法律中往往出現(xiàn)這樣的情況，即對(duì)政府義務(wù)規(guī)定的較為細(xì)致，但沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，或者只是作概括性的一般規(guī)定，使得這種規(guī)定的象征意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際效果。比如《食品安全法》中關(guān)于政府的監(jiān)督管理部分，以義務(wù)的形式規(guī)定在第76條至第83條中，而在責(zé)任條款中與之對(duì)應(yīng)的只有第95條，這種權(quán)責(zé)脫離不相一致的規(guī)定直接導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管法律責(zé)任難以實(shí)現(xiàn);最后，政府承擔(dān)責(zé)任的范圍和程度的有限性限制了政府問責(zé)功能的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，政府只對(duì)具體行政行為承擔(dān)違法責(zé)任，而其所承擔(dān)的賠償責(zé)任范圍更是只限于違法的具體行政行為所造成的直接損失上。這種政府責(zé)任追究范圍和程度的有限性大大限制了政府問責(zé)機(jī)制的實(shí)際效能，也不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

第二，政府問責(zé)尚存在制度上的不完善。由于在政府問責(zé)方面的立法存在不足，也導(dǎo)致了政府問責(zé)制度的不健全。比如，在行政問責(zé)方面，應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)發(fā)起問責(zé)、如何發(fā)起問責(zé)、責(zé)任如何確定和分擔(dān)等問題都需要進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范。而在問責(zé)程序中，一些必要的制度缺乏明確的規(guī)定，或者缺少具體的實(shí)施辦法。政府問責(zé)制度的不完善不僅表現(xiàn)在政府問責(zé)程序制度的缺失上，還表現(xiàn)在政府問責(zé)制度在設(shè)計(jì)上的不夠嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。比如《國(guó)家賠償法》第9條規(guī)定:“賠償請(qǐng)求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出”，該條規(guī)定確立了在中國(guó)請(qǐng)求行政賠償必須經(jīng)過(guò)行政主體先行處理的原則，而這一程序性的規(guī)定違反了“自己不能作為自己案件的法官”這一程序公正的基本要求。

第三，政府外部問責(zé)機(jī)制不健全，權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)政府行政權(quán)力的制約效果得不到充分發(fā)揮，存在制約盲點(diǎn)。作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，從憲法的規(guī)定看，具有監(jiān)督政府的權(quán)力。但是，這種權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有落實(shí)。比如人大有質(zhì)詢政府的權(quán)力，但如果人大對(duì)政府的答復(fù)不滿意政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任則沒有規(guī)定。另外，中國(guó)在權(quán)力機(jī)關(guān)之下的“一府兩院”的權(quán)力體制設(shè)計(jì)，使得司法機(jī)關(guān)的實(shí)際地位在國(guó)家的政治生活領(lǐng)域沒有行政機(jī)關(guān)那么重要。司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)力有限，容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。中國(guó)政體的構(gòu)筑沒有給予司法機(jī)關(guān)以過(guò)多的考慮，所以造成了司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)不相并立的情況，司法機(jī)關(guān)的地位無(wú)法和行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)相提并論。司法權(quán)被視為行政權(quán)的組成部分［5］。這種權(quán)力配置的方法矮化了司法權(quán)的地位和作用，造成了實(shí)際生活中司法權(quán)邊緣化的情況，司法權(quán)對(duì)政府的問責(zé)功能大大降低，政府的責(zé)任行政缺少了司法機(jī)關(guān)的監(jiān)控。

三、構(gòu)建中國(guó)食品安全問責(zé)機(jī)制的思路與對(duì)策

中國(guó)食品安全領(lǐng)域中政府問責(zé)機(jī)制具有中國(guó)政府問責(zé)機(jī)制的通病。因此，構(gòu)建食品安全問責(zé)機(jī)制要沿著探討中國(guó)一般政府問責(zé)機(jī)制所存在的一般困境的思路，并結(jié)合食品安全監(jiān)管實(shí)踐進(jìn)行分析。一般說(shuō)來(lái)，面對(duì)這種情況最為典型的反應(yīng)是:采取新的立法、制定新的規(guī)則或者頒布新的制度。第二種常用的方法或許是重新安排組織構(gòu)成或建立新的組織以更為嚴(yán)格地監(jiān)管下屬組織［6］。

1.完善立法

現(xiàn)代憲政政府往往具有這樣的特點(diǎn)，“一方面，法律在建構(gòu)、限制公共行政并使其負(fù)責(zé)”，“另一方面，法律提供了討論公共行政作用、性質(zhì)的場(chǎng)所和話語(yǔ)”，“而且相關(guān)的討論往往是以法律術(shù)語(yǔ)展開的”［7］。概括起來(lái)，在食品安全問責(zé)領(lǐng)域主要需要完善以下三個(gè)方面:

第一，如果條件允許的話，建議對(duì)憲法的相關(guān)條款進(jìn)行修改①憲法是一國(guó)的根本大法，具有極強(qiáng)的剛性，非在必要的情況下不得進(jìn)行修改。筆者也一貫反對(duì)我國(guó)憲法動(dòng)輒修改的情況，因此在這里，只是舉出這種修改的可能和可能修改的條款，以作為解決問題的一種思路，而并無(wú)意確定的通過(guò)這種方式解決政府問責(zé)問題的愿望。。憲法通過(guò)確立“人民主權(quán)”原則，構(gòu)建了政府對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督的基本思路。其中第5條對(duì)政府的憲法責(zé)任作了原則性的規(guī)定。其他涉及政府責(zé)任的條款包括:第63、69、71、73、92、101、104 以及第110 條等。綜觀這些條款有一個(gè)共同的特點(diǎn)就是，規(guī)定過(guò)于原則概括，缺少可操作性，難以達(dá)到有效追究政府違憲責(zé)任的目的。比如《憲法》第92條規(guī)定了國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，但卻沒有進(jìn)一步規(guī)定人大及其常委會(huì)聽取報(bào)告后可以采取哪些具體的措施。仿佛人大及其常委會(huì)只是一個(gè)“善于聆聽的人”。這樣的規(guī)定不利于樹立人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威，也難以實(shí)現(xiàn)政府受人大監(jiān)督、對(duì)人大負(fù)責(zé)的立法目的。同樣，關(guān)于質(zhì)詢制度，在《憲法》第73條規(guī)定也缺少對(duì)被質(zhì)詢機(jī)關(guān)追究責(zé)任的后續(xù)規(guī)定。目前，缺少法律后果的規(guī)定似乎已經(jīng)成為中國(guó)憲法的通常狀態(tài)，如此，則憲法規(guī)定的制度亟有難以實(shí)現(xiàn)的可能，憲法的權(quán)威性也時(shí)常面臨挑戰(zhàn)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在憲法中增加責(zé)任條款是保障政府責(zé)任落實(shí)和憲法自我完善的可行性途徑。

第二，研究制定《政府問責(zé)法》，或者在《食品安全法》中補(bǔ)充對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)責(zé)任認(rèn)定和追究的條款。說(shuō)到法律責(zé)任，人們更多想到的是公民、法人承擔(dān)的法律責(zé)任，而對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任關(guān)注較少。這一點(diǎn)在中國(guó)各種立法中體現(xiàn)得較為明顯。特別是有關(guān)行政立法中，縱觀其條款不難發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)容約束公民責(zé)任的較多，而規(guī)范行政機(jī)關(guān)和其工作人員責(zé)任的內(nèi)容則是鳳毛麟角。就以《食品安全法》為例，該法第9章專門規(guī)定了法律責(zé)任，共有15個(gè)法律條款。其中有13個(gè)條款專門針對(duì)食品安全監(jiān)管的相對(duì)人，規(guī)定了相對(duì)人的法律責(zé)任，而只有一個(gè)條款即第95條特別規(guī)定了監(jiān)管部門的法律責(zé)任，還有一個(gè)條款即第98條可以認(rèn)為是監(jiān)管機(jī)關(guān)和相對(duì)人共同適用的條款。除去其內(nèi)容不論，僅從法條數(shù)量上看，和監(jiān)管機(jī)關(guān)在食品安全中所享有的職權(quán)亦不成正比。另外，該法第95條和98條規(guī)定看似面面俱到，但實(shí)際上對(duì)具體的違法責(zé)任規(guī)定的并不明確，難以在實(shí)際中運(yùn)用。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，制定規(guī)范的政府問責(zé)立法是解決上述問題的基本做法。比如美國(guó)的《提升政府責(zé)任法》其目的在于對(duì)行政機(jī)關(guān)的履行職責(zé)的情況進(jìn)行客觀獨(dú)立的調(diào)查監(jiān)督。而在此之前，美國(guó)在1993年通過(guò)了《政府績(jī)效和結(jié)果法》，其目的在于通過(guò)系統(tǒng)的方法使美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)績(jī)效和結(jié)果負(fù)責(zé)。由此可見，制定專門的政府問責(zé)立法是完善政府問責(zé)機(jī)制的基本做法。當(dāng)然，在制定專門政府問責(zé)立法條件尚不成熟的情況下，也可以在某些特別領(lǐng)域中制定專門的該部分的政府問責(zé)立法。因此，中國(guó)目前也可以考慮在《食品安全法》中完善相應(yīng)的政府問責(zé)規(guī)定，這樣既可以解決問題，又可以減少立法成本。

第三，如果第一點(diǎn)和第二點(diǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)的話，還需要注意其他相關(guān)法律在制定、修改和廢止上的平衡發(fā)展。法律作為一個(gè)完整成熟的體系，任何一個(gè)子系統(tǒng)的變化都會(huì)導(dǎo)致母系統(tǒng)整體的改變，所以，如果在《憲法》或者《食品安全法》中增加了有關(guān)政府問責(zé)方面的規(guī)定，還應(yīng)該進(jìn)行其他相關(guān)立法的清理與匯編工作，及時(shí)作出調(diào)整。一方面能夠避免法律之間的沖突，另一方面也可以減少執(zhí)法者在面臨矛盾時(shí)可能作出違法違規(guī)的非責(zé)任行為。

2.制度構(gòu)建

關(guān)于食品安全中政府問責(zé)的制度構(gòu)建，大體上可以分為行政系統(tǒng)內(nèi)部的制度構(gòu)建和行政系統(tǒng)外部的制度構(gòu)建。

第一，行政系統(tǒng)內(nèi)部的制度構(gòu)建。行政行為中包含有大量的自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)的行使加大了責(zé)任行政的難度，并且對(duì)行政行為所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行定量化的精確考察也極為困難。特別是“如果一項(xiàng)決定所包含的政策內(nèi)容越多、自由裁量的余地越大、專業(yè)化知識(shí)越多，那么其主要內(nèi)容離一般的立法、司法的經(jīng)驗(yàn)就越遠(yuǎn)，這樣具有專業(yè)素養(yǎng)的行政部門會(huì)更有能力處理復(fù)雜而又細(xì)節(jié)繁多的技術(shù)性實(shí)項(xiàng)”［8］。因此，行政問責(zé)首先往往是政府內(nèi)部的問責(zé)，而政府內(nèi)部問責(zé)的有效實(shí)現(xiàn)有賴于相應(yīng)制度的構(gòu)建。其中包括:

(1)層級(jí)監(jiān)督制度。層級(jí)監(jiān)督要求作為政府部門的首腦，必須通過(guò)制定政策并對(duì)執(zhí)行政策的方式予以制約來(lái)監(jiān)督其屬下的行為［9］。中國(guó)《食品安全法》中，明確規(guī)定了食品安全監(jiān)管的中央和地方的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，并且規(guī)定由地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管事務(wù)，初步形成了中央監(jiān)督地方，地方政府統(tǒng)一監(jiān)督本地區(qū)各職能部門的監(jiān)管模式。

(2)專門監(jiān)督制度。專門監(jiān)督是一種相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督，因?yàn)槭紫人切姓到y(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，其次它是行政系統(tǒng)內(nèi)部的獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。該機(jī)構(gòu)的作用在于監(jiān)視、調(diào)查和糾舉政府部門及其公務(wù)員以及其他公職人員在執(zhí)行國(guó)家政策、法律法規(guī)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的過(guò)程中是否存在或者發(fā)生違法違紀(jì)行為，以確保行政管理的廉潔、公平、公正和效能的制度。食品監(jiān)管領(lǐng)域中國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)在一定程度上可以起到獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用。雖然，從設(shè)立該組織的初衷看，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但《食品安全法》并沒有嚴(yán)格限定其職權(quán)范圍，如果食品安全委員會(huì)能夠發(fā)揮食品安全監(jiān)管責(zé)任追究的功能，基于其地位的獨(dú)特性，對(duì)食品安全問責(zé)機(jī)制作用的發(fā)揮是大有裨益的。

(3)行政性審判制度。行政性審判制度，是指政府內(nèi)部的專門機(jī)構(gòu)審理行政糾紛的制度。伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張，以及行政管理專業(yè)化的增強(qiáng)，“大量曾在我們立憲政體的第一個(gè)世紀(jì)中被視為司法性審判(judicial justice)領(lǐng)域的問題，都被交由行政性審判去處理了”，“行政性審判具有下列優(yōu)點(diǎn):直接、迅速、符合當(dāng)時(shí)的大眾意向、不受傳統(tǒng)規(guī)則的束縛、不受專門的證據(jù)規(guī)則的束縛，而且還可以根據(jù)普通人的日常直覺行事。”［10］食品安全中的糾紛往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性，如果在能夠保證客觀、公正的前提下，人們樂于通過(guò)專業(yè)知識(shí)更豐富、食品監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)更多的行政機(jī)關(guān)來(lái)解決食品安全糾紛。

更為重要的是，雖然行政系統(tǒng)內(nèi)部具有自我監(jiān)督和問責(zé)的功能，但依然不足以以此來(lái)排除外部監(jiān)督。因?yàn)?，作為社?huì)一分子的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，只有“當(dāng)他們相信制度或社會(huì)實(shí)際是正義或公平之時(shí)，他們便準(zhǔn)備并愿意履行他們?cè)谶@些安排中所負(fù)的責(zé)任”［11］同時(shí)，事實(shí)上，“行使政府專有權(quán)的人與其同胞公民一樣，前者不見得比后者更可能腐敗或者更不可能腐敗”。［12］因此，食品安全政府問責(zé)機(jī)制還有賴于理順行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，通過(guò)權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，構(gòu)建普遍的制度公正，以保證行政機(jī)關(guān)食品監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。

(1)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在中國(guó)，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過(guò)各式各樣的立法實(shí)現(xiàn)的。除此之外，權(quán)力機(jī)關(guān)還可以通過(guò)各種方式對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)。比如常規(guī)的方式有聽取政府工作報(bào)告制度和對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢的制度。現(xiàn)在的問題是，這些制度在立法和實(shí)踐兩個(gè)方面都有操作性的不足，尤其是缺少責(zé)任追究和確定的具體措施和辦法，并且在實(shí)際中使用的頻次也不高，沒有形成實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。另外，《憲法》第71條規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議”。“調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料”。該條款賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)特定問題成立特別調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查和追責(zé)。但遺憾的是，該條款自規(guī)定以來(lái)從未被啟動(dòng)過(guò)，成為憲法中的“睡美人條款”。其實(shí)，特別調(diào)查委員會(huì)制度尤其適用于重大食品安全事件，因?yàn)槭称钒踩O(jiān)管中監(jiān)管部門眾多，多頭執(zhí)法、分段執(zhí)法的監(jiān)管權(quán)力的分配和行使體制，在實(shí)際操作中比較容易導(dǎo)致監(jiān)管部門逃避監(jiān)管責(zé)任。在這樣的情況下，不論是上級(jí)行政機(jī)關(guān)，還是專門的食品問責(zé)機(jī)構(gòu)都很難動(dòng)用足夠的社會(huì)資源去確定責(zé)任、追究責(zé)任。而由權(quán)力機(jī)關(guān)成立的特別調(diào)查委員會(huì)則可以動(dòng)用盡可能多的社會(huì)資源和力量調(diào)查食品問題的成因以及各個(gè)監(jiān)管部門的責(zé)任，保證各監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)。

(2)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。司法正義是社會(huì)正義的最后防線。食品安全中的司法機(jī)關(guān)問責(zé)主要包括兩類不同性質(zhì)的責(zé)任。一是刑事責(zé)任的認(rèn)定和追究，二是行政責(zé)任的認(rèn)定和追究。關(guān)于前者，《食品安全法》的98條規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《刑法》中也有相應(yīng)的罪名主要是職務(wù)犯罪規(guī)定這類犯罪。這里的關(guān)鍵是哪些行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的哪些行為可以成為司法機(jī)關(guān)問責(zé)的范圍。就現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)和“合法性”標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了司法機(jī)關(guān)對(duì)食品安全監(jiān)管中大量自由裁量行為無(wú)力追責(zé)的局面，也使得相對(duì)人期望通過(guò)訴訟方式維護(hù)自己合法權(quán)益、追究行政機(jī)關(guān)責(zé)任的愿望無(wú)法實(shí)現(xiàn)。目前，中國(guó)正在研究修改《行政訴訟法》，期待能夠在司法審查的范圍和限度上有所突破，一方面擴(kuò)大對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)的范圍，另一方面加大對(duì)政府違法責(zé)任的審查領(lǐng)域，來(lái)進(jìn)一步完善食品安全中的政府追責(zé)機(jī)制。

［1］鄧小平.鄧小平文選:第1卷［M］.北京:人民出版社，1994:303.

［2］鄧小平.鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:150-151.

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