黃晨熹

摘 要：我國在世界上不僅擁有規(guī)模最大的總?cè)丝?，而且擁有?guī)模最大的遷流人口。自改革開放以來，大規(guī)模城鄉(xiāng)人口遷移流動已成為我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。新世紀(jì)以來，外來流動人口更是成為城市社會政策突破原有體制束縛、實現(xiàn)制度創(chuàng)新的重要因素。總體而言創(chuàng)新進展明顯，但問題和挑戰(zhàn)依然突出。試圖在簡述我國城市外來人口社會政策發(fā)展階段所存在問題的基礎(chǔ)上，提出進一步完善我國城市外來人口政策的對策和建議。

關(guān)鍵詞：城市；外來流動人口；政策與對策；建議

Abstract：China not only has the largest population in the world but also the most transient population. Since the Reform and Opening-up， large scale of population migration between cities and the rural areas has become an important part of the social and economic transformation of China. Since the new century began， transient population has even become an important factor for the social policies of cities to break through the limitation of former systems and realize system innovation. Generally speaking， innovation has made great progress but there are still very serious problems and challenges. On the basis of giving a brief description of the problems existing in the present social policies about the transient population of Chinese cities， the countermeasures and suggestions for further improving the transient population policies of Chinese cities are proposed.

Key words： city；transient population；policies and countermeasures；suggestions

中圖分類號：C912 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-03-04（7）

1 導(dǎo)論

我國第六次人口普查結(jié)果表明，2010年流動人口規(guī)模達到2.2億，約占當(dāng)年總?cè)丝诘?6.5%。據(jù)預(yù)測，2050年流動人口規(guī)模將進一步增至3.5億左右（周婷玉，2010）。自改革開放以來，大規(guī)模城鄉(xiāng)人口遷移流動已成為我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。新世紀(jì)以來，外來流動人口更是成為城市社會政策突破原有體制束縛、實現(xiàn)制度創(chuàng)新的重要因素，總體而言進展明顯，但問題和挑戰(zhàn)依然很大。本課題試圖在簡述我國城市外來人口社會政策發(fā)展階段、評析其主要存在問題的基礎(chǔ)上，針對外來人口特征和我國社會經(jīng)濟發(fā)展特點，提出進一步完善我國城市外來人口政策的對策和建議。

2 我國城市外來人口社會政策的發(fā)展階段

在計劃經(jīng)濟時期，由于受到戶籍等相關(guān)制度的束縛，除了出于政治目的的大規(guī)模的強制性遷移（如大小三線建設(shè)和上山下鄉(xiāng)運動）外，人口自由遷移流動的規(guī)模微乎其微。1970年代末以降，隨著農(nóng)村改革和農(nóng)村剩余勞動力的釋放，以農(nóng)村勞動力為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口遷移逐漸顯山露水，并成為改革開放三十多年來最重要的社會經(jīng)濟現(xiàn)象之一。然而，農(nóng)村勞動力的鄉(xiāng)城遷移并非一帆風(fēng)順?；仡櫲丝谶w流政策的演變過程，政治經(jīng)濟學(xué)在決策過程中扮演重要角色（Cai，Du，& Wang，2009），人口遷流政策的演變過程就是中央和地方、本地人口和外地人口相互博弈的過程。概言之，我們可以用一波三折來描述國內(nèi)遷移政策的演變進程。

2.1 1949-1957年為自由遷徙期

政府為快速推進工業(yè)化，采取了讓農(nóng)村居民向城市自由遷移的政策，大量農(nóng)村居民進入城市轉(zhuǎn)為工人和城市居民。1954年的憲法曾明確規(guī)定，“公民有居住和遷徙的自由”。

2.2 1958-1978年為嚴(yán)格控制期

由于前一階段農(nóng)村人口大量涌入城市，對城市發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊，城市食品供應(yīng)出現(xiàn)短缺，因而政府不得不采取強硬措施，嚴(yán)格控制農(nóng)村人口盲目流入城市。1958年中央政府頒布《戶口登記條例》，明確規(guī)定農(nóng)村人口不可以自由進城做買賣或找工作，也不能放棄土地。1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，嚴(yán)格限制從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的人口，從而通過行政手段，人為阻斷人口城鄉(xiāng)流動。1975年憲法修訂時，刪除了“居民有居住和遷徙的自由”的條款。從1950年代后期到1980年代初期，農(nóng)村人口鄉(xiāng)城遷移基本處于停滯狀態(tài)。

2.3 1979年至今為穩(wěn)步推進期

改革開放后，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革的不斷深入，一方面農(nóng)村剩余勞動力逐漸顯現(xiàn)，另一方面東部沿海地區(qū)快速發(fā)展導(dǎo)致勞動力需求擴張，城鄉(xiāng)人口遷流的勢能不斷加大。在這樣的背景下，政府開始逐漸放寬城鄉(xiāng)流動的限制。不過，盡管民間對自由遷徙權(quán)的呼聲此起彼伏，但由于種種現(xiàn)實制約，短期來看全面放開的可能性依然不大。

2.4 1979-1988年為管制松動期

1984年中央一號文件允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶，即農(nóng)民可以在自己解決生存問題的條件下進城務(wù)工。但相對而言，該時期城鄉(xiāng)人口流動規(guī)模不大。

2.5 1989-1999年為疏堵調(diào)控期

由于農(nóng)村人口大量流向城市，形成“民工潮”，對交通設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生巨大沖擊，同時，大量農(nóng)民進入城市就業(yè)，造成城鄉(xiāng)就業(yè)人口的直接競爭，加上經(jīng)濟出現(xiàn)短暫衰退，城市就業(yè)形勢有所惡化，引發(fā)城市居民諸多不滿情緒，促使各級政府不斷出臺調(diào)控措施。①即便如此，鄉(xiāng)城人口流動依然我行我素，增速不減。政府調(diào)控政策只能做出調(diào)整，由初期的“堵”改為后期的“疏堵結(jié)合”。這意味著農(nóng)村人口自由流入城市的權(quán)利得以為繼，但受到各種就業(yè)限制。

2.6 2000年至今為逐步公平對待期

該階段政府開始逐步清理和取消針對流動人口的流動和就業(yè)限制，積極維護流動人口權(quán)利，同時推進戶籍制度改革和相關(guān)的社會福利制度改革。2006年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，首次全面系統(tǒng)地提出解決流動人口問題的一攬子措施，以冀為流動人口進城務(wù)工創(chuàng)造公平的社會環(huán)境。

3 我國城市外來人口社會政策的主要進展

3.1 流動人口納入政策議程，管理方式和政策原則發(fā)生轉(zhuǎn)變

一方面，流動人口已經(jīng)成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容，它在促進城鄉(xiāng)和不同地區(qū)之間的均衡發(fā)展和解決“三農(nóng)問題”上均發(fā)揮了不可替代的重要作用；另一方面，由于受到復(fù)雜歷史背景和利益關(guān)系所導(dǎo)致的現(xiàn)行制度的影響，流動人口受到各種不公平對待，對社會穩(wěn)定產(chǎn)生直接影響。事實上，無論是推進城市化、城鄉(xiāng)一體化，還是解決城鄉(xiāng)差距、貧富差距，都繞不過流動人口這個坎。因此，近年來，在中央政府的強力推動下，各級政府逐漸將流動人口納入城市社會政策對象范圍，出臺了不少旨在保護這個群體及其家庭成員之就業(yè)、教育、社會安全等方面權(quán)利、提升市民化程度的政策和措施。特別是2006年國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干建議》，第一次全面系統(tǒng)地闡述了農(nóng)民工政策的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和實施方式，預(yù)示著流動人口社會政策一個嶄新時代的到來。

與以往相比，該政策最重要的轉(zhuǎn)變在于管理方式和政策原則。首先，從內(nèi)外有別到一視同仁。作為合法公民，流動人口不應(yīng)被區(qū)別對待，他們?yōu)樯鐣?jīng)濟發(fā)展做出了貢獻，理應(yīng)受到合理的對待。因此，“公平對待、一視同仁”成為近年來流動人口政策制定的思想基礎(chǔ)。其次，從管理對象到服務(wù)對象。作為合法公民，流動人口不能只是被看成是接受管理的對象，也是各級政府的服務(wù)對象。政府在繼續(xù)加強對流動人口引導(dǎo)和管理的同時，也要為他們提供必要的社會服務(wù)。再次從排斥到融合。城市政府和社會不再采用各種限制措施將流動人口排斥在城市主流社會之外，而逐漸采用市民化方法，促進流動人口特別是新生代流動人口（指出生在城市的流動人口）盡快融入城市社會?，F(xiàn)實情況表明，流動人口不僅已成為城市產(chǎn)業(yè)工人的主體，也是城市新增人口的主要來源。尤其是1億左右的新生代流動人口在經(jīng)濟社會發(fā)展中日益發(fā)揮主力軍的作用。

3.2 各項政策穩(wěn)步推進，流動人口流入地社會保護機制逐步完善

3.2.1 戶籍改革不斷深入，居留權(quán)基本得到保障

近年來，各地積極探索農(nóng)民工在就業(yè)地落戶的具體方法，陜西、重慶、寧波、成都等地制定了戶籍制度改革辦法。2011年政府工作報告也明確要求，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。而隨著戶籍改革的推進，入戶城鎮(zhèn)的流動人口數(shù)量有所增加，如廣東省已有10萬多農(nóng)民工通過積分入戶城鎮(zhèn)。同時隨著2003年收容遣送辦法的廢止，流動人口在城市的居留權(quán)基本得到保障。

3.2.2 大部分歧視性制度已被廢除，就業(yè)安全程度明顯提高

相對而言，流動人口的就業(yè)權(quán)的提高最為迅速和明顯，這主要得益于一些法律法規(guī)的出臺，其中包括2003年的《行政許可法》、2007年的《勞動合同法》和修訂后的《勞動法》以及2010年《社會保險法》。各級政府每年都對拖欠工資問題集中處理，并試圖建立常規(guī)性預(yù)防機制，如“兩金三制”②等。而由于東部沿海地區(qū)出現(xiàn)民工荒現(xiàn)象，流動人口在工資方面的議價權(quán)也明顯增加。加上最低工資制度的推行，流動人口工資水平明顯提升。2010年，農(nóng)民工月均收入達到1690元，比2005年的875元增長近一倍（徐博，2011）。但勞動合同簽訂率低、超時工作、工作環(huán)境差等問題依然存在。

3.2.3 中央政府加大投入，流動人口享受的社會福利項目逐漸增加

在社會保障方面，農(nóng)民工參保人數(shù)和覆蓋率逐年上升。2012年9月③農(nóng)民工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險的參保人數(shù)分別達到4453萬、4922萬、2609萬、6995萬，分別比2006年④增長了314%、108%、68%和176%。2011年流動人口養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險參保率分別達到27.8%和35.6%（人力資源社會保障部，2010，2011，2012）。可以看出，雖然各項保險的覆蓋面在逐年擴大，但離全覆蓋還有很大的距離，且流動人口內(nèi)部的社會保險覆蓋率隨戶籍分化的現(xiàn)象仍然明顯。2010年《社會保險法》出臺，明確規(guī)定進城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法可參加社會保險，有力推進了流動人口納保工作。預(yù)計未來一段時間，流動人口參保狀況將進一步改善，特別是在社會保險關(guān)系實現(xiàn)異地轉(zhuǎn)續(xù)后。在社會救助方面，2011年獲得社會救助的流浪乞討人員人數(shù)達到241萬人，比2003年增加了近3倍（民政部，2012）。但除此之外，流動人口仍無法享受流動地的其它社會救助。

在福利服務(wù)方面，流動人口子女入讀公立學(xué)校的情況明顯改善，切實保障了其受教育權(quán)利。2011年流動兒童在流入地公立學(xué)校、打工子弟學(xué)校和私立學(xué)校就讀的比例分別為73.4%、11.4%和15.2%（國家人口計生委流動人口服務(wù)管理司，2012），公立學(xué)校接受了大部分流動兒童。可見在義務(wù)教育階段，隨遷子女逐漸能夠公平的享受與流入地子女相同的教育服務(wù)，但學(xué)齡前和初中后教育所存在的問題仍有待解決。由于實施流入地屬地化管理，大多數(shù)流動育齡婦女可以享受和本地婦女相同的計生服務(wù)（如避孕藥具免費發(fā)放、孕產(chǎn)檢）。2011年有近七成的流動人口中的育齡婦女在流入地接受過至少一項計生服務(wù)，其中避孕節(jié)育情況檢查、避孕藥具、上/取環(huán)手術(shù)和生殖健康/計劃生育咨詢服務(wù)免費比例分別是，90.5%、94.7%、69.7%、98.5%。流動人口及其家庭成員可以享受大部分基本公共衛(wèi)生服務(wù)，如兒童防疫（國家人口計生委流動人口服務(wù)管理司，2012）。但由于經(jīng)濟收入較低，流動人口對醫(yī)療服務(wù)的利用相對較少。在公共就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)方面，大多數(shù)項目都內(nèi)外一致，農(nóng)民工接受各類培訓(xùn)的機會逐年上升。政府還提供了諸如農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)（2009年1100萬人次）、企業(yè)在崗農(nóng)民工培訓(xùn)（2010年318萬人次）、進城務(wù)工農(nóng)村勞動者技能培訓(xùn)（2010年704萬人次）等多種類的培訓(xùn)項目（人力資源社會保障部，2010，2011，2012），以提升農(nóng)民工的勞動技能和競爭力。但由于流動人口具有自己的求職方式，對政府機構(gòu)信任度不夠，加上政府機構(gòu)宣傳不力，造成這些公共服務(wù)利用率不高。在住房方面，2011年僅有4.1%的流動人口繳納住房公積金，75.3%的流動人口在城市租房居住，僅有6.8%在現(xiàn)居住地買房。住房區(qū)域分布上，47.5%的流動人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，31.5%居住在城郊農(nóng)村，21.0%居住在市區(qū)（國家人口計生委流動人口服務(wù)管理司，2012）。流動人口的住房條件有待改善。

4 我國城市外來人口社會政策的發(fā)展階段、主要進展及存在問題

4.1 戶籍制度改革依然任重道遠

許多學(xué)者都將戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元分割視為產(chǎn)生流動人口問題的體制根源。要徹底解決流動人口問題，必須先改革戶籍制度，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。但由于戶籍制度改革涉及復(fù)雜社會利益，阻力重重，舉步維艱，特別是接受大部分流動人口的大城市。實際上早在1992年，以公安部為代表的部門就有意推動戶籍與福利徹底脫鉤，甚至開始起草相關(guān)的方案，但始終遭到不同部門以及地方政府的質(zhì)疑，方案至今未能面世。目前一些省市區(qū)進行了針對本地居民的戶籍制度改革，取消城鄉(xiāng)分別，統(tǒng)一為居民戶口，但這無法解決大部分跨省流動人口的戶籍問題。而大城市（如京滬）戶口依然大門緊閉，門檻難撼。2009年上海推出戶籍新政，較多的意見認(rèn)為，具有重要的示范意義，但進展很慢。首先，本次戶籍新政實質(zhì)上是戶口管理制度的改革，而非戶籍制度的改革。上海的戶籍新政只是在戶口準(zhǔn)入的門檻上做了一些調(diào)整，與真正的戶籍制度改革相去甚遠。其次，受戶籍新政影響的人員規(guī)模十分有限。據(jù)統(tǒng)計，在持有人才居住證的20萬外來人員中，2009年符合滿7年居住時間條件的大約3000多人。由于上海將對總體入戶人數(shù)進行配額控制，因此，即便每年2萬人能實現(xiàn)“居轉(zhuǎn)戶”，但仍然有很多人只能望“戶”興嘆。因此，如果缺乏足夠的中央決心和制度創(chuàng)新，戶籍制度改革依然任重道遠。

4.2 流動人口的弱勢特征尚未發(fā)生根本改變

新世紀(jì)以來，各級政府制定并出臺各類政策措施，積極增加投入，以構(gòu)建針對流動人口的社會政策框架體系，并取得了明顯的成績。但不容否認(rèn)的是，與本地城鎮(zhèn)人口相比，流動人口的弱勢特征尚未發(fā)生根本性改變。這是因為這種弱勢特征的形成是特定歷史時期諸多因素長期相互作用的結(jié)果。盡管政府試圖通過出臺政策措施來改變這些狀況，但總的來說，政策實施的時間并不長，效果尚不明顯，不少政策仍在試點階段甚至襁褓之中，而且政策執(zhí)行過程中仍面臨許多障礙，“上有政策，下有對策”的情況比較嚴(yán)重（鄭功成，黃黎若蓮，2007）。⑤城市社會長期以來形成的對流動人口的歧視和排斥，非短時期內(nèi)所能改變，特別是兩個群體之間的利益沖突，進一步加劇兩個群體之間的隔閡，造成流動人口難以融入城市社會。而因外部宏觀城鄉(xiāng)和區(qū)域差異造成的流動人口的“先賦”缺陷（如受教育程度較低、收入偏低、流動性強等），則進一步強化了他們的弱勢特征，要真正改變這種狀況，除了改善城市政策環(huán)境，還要縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距。

4.3 流動人口特征的多變性和需求的多元化給制度設(shè)計帶來困難

調(diào)查結(jié)果顯示，流動人口不僅規(guī)模巨大，流動頻繁，而且特征和需求多變，已經(jīng)出現(xiàn)明顯分異（鄭功成，黃黎若蓮，2007）。例如從居留意愿上看，有些人想永久居留城市，有些人想在城鄉(xiāng)之間來回流動；從代際上看，許多研究者指出，第二代流動人口的需求特征和居留意愿明顯不同于第一代流動人口，前者有著不可逆轉(zhuǎn)的融入城市社會的強烈愿望。而正是他們生于城市，長于城市，他們的參照系不再是他們的臉朝黃土背朝天的父輩祖輩們，而是同樣生在城市和長在城市的城市同齡人，這意味他們追求平等就業(yè)、分配正義和合理分享經(jīng)濟發(fā)展成果的愿望更加強烈。他們也不會像其父輩一樣，單純追求經(jīng)濟利益，而是更加注重生活質(zhì)量。接受現(xiàn)代意識熏陶的他們也不再僅僅關(guān)心自身的經(jīng)濟利益，而是更關(guān)注社會公平以及自己的社會地位，權(quán)益意識更加強烈。顯然，這些分異對現(xiàn)在及未來的流動人口制度設(shè)計帶來困難。特別是，分類指導(dǎo)、分門別類也是制定政策的最佳選擇，但這種務(wù)實的做法往往引起社會的批評。同時，從前面的分析來看，流動人口的弱勢性可能貫穿整個遷移過程，而目前的政策主要關(guān)注流入地的需求，而對流出地和流動過程的關(guān)注較少；對流動人口個人關(guān)注較多，而對留守家庭的關(guān)注較少。

5 進一步完善城市外來人口社會政策的對策建議

流動人口特征和需求多變，不同類別流動人口需求不同，不同階段的流動人口需求不同，因此在設(shè)計流動人口社會保護政策體系時要充分考慮這些因素。盡管基于我國城市非永久性居民社會政策的終極目標(biāo)相對明確，即要把具有居留意愿的城市非永久性居民轉(zhuǎn)變?yōu)樯矸菝鞔_、權(quán)利平等的城市永久性居民，但在現(xiàn)行制度安排下，特別是考慮到社會福利制度安排的地方化特征以及城市外來人口的遷流動態(tài)性和需求多元化特點，采取一步到位的激進改革措施將面臨巨大困難，可行性較差，因此宜統(tǒng)籌考慮，采取長短結(jié)合、穩(wěn)步推進的實施策略。我們認(rèn)為，可以分兩步走。

第一步實現(xiàn)中短期（2020年全面建立小康社會之前）目標(biāo)，重點解決該時期迫切需要解決且有可能解決的城市非永久性居民社會政策問題，特別是城市非永久性居民的經(jīng)濟權(quán)利和安全權(quán)利，包括平等就業(yè)權(quán)、勞動報酬權(quán)、職業(yè)安全權(quán)、社會保障權(quán)、教育培訓(xùn)權(quán)、子女教育權(quán)和居住權(quán)。

第二步實現(xiàn)長期（2020年以后）目標(biāo)，建立適應(yīng)小康社會和城市化發(fā)展要求、城市非永久性居民可以自由選擇居留城市或返遷故里的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的遷流和戶籍政策，確保他們可以平等、深度融入城市，公平享受城市社會發(fā)展成果，平等參與城市民主政治。

5.1 中期對策建議

5.1.1 增加中央投入，逐步改變社會福利籌資地方化的格局，推進大城市戶籍制度改革

由于戶籍制度難以突破的根源是戶口成了市民權(quán)的標(biāo)簽。因此，破解大城市戶籍制度改革難題的關(guān)鍵或出路是用國民權(quán)取代市民權(quán)，即只要是中國公民，大家享有相同至少是相近的包括福利權(quán)利在內(nèi)的公民權(quán)。當(dāng)然，這是一道說易行難的命題。從長遠來看，破解戶籍改革難題也許有兩條路可走。

一是改變目前的社會福利責(zé)任分配格局，增加中央政府對社會福利的投入，提高國民權(quán)的普惠范圍和程度。當(dāng)前，中央政府正在大力推進社會建設(shè)，其中遠景目標(biāo)之一就是構(gòu)建全國統(tǒng)一的社會保障制度。一旦此目標(biāo)達成，戶籍制度改革的難度必將大為減弱。例如，前幾年新《義務(wù)教育法》明確規(guī)定中央和地方在義務(wù)教育階段的權(quán)利和義務(wù)。中央政府提供必要的教育經(jīng)費撥款，地方政府為所有義務(wù)教育階段人口（包括非本地戶籍人口）提供義務(wù)教育服務(wù)。這將大大削弱戶籍制度承載的教育功能，減少教育對戶籍改革的阻力。

二是如果不改變現(xiàn)行福利責(zé)任分配格局，則需多管齊下，多方治理，共同穩(wěn)步推進戶籍改革。其中最為關(guān)鍵的是要穩(wěn)步推進，確保戶籍制度改革的力度要在地方政府所能承受的范圍內(nèi)。這既包括提升地方政府在政治和財政上的承受能力，又包括減少戶籍制度改革對地方政府之政治和財政的沖擊。要提升地方政府在戶籍改革方面的政治承受能力，減少戶籍制度改革的政治沖擊，首先，中央政府要繼續(xù)通過法律法規(guī)或行政命令推動戶籍制度改革，特別要調(diào)動地方政府的積極性；其次，加大宣傳力度，提高國民素質(zhì)，讓全體普通市民特別是大城市居民理解現(xiàn)代國民的權(quán)利和義務(wù)，改變傳統(tǒng)的本地人和外地人概念，盡量減小戶籍制度改革帶來的社會震動；再次，根據(jù)權(quán)利和義務(wù)相一致的原則，通過對外來人口對本地經(jīng)濟貢獻量或比例的測算，確定用于外來人口的財政支出額度或比例，減少市民對戶籍制度改革的擔(dān)憂。而要提升地方政府的財政承受能力，減少戶籍制度改革對地方財政的沖擊，則要繼續(xù)促進各地經(jīng)濟快速發(fā)展，確保地方財政能力穩(wěn)步增長，特別是要加快落后地區(qū)發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展水平差距，減少戶籍制度放開誘發(fā)福利移民的可能。不難想象，如果各地發(fā)展水平較為均衡，那么在移民流入地政府財政能力可接受的范圍內(nèi)，即使有少量的福利移民，流入地政府也能從容應(yīng)對，不會造成過大的社會沖擊。事實上，許多發(fā)達國家國內(nèi)一直存在福利移民問題，但由于總量不大，處在各地財政能力可承受的范圍內(nèi)，因此并沒有引發(fā)特別大的社會矛盾和問題。

5.1.2 逐步推進全國范圍內(nèi)的現(xiàn)居住地管理，推進包括民政、勞動就業(yè)、社會保障、人口計生、戶籍等信息的全國聯(lián)網(wǎng)，為城市非永久性居民提供實質(zhì)幫助，降低遷流成本

在當(dāng)前特別是大城市因基礎(chǔ)設(shè)施、市民抵觸等因素而無法全面放開戶籍制度的前提下，逐步推進全國范圍內(nèi)的現(xiàn)居住地管理無疑是一項退而求其次的較優(yōu)選擇。目前不少省區(qū)推出了居住證制度，但這種居住證的功能只適用于流入地省區(qū)，且因為居住證往往較為注重管理，提供福利機會的不多，因而可能被不少學(xué)者批評為流于形式，缺乏實質(zhì)內(nèi)容。

我們認(rèn)為，外來人口在城市長期居留工作生活的過程中，社會福利是降低其弱勢性的重要因素，但并非全部。實際上，不少外來人口還會因為開具各種證明而奔波于流出地和流入地之間，既為其在城市居住生活帶來不便，也明顯增加了遷流成本。如2012年國家人口和計生委發(fā)出通知，流動人口可以在流入地生育服務(wù)登記，而江蘇省先行一步，規(guī)定流動人口可就地辦證，這為廣大育齡流動人口無疑提供了很多便利。

建議在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強各大流出和流入省市區(qū)的區(qū)域合作，逐步推進全國范圍內(nèi)的現(xiàn)居住地管理，盡快推進包括民政、勞動就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、戶籍等信息的全國聯(lián)網(wǎng)，為城市非永久性居民提供實質(zhì)幫助，并有效降低他們的交通費、信息費、證件費等，降低勞動力遷移成本。

5.1.3 繼續(xù)加強人口遷移流動的資料收集工作，為制定科學(xué)、合理、有效的人口遷流政策服務(wù)

缺乏有效可靠的遷移資料是制定有效遷流管理政策和措施的主要障礙之一。眾所周知，我國城市外來人口具有規(guī)模大、高流動性、需求多元化的特征。盡管現(xiàn)在針對流動人口的調(diào)查很多，但全國性、較為可靠的，特別是深入體現(xiàn)流動人口之流動性和多元化特征的調(diào)查不多，學(xué)界對流動人口之居留行為及其和社會需求之間的關(guān)系仍缺乏深入的了解。對搜集、分析和交換遷流人口資料的持續(xù)需求依然是我國遷流研究的重要方面。加大技術(shù)及相關(guān)能力建設(shè)投資，促進及時、精確的資料收集、分析和發(fā)布，建構(gòu)全國統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑等，都是建立卓有成效的遷流信息系統(tǒng)的重要內(nèi)容。

我們建議中央及地方政府進一步加大對遷流人口資料收集工作的資金投入。統(tǒng)計等有關(guān)政府部門應(yīng)該進一步加強和高校研究機構(gòu)的聯(lián)系和合作，建立全國性的人口遷流統(tǒng)計部門，制定科學(xué)合理的抽樣框和調(diào)查方法，對人口遷流情況進行縱向跟蹤調(diào)查，深入掌握城市非永久性居民的居留、返遷及其與社會需求之間的關(guān)系，為制定科學(xué)、合理、有效的人口遷流政策服務(wù)。

5.2 近期對策建議

5.2.1 進一步完善相關(guān)法制，在確立流動人口平等權(quán)益的同時，賦予他們維權(quán)的法律手段和有效途徑

新世紀(jì)以來，《行政許可法》、《勞動合同法》、《勞動法》（修訂）、《義務(wù)教育法》（修訂）、《社會保險法》等法律法規(guī)的出臺，有效地改善了流動人口的社會地位，維護了他們的合法權(quán)益，效果顯著。中央和地方各級政府要進一步對現(xiàn)行法律制度和政策措施進行檢查，盡快修訂那些違反公平原則、損害流動人口權(quán)益的內(nèi)容，同時按照平等、公平、共享等原則制定必要的新法律、法規(guī)和政策。如加快出臺《社會救助法》，對戶籍政策、就業(yè)政策、收入分配政策、教育培訓(xùn)和繼續(xù)教育政策、公共衛(wèi)生政策進行必要的調(diào)整。

5.2.2 采取切實措施，提高城市外來流動人口收入，維護其合法權(quán)益

首先，要建立工資正常增長機制，指導(dǎo)企業(yè)合理增長農(nóng)民工工資。工資是勞動者生產(chǎn)和生活的基本保障，更是農(nóng)民工遷流的首要目的，因而是流動人口社會政策的核心內(nèi)容。相對而言，農(nóng)民工工資水平較低，特別在私營企業(yè)，與社會平均工資的差距較大，缺乏有效的定期增長機制。建議相關(guān)部門加強對企業(yè)使用農(nóng)民工工資的指導(dǎo)，特別是加強對中小企業(yè)執(zhí)行最低工資情況的監(jiān)察，對拖欠工資行為進行處罰，確保農(nóng)民工工資與城市經(jīng)濟發(fā)展和當(dāng)?shù)芈毠すべY水平同步增長。

其次，加強勞動執(zhí)法，保障勞動權(quán)益，確保農(nóng)民工超時工作獲得相應(yīng)的超額收入。對流動人口來說，利用最短的時間獲取最大的經(jīng)濟收益是一種有效的遷移行為。盡管工作時間長，加班普遍，不符合《勞動法》規(guī)定，但符合流動人口的心理和意愿。一些流動人口往往主動要求加班。因此，簡單一刀切地反對農(nóng)民工加班未必取得實效，建議勞動部門可以加強勞動執(zhí)法，確保農(nóng)民工超時工作獲得相應(yīng)的超額收入，這樣一方面可以提高農(nóng)民工收入，另一方面一定程度上抑制企業(yè)的超時工作和加班行為。

再次，切實采取措施，保護靈活就業(yè)外來人口（如臨時工、家庭保姆等）的權(quán)利，防止出現(xiàn)人身傷害、限制自由、欠薪扣薪、扣押證件等問題發(fā)生。

5.2.3 加強流動人口繼續(xù)教育和技能培訓(xùn)，有效提升流動人口素質(zhì)，促進社會融入

首先，加強流動人口繼續(xù)教育，向流動人口開放初中后職業(yè)教育。流動人口的受教育程度以初中為主，總體受教育程度偏低。這既不利于個人就業(yè)和發(fā)展，也不利于社會進步。建議逐步把農(nóng)村流動人口的繼續(xù)教育納入教育政策的范疇，特別要把城市職業(yè)教育向初中后流動人口開放，采取一定的激勵措施，鼓勵他們積極參加繼續(xù)教育，提升個人素質(zhì)。

其次，加強流動人口特別是農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)。探索逐步將流動人口特別是農(nóng)民工納入城市勞動力職業(yè)培訓(xùn)的范圍，特別是要將那些符合城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要或社會發(fā)展亟需（如老年照料等）的流動人口作為政府提供職業(yè)培訓(xùn)的重要對象。

再次，將包括網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的現(xiàn)代技術(shù)納入城市流動人口教育的范圍。隨著包括網(wǎng)購在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在日常生活中的普及，網(wǎng)絡(luò)在生活中的作用越來越大，如對廣大城市外來人口來說，網(wǎng)上購買火車票無疑是一項重要生活事件，但由于不少外來人口對網(wǎng)絡(luò)一無所知，從而造成其新的弱勢問題。因此，在科技日新月異的今天，各流入地城市要將外來人口納入新技術(shù)推廣的重要受眾群體，這樣才能避免外來人口與本地人口之間的差距不斷擴大，促進社會融合。

5.2.4 加快社保制度改革，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，進一步完善流動人口社會保障

隨著我國社會保障制度改革的逐步深入，建立城鄉(xiāng)一體的社保制度已成為必然趨勢。而作為城鄉(xiāng)之間的流動人口，是社保制度城鄉(xiāng)一體化過程的難點。未來的趨勢是流動人口可加入流入地的社保制度，同時建立不同地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度。因此，要加快流動人口參加城市社會保險的政策設(shè)計和試點。

首先，要逐步將流動人口納入城市社會保險制度。而其中的重點是如何實現(xiàn)不同制度（如農(nóng)保和城保之間）的轉(zhuǎn)換以及削弱流動人口對城市社保制度帶來的影響。有關(guān)部門要深入研究相關(guān)的制度設(shè)計，在進行充分論證的基礎(chǔ)上，盡早進行試點。

其次，要進一步完善和落實農(nóng)民工社會保險異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策。目前，流動人口成功實現(xiàn)社會保險異地轉(zhuǎn)移的比例很低。不了解政策和手續(xù)復(fù)雜是未轉(zhuǎn)移的主要原因。因此，要進一步加大政策宣傳，簡化轉(zhuǎn)移手續(xù)，為農(nóng)民工社會保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

再次，要建立面向流動人口的貧困救助機制。目前，我國城市社會救助只對生活無著城市流浪人員，對一般的流動人口尚無制度性的救助措施。建議民政部門要建立面向流動人口的貧困救助制度，為陷入短期貧困的流動人口家庭提供援助。

5.2.5 加強宣傳，疏堵結(jié)合，穩(wěn)妥推進城鄉(xiāng)人口合理流動

首先，結(jié)合城市人口結(jié)構(gòu)變動和勞動力需求變動特點，穩(wěn)步放開戶籍制度。隨著城市人口結(jié)構(gòu)不斷老化，戶籍勞動力規(guī)模和比重將出現(xiàn)較快下降的問題，同時，隨著全國人口結(jié)構(gòu)的變動和劉易斯拐點的出現(xiàn)以及中西部經(jīng)濟發(fā)展對勞動力的吸引，未來城市外來勞動力供應(yīng)將逐步減少，廉價勞動力供應(yīng)必將減弱，這不僅影響中小企業(yè)的發(fā)展，也影響社會服務(wù)業(yè)等勞動密集且和市民百姓生活密切相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，從而影響市民生活。因此，建議根據(jù)城市人口結(jié)構(gòu)變動的特點，在城市勞動力規(guī)模出現(xiàn)較快下降的時期，適當(dāng)放開城市戶籍，吸納城市亟需的勞動力（如老年照料工人等）加入城市戶籍。

其次，要加強宣傳，讓流動人口了解全國及流出地政府在促進中小城鎮(zhèn)發(fā)展方面的政策，促使流動人口有序回流。同時，在流出地和流入地建立勞動力遷移資源中心，為廣大遷流人口或潛在的遷流人口提供準(zhǔn)確、足夠的不同目的地的就業(yè)機會和前景信息，以便讓他們做出知情選擇。

再次，將返遷納入人口遷流管理的重要內(nèi)容。盡管返遷很重要，但在遷移過程中，返遷移民的再融入是最容易被忽視的政策領(lǐng)域。我們建議，要建立讓遷流人口和流出地保持一定的社會和經(jīng)濟聯(lián)系的方法。流入地政府要對返遷人口一視同仁，確保其享受和本地居民相同的基本公共服務(wù)。對那些長期在外甚至出生在外地現(xiàn)返回流出地的遷流人口，政府應(yīng)該采用再融入策略，促進其重新融入社會。

注釋：

① 如1989年3月國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于嚴(yán)格控制民工外出的緊急通知》，4月，民政部和公安部頒布《關(guān)于進一步做好控制民工盲目外流的通知》，此后各級政府每年嚴(yán)陣以待，做好控制外出和流入疏導(dǎo)的工作。

② 指在建筑業(yè)建立工資保證金，在工資拖欠多發(fā)地建立政府欠薪應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，一級建筑承包企業(yè)解決分包企業(yè)欠薪制度、行政司法聯(lián)動打擊欠薪逃匿制度、地方政府負總責(zé)制度，從制度建設(shè)上解決農(nóng)民工工資拖欠問題。

③ 2012年9月數(shù)據(jù)，如不特別說明，下同。

④ 失業(yè)保險和工傷保險是和2008年數(shù)據(jù)相比的增長率。

⑤ 如盡管新的《義務(wù)教育法》作出了明確規(guī)定，流動人口子女就學(xué)難問題得到明顯改善，但仍有一些地方公立學(xué)校門檻很高，存在以其他名義收入贊助費的現(xiàn)象。又如政府每年三令五申要求不拖欠農(nóng)民工工資，且不少地區(qū)出臺了制度性安排，但這一現(xiàn)象仍在相當(dāng)范圍內(nèi)存在，且比例仍相當(dāng)高（鄭功成， 黃黎若蓮.2007）。

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