龍 鈺，馮顏利

（1.重慶郵電大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶400065；2.中國社會(huì)科學(xué)院 馬克思主義研究院，北京100732）

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào) “建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。”［1］31－32這是對依法治國方略的新提升，勾畫了法治建設(shè)的新藍(lán)圖，為法治中國夢的實(shí)現(xiàn)指明了方向。但是，法治中國建設(shè)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。分析法治中國建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)，明晰我國法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，有助于化解制約法治中國建設(shè)的瓶頸性難題。

一、法治中國建設(shè)面臨的五大挑戰(zhàn)

法治中國建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在法制觀念、法律信仰、法律體系、依法行政、司法體制改革五個(gè)方面。

（一）法制現(xiàn)代化遭受法制西方化巨大沖擊

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”［1］3國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求法制①我們將 “法制”理解為一個(gè)國家或地區(qū)在一定觀念指導(dǎo)下建立起來的法律及其相關(guān)制度，以及這些法律和制度的運(yùn)行過程與機(jī)制所構(gòu)成的有機(jī)體系?！胺ㄖ巍眲t是一種貫徹法律至上、嚴(yán)格依法辦事的治國方式、社會(huì)準(zhǔn)則和價(jià)值追求，也是在法律被普遍遵守基礎(chǔ)上以法律來規(guī)范社會(huì)秩序、保障人的權(quán)利而形成的一種社會(huì)狀態(tài)?，F(xiàn)代化，必然要求法制在適應(yīng)社會(huì)變遷的同時(shí)又表現(xiàn)新的社會(huì)關(guān)系，為新的社會(huì)系統(tǒng)提供有效的規(guī)范與制度支撐。正如馬克思所言：“法典一旦不再適應(yīng)社會(huì)關(guān)系，它就會(huì)變成一疊不值錢的廢紙?！保?］292法制現(xiàn)代化不僅是法律及其相關(guān)制度的現(xiàn)代化，也是法律觀念和實(shí)踐的現(xiàn)代化，尤其需要正確的法制觀念的指引。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢深入發(fā)展，國家之間相互交流、相互依存的程度日益加深，不同法律文化、法律規(guī)范、法律制度的交流借鑒與日俱增。據(jù)此，一些西方學(xué)者提出了 “法律全球化”理論。他們認(rèn)為，“全球化法律”是 “超國家的”，是 “獨(dú)立于國家之外的”，來自于 “不受任何國家控制的經(jīng)濟(jì)或政治勢力”。［3］這種理論在國內(nèi)也很有市場。有研究者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的法律越來越明顯地反映全人類的需要，中國長期以來的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所形成了封閉保守思想，表現(xiàn)在法律上就是過于強(qiáng)調(diào)本國國情、本國特色。［4］有研究者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮下，不僅各國法律和法制趨同化，而且主權(quán)原則也必然淡化。［5］有研究者強(qiáng)調(diào) “法律移植是實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化的主要途徑”，法律移植是 “任何一個(gè)法治后進(jìn)國家的不二選擇”。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，在全球化背景下，現(xiàn)代法制不可能通過傳統(tǒng)的歷史發(fā)展生長出來。任何國家的法制現(xiàn)代化之路，再也不是以自身為量度并從自身出發(fā)的完全自主的路徑。文化傳統(tǒng)、民族特性等不能成為排斥通過法律移植實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化的借口。［6］這些思想對我國的法制現(xiàn)代化產(chǎn)生了巨大沖擊，有將法制現(xiàn)代化導(dǎo)向 “西方化”的危險(xiǎn)。

實(shí)際上，法律是國家意志，是國家主權(quán)的體現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)有明顯的不同。經(jīng)濟(jì)全球化并不必然帶來政治、法律、文化的全球化。與經(jīng)濟(jì)全球化并行的是政治多極化，這是當(dāng)今世界的兩大趨勢。因此，所謂法律全球化、法制趨同化是站不住腳的，“超國家的”全球化法律是不切實(shí)際的。但是，我們必須重視這些觀點(diǎn)，因?yàn)檫@些觀點(diǎn)與法制西方化有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。夏皮羅 （M.Shapiro）指出：

當(dāng)我們講法律全球化時(shí)，我們必須意識(shí)到我們是在講地球上一個(gè)很狹的、有限的和特定的法律現(xiàn)象……我們幾乎總會(huì)發(fā)現(xiàn)，我們講的全球化實(shí)際上是在講北美、歐洲、澳大利亞和新西蘭。［7］

面對洶涌而來的經(jīng)濟(jì)全球化浪潮，我們應(yīng)當(dāng)冷靜思考：誰在主導(dǎo)全球化？以什么樣的模式進(jìn)行全球化？誰在全球化過程中收獲最多？西方國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，是經(jīng)濟(jì)全球化的主導(dǎo)者，并且西方法制建設(shè)歷史更長又掌握了豐富的傳播渠道，因此，所謂法律全球化實(shí)際上是西方法律的全球化，所謂法制趨同化實(shí)際上是西方法制同化非西方法制。至于 “法律移植是實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化的主要途徑”，實(shí)際上是在主張法制西方化，否定非西方國家內(nèi)部自生法制現(xiàn)代化條件的可能性，也在一定程度上否定了歷史發(fā)展、文化傳統(tǒng)等因素對一個(gè)國家法制現(xiàn)代化的影響和法制現(xiàn)代化的多樣性。

（二）法律信仰尚未普遍建立

法律作為一系列制度設(shè)計(jì)，指導(dǎo)和規(guī)范著社會(huì)主體的行為，只有在得到主體的普遍遵守時(shí)，它才能釋放最大的功效。正如伯爾曼所言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！保?］28從 “依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”到 “推進(jìn)法治中國建設(shè)”，法治理念逐漸深入人心。但是，由于傳統(tǒng)宗法觀念、法律自身缺陷、法律實(shí)施不力等因素的影響，公眾仍缺乏對法律的信心與信任，法律信仰尚未建立。主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，法律認(rèn)同感缺乏。建立法律信仰必須樹立 “法律至上”意識(shí)，以法律來嚴(yán)格規(guī)范行為。然而，傳統(tǒng)中國社會(huì)以自然經(jīng)濟(jì)、血緣宗族關(guān)系為根基，以義務(wù)為本位把人置于嚴(yán)格的等級秩序之中，家長式等級制政治權(quán)力控制整個(gè)社會(huì)，導(dǎo)致中國人對政治權(quán)力超常崇拜，“權(quán)大于法”的觀念和 “唯上”的傾向影響至今。“往往把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做 ‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫做 ‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變?！保?］146人們似乎更加認(rèn)同政策的權(quán)威性，而忽略法律的至上性。通常法律可以解決的問題，卻寧愿通過信訪找領(lǐng)導(dǎo)解決?！靶旁L不信法”“信網(wǎng)不信法”“信權(quán)不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”等不健康的社會(huì)現(xiàn)象比比皆是。

第二，法律工具主義盛行。法律是人類社會(huì)生活及行為規(guī)律的理性表現(xiàn)，它為人而存在，并以保障人的自由和權(quán)利為主旨。然而，在我國長期盛行著法律工具主義，認(rèn)為法律只是實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目標(biāo)的手段，是階級專政的工具，虛化了法律所應(yīng)蘊(yùn)含的公平、自由、正義等價(jià)值。在人們眼中，法律為國家而生，法律變遷的主要原因在于政治的需要，而非公民權(quán)益維護(hù)和權(quán)利實(shí)現(xiàn)的需要。人們把法律當(dāng)成強(qiáng)加于身的多余之物，對法律產(chǎn)生明顯的疏離感、畏懼感。這些現(xiàn)象背后，可以發(fā)現(xiàn)我們?nèi)笔У牟皇欠?，也不是制度，而是對法律的信仰?/p>

第三，法治意識(shí)淡薄。法律的生命在于實(shí)施。現(xiàn)實(shí)中，由于有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究層出不窮，法律實(shí)施的預(yù)期效果達(dá)成度不高，以致于 “有法無法一個(gè)樣”的法律虛無主義普遍存在；由于運(yùn)動(dòng)式立法使鋪天蓋地的立法產(chǎn)品游離于主體的需求之外，“法律紙面化”現(xiàn)象嚴(yán)重，越來越多的法律成為奢侈品而非必需品；由于利益分化日益突出，一些人利用法律漏洞有意識(shí)地規(guī)避法律。這樣一來，立法產(chǎn)品并沒有被 “消費(fèi)者”所 “消費(fèi)”，甚至由于主體的無視和規(guī)避而使之成為 “滯銷品”。立法產(chǎn)品的浪費(fèi)，褻瀆了法律的尊嚴(yán)，削弱了法律的權(quán)威。

（三）法律體系尚需進(jìn)一步完善

毋庸置疑，我國的立法工作取得了巨大成就。2011年10月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書宣告中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。然而，中國特色社會(huì)主義法律體系的形成并不意味著這個(gè)體系已經(jīng)十分科學(xué)和完備，仍然存在諸多亟需解決的問題。

第一，法律制定的步伐滯后于社會(huì)發(fā)展的速度。社會(huì)實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提升。只有在立法時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定的法律才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，才能釋放最佳的立法效益。然而受立法主體的主觀認(rèn)識(shí)、立法技術(shù)等因素的制約，加之我國又是成文法國家，所以往往出現(xiàn)立法滯后問題。目前，我國社會(huì)立法滯后于經(jīng)濟(jì)立法、權(quán)益保障立法滯后于行政管理立法、民事立法滯后于刑事立法。法律法規(guī)的立、改、廢與社會(huì)實(shí)踐無法同步，不能積極響應(yīng)公眾、市場和社會(huì)對法律的需求。同時(shí)，由于我國采取一元多層立法體制，一些法律只是原則性的規(guī)定，必須做大量的后立法工作，如制定配套法規(guī)、進(jìn)行法律解釋等等。然而，許多應(yīng)與法律配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件并未出臺(tái)，影響了法律的實(shí)施。

第二，法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一尚待時(shí)日。恩格斯曾強(qiáng)調(diào)：“法不僅必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟(jì)狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自相抵觸的一種內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)?！保?0］598我國的法律體系盡管層次清晰、部門齊全，但是，令出多門和法律法規(guī)間相互抵觸的情況仍然存在，造成立法資源的浪費(fèi)。國家立法部門化、部門立法利益化、部門利益合法化等問題仍未解決。有的部門在立法時(shí)，借法擴(kuò)權(quán)，與民爭利，增設(shè)公民義務(wù)。對強(qiáng)化管理權(quán)限考慮多，對加強(qiáng)權(quán)力制約考慮少；權(quán)利規(guī)定多，義務(wù)描述少；事前審批程序多，事后監(jiān)督手段少。立法偏私必然影響法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。

第三，立法質(zhì)量有待提高。隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，“無法可依”已成為歷史，但法律 “量”的增長并沒有必然帶來 “質(zhì)”的突破。有的沒有處理好法律規(guī)范與其他社會(huì)規(guī)范的關(guān)系，用法律手段來調(diào)整應(yīng)由道德、黨紀(jì)政紀(jì)或習(xí)慣調(diào)整的行為；有的對違法行為與犯罪行為的界線分得不夠清楚，對法律責(zé)任的理解不夠全面，突出刑事責(zé)任而沒有發(fā)揮行政責(zé)任、民事責(zé)任的功能；有的對法律關(guān)系相互之間的有機(jī)聯(lián)系研究不夠，視野狹窄；有的對中國國情體現(xiàn)不深刻，照搬國外的東西多；有的對解決眼前的問題考慮多，沒有為改革發(fā)展留下必要的空間。經(jīng)過改革開放30多年的集中快速立法，中國的立法已經(jīng)發(fā)展到必須從 “數(shù)量型立法”轉(zhuǎn)向 “質(zhì)量型立法”的時(shí)候。

上海市水務(wù)信息中心的IT基礎(chǔ)環(huán)境成為政府機(jī)構(gòu)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)等級保護(hù)的重要對象，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中會(huì)有大量的日常辦公信息和業(yè)務(wù)信息，如人事、科研、項(xiàng)目、招標(biāo)投標(biāo)等各種辦公信息和大量業(yè)務(wù)化系統(tǒng)采集、傳輸和處理的業(yè)務(wù)信息。信息安全涉及的人員、過程、技術(shù)是IT運(yùn)維管理中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（四）依法行政水平有待提高

行政機(jī)關(guān)掌控大量社會(huì)資源，在社會(huì)中處于優(yōu)勢地位。如何增強(qiáng)政府公信力是社會(huì)各界普遍關(guān)注的問題。近年來，在 “釣魚執(zhí)法”等熱點(diǎn)事件中透露的社會(huì)情緒，反映出公眾對行政機(jī)關(guān)依法行政水平的懷疑。目前的依法行政水平與法治中國建設(shè)的目標(biāo)相比，與人民群眾的期望相比，還存在一定差距，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，依法行政意識(shí)不強(qiáng)，推進(jìn)力度不夠。一些行政機(jī)關(guān)缺乏在法律法規(guī)框架內(nèi)謀劃發(fā)展的意識(shí)，運(yùn)用法治思維管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的觀念不強(qiáng)，運(yùn)用法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題的能力較弱，依法行政 “說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象還不同程度存在。依法行政還沒有成為政府工作的 “硬指標(biāo)”“硬實(shí)績”和“硬約束”，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和有力措施，工作進(jìn)展緩慢。

第二，行政執(zhí)法程序不到位，執(zhí)法行為不規(guī)范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一個(gè)國家的行政執(zhí)法狀況直接反映其依法行政水平。在我國的行政執(zhí)法中，長期存在 “重實(shí)體、輕程序”的問題，違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象比較突出。執(zhí)法人員不表明其身份，不告知事由和依據(jù)，不告知行政相對人的申告權(quán)利和救濟(jì)途徑，不提供陳述申辯機(jī)會(huì)等問題屢見不鮮。同時(shí)，部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平有限，對法律知識(shí)一知半解，沒有做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對人關(guān)系緊張。另外，交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法尺度不統(tǒng)一等現(xiàn)象也普遍存在。

第三，依法行政監(jiān)督機(jī)制有待完善和落實(shí)。在現(xiàn)行監(jiān)督體制下，行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督對象甚至是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。例如：監(jiān)察部門既受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)指導(dǎo)，同級政府的影響往往更為直接。在內(nèi)部監(jiān)督“互相禮讓”、外部監(jiān)督力度有限且難以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化日?；?、專門監(jiān)督內(nèi)容簡單的情況下，監(jiān)督效果自然有限。同時(shí)，行政問責(zé)制度仍需在實(shí)踐中不斷完善，尤其需要明晰各部門的職責(zé)范圍，理清法律依據(jù)、問責(zé)對象、問責(zé)方式等內(nèi)容，切實(shí)解決 “問什么”“怎么問”的問題。

第四，行政侵權(quán)救濟(jì)制度不完善。我國已進(jìn)入改革的深水區(qū)，行政糾紛呈現(xiàn)多樣性、群體性、復(fù)雜性特征，現(xiàn)行的行政侵權(quán)救濟(jì)手段遠(yuǎn)不能適應(yīng)保障行政相對人合法權(quán)益的需要。實(shí)踐中，因各項(xiàng)行政救濟(jì)制度缺乏協(xié)調(diào)性，難以形成有機(jī)銜接、有效互動(dòng)的工作機(jī)制。如：因行政訴訟門檻高于行政復(fù)議，行政復(fù)議門檻又高于信訪，且信訪無時(shí)間限制，常常出現(xiàn)復(fù)議、訴訟完了又信訪，信訪完了又復(fù)議、訴訟，甚至信訪、復(fù)議、訴訟一起上。

（五）司法體制改革滯后于社會(huì)發(fā)展要求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，公眾維權(quán)意識(shí)顯著增強(qiáng)，司法環(huán)境深刻變化，對司法權(quán)的運(yùn)行提出了更高要求。但是，相對于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的改革而言，司法體制改革較為滯后，司法工作遇到的許多新情況、新問題尚未解決，制約了自身作用的發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：

第一，司法行政化。長期以來，司法權(quán)被視為人民民主專政的 “刀把子”，司法機(jī)關(guān)一度作為人民政府的組成部分。①在1954年憲法產(chǎn)生以前，人民法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置上是正式隸屬于人民政府的。在行政權(quán)的干預(yù)下，司法權(quán)不能獨(dú)立地按照自身邏輯運(yùn)行，而采用了與行政權(quán)一樣的運(yùn)行模式。例如：在法院系統(tǒng)廣泛存在案件審判過程中請示匯報(bào)的做法。一些法院在處理大案要案時(shí)，往往會(huì)在判決前向上級法院請示匯報(bào)，明確上級法院態(tài)度，求得案件上訴后維持判決，從而規(guī)避社會(huì)壓力和錯(cuò)案責(zé)任追究風(fēng)險(xiǎn)；有些上級法院也提前介入某些案件，積極指示下級法院辦案。然而，按照憲法規(guī)定，上下級法院之間是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，也就是說，上下級法院除因案件審判發(fā)生聯(lián)系外，不應(yīng)存在隸屬或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各審級法院之間是相對獨(dú)立的。司法權(quán)本應(yīng)是一種以公正為優(yōu)先價(jià)值的權(quán)力，是一種個(gè)體性很強(qiáng)的權(quán)力，然而這種請示匯報(bào)的做法把上下級法院之間的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系變成了上命下從的行政管理關(guān)系，違背了審級獨(dú)立原則，背離了司法權(quán)在國家權(quán)力系統(tǒng)中的角色定位，嚴(yán)重影響司法權(quán)的良性運(yùn)行。

第二，民意干預(yù)司法。司法活動(dòng)在影響社會(huì)生活的同時(shí)，也被各種社會(huì)力量所關(guān)注。在追求正義的信念下，公眾通過各種渠道尤其是新媒體表達(dá)了對司法過程的參與熱情。民意參與的確有助于公正的實(shí)現(xiàn)，比如許霆案作出了重新判決。然而，這也反映出法律的本意與民意之間是存在分歧的，一定程度上民意有干預(yù)司法的沖動(dòng)，容易造成法意的異化。在一些備受關(guān)注的案件中，甚至出現(xiàn)權(quán)力者 “為民請命”的現(xiàn)象。這種做法違背了程序正義，破壞了司法獨(dú)立。在民意干預(yù)下同案不同判對司法公信力所造成的危害，往往超過案件處理所帶來的法律效益。許多在法律上本來已經(jīng)得到解決的問題，因?yàn)槊褚獾慕槿攵兊脫渌访噪x，不僅增加司法成本，而且損害司法威信。

第三，司法腐敗嚴(yán)重。司法腐敗把司法權(quán)異化為可以交易的私有資源，成為個(gè)人或群體謀利的工具。人們發(fā)現(xiàn)那些與司法人員進(jìn)行交易的人會(huì)得到更多的利益，因而爭相創(chuàng)造機(jī)會(huì)與司法人員接觸，避免成為被犧牲的一方。人們對于正義的強(qiáng)烈渴望造就了廣闊的市場，“購買”司法權(quán)力成為人們得到這種正義的手段。這樣的市場一旦形成，就會(huì)影響每一個(gè)主體的行為選擇。而且，這個(gè)市場還會(huì)將行賄變成普遍的行為，為司法腐敗提供 “肥沃”的土壤。

二、應(yīng)對法治中國建設(shè)五大挑戰(zhàn)的基本思路

我們應(yīng)當(dāng)以馬克思主義為指導(dǎo)，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法制現(xiàn)代化道路，建立法律信仰，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，深化司法體制改革，積極推進(jìn)法治中國建設(shè)，為全面建成小康社會(huì)提供有力保障。

（一）堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法制現(xiàn)代化道路

毋庸諱言，現(xiàn)代法制發(fā)軔于西方，西方法制對中國法制現(xiàn)代化具有積極的示范效應(yīng)。但是，這并不意味著它是中國法制現(xiàn)代化的唯一出路，并不意味著法制的現(xiàn)代化與西方化可以劃上等號(hào)。西方法制是西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的法律表現(xiàn)，它是具體的、歷史的。西方法制只有在西方國家特定的社會(huì)歷史條件下才能得到很好的詮釋，它并不適用于一切國家；它也不是完美無缺的，并非理所當(dāng)然地處于法制發(fā)展的最高階段。人類發(fā)展進(jìn)程中的諸多事實(shí)表明，一個(gè)國家的發(fā)展離不開對其他國家的學(xué)習(xí)借鑒，但是，一個(gè)國家并不能在外部世界提供的模式中找到現(xiàn)成的答案，而必須基于自身的需要和條件，以創(chuàng)造性行動(dòng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化改造。從這個(gè)意義上講，現(xiàn)代化是世界性與民族性的統(tǒng)一，中國法制現(xiàn)代化的道路并非通向西方。

任何一個(gè)國家的現(xiàn)代化，都離不開其歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情。2013年8月19日，習(xí)近平總書記在全國宣傳思想工作會(huì)議上提出：

宣傳闡釋中國特色，講清楚每個(gè)國家和民族的歷史傳統(tǒng)、文化積淀、基本國情不同，其發(fā)展道路必然有著自己的特色；講清楚中華文化積淀著中華民族最深沉的精神追求，是中華民族生生不息、發(fā)展壯大的豐厚滋養(yǎng)；講清楚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華民族的突出優(yōu)勢，是我們最深厚的文化軟實(shí)力；講清楚中國特色社會(huì)主義植根于中華文化沃土、反映中國人民意愿、適應(yīng)中國和時(shí)代發(fā)展進(jìn)步要求，有著深厚歷史淵源和廣泛現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。［11］

“四個(gè)講清楚”深刻地說明了為什么必須堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路。黨的十八屆三中全會(huì)在提出 “推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的同時(shí)，也特別強(qiáng)調(diào) “不走封閉僵化的老路，不走改旗易幟的邪路，堅(jiān)定走中國特色社會(huì)主義道路”。［1］6作為一個(gè)社會(huì)主義大國，作為一個(gè)歷史從未中斷的文明古國，我們有獨(dú)特的文化傳統(tǒng)，獨(dú)特的歷史命運(yùn)，獨(dú)特的基本國情。我國的法制現(xiàn)代化決不是一個(gè)西方化的過程，決不能離開中國具體實(shí)際而全面移植、照搬照套。我們必須立足于社會(huì)主義初級階段的基本國情，堅(jiān)持馬克思主義指導(dǎo)思想，緊密結(jié)合全面深化改革的生動(dòng)實(shí)踐，在充分汲取傳統(tǒng)法制文化優(yōu)秀成分和合理借鑒西方國家有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法制現(xiàn)代化道路。

（二）維護(hù)法律至上權(quán)威，建立法律信仰

推進(jìn)法治中國建設(shè)，必須建立法律信仰，強(qiáng)化崇尚法律的社會(huì)意識(shí)和民族心理，為法治中國建設(shè)提供深厚的精神支撐。

首先，黨必須堅(jiān)持依法執(zhí)政。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“堅(jiān)持法律面前人人平等，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！保?］32黨應(yīng)當(dāng)率先垂范，堅(jiān)持依法執(zhí)政，在全社會(huì)范圍內(nèi)強(qiáng)化社會(huì)主義法治意識(shí)，激發(fā)人們對法律的信任與尊重，使法律真正獲得社會(huì)感召力。依法執(zhí)政要求用憲法和法律來規(guī)范黨的執(zhí)政活動(dòng)，正確處理黨與國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，依法糾正違反憲法和法律的執(zhí)政行為。換言之，黨的主張只有符合國家意志和人民意志，才能產(chǎn)生普遍的約束力。這就要求我們黨必須加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)，大力推進(jìn)專項(xiàng)治理，形成廉潔高效陽光的政治生態(tài)。

其次，著力營造崇尚法律的氛圍。人類社會(huì)發(fā)展至今，國家治理始終是一種權(quán)威治理。任何社會(huì)形態(tài)都存在著至高無上的權(quán)威，如神的權(quán)威、君主的權(quán)威等等。這是維護(hù)社會(huì)秩序的客觀需要。因?yàn)橹挥袡?quán)威，才能引起服從；只有普遍服從，才能穩(wěn)定社會(huì)秩序。法治社會(huì)也有最高權(quán)威，那就是法律，而且只是法律。因?yàn)橐坏┐嬖谥哂诜傻臋?quán)威，法律就會(huì)隨權(quán)威的意志而被任意塑造。因此，要加強(qiáng)法治文化產(chǎn)品的創(chuàng)作和推廣，豐富法治文化活動(dòng)的載體和形式，并充分發(fā)揮廣播、電視、報(bào)刊等傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新興媒體的作用，著力營造崇尚法律的氛圍，樹立法律的至上權(quán)威。

再次，深入開展普法教育。人民群眾是法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)力量。法律信仰作為一種觀念體系，其形成有賴于系統(tǒng)的教育。通過形式多樣的教育動(dòng)員人們積極學(xué)法，鼓勵(lì)人們普遍守法，引導(dǎo)人們正確用法，這對于弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神、增強(qiáng)人們的法律認(rèn)同感有至關(guān)重要的作用。特別需要指出的是，以往的普法教育重心在于守法教育，這可以說是傳統(tǒng)義務(wù)本位觀的延續(xù)。普法教育要真正取得實(shí)效，就不能只關(guān)注義務(wù)，而必須張揚(yáng)權(quán)利，滿足人們對自由、正義等價(jià)值的追求，塑造公民積極的法治精神。

（三）從 “數(shù)量型”立法轉(zhuǎn)向 “質(zhì)量型”立法，完善法律體系

提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加大立法調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系的力度，是推進(jìn)法治中國建設(shè)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)人民利益的迫切需要。首先，加緊出臺(tái)與法律配套的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，彌補(bǔ)法律的粗線條，增強(qiáng)操作性。其次，加強(qiáng)一元多層立法體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)，尤其要加強(qiáng)地方立法與中央立法的銜接，及時(shí)調(diào)整法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、規(guī)范性文件之間的沖突。再次，堅(jiān)持 “以人為本”科學(xué)發(fā)展的立法觀，不斷提高立法質(zhì)量。

一是由 “身份”立法轉(zhuǎn)向 “行為”立法。我國以往立法注重 “身份”，以企業(yè)立法為例，根據(jù)企業(yè)所有制性質(zhì)的不同，分別制定了 《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》 《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》《外資企業(yè)法》《私營企業(yè)暫行條例》，后來才逐漸打破所有制界限，制定了 《公司法》《合伙企業(yè)法》《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》等等。只有破除 “身份”限制，法律才能真正體現(xiàn)平等。二是由社會(huì)本位立法轉(zhuǎn)向個(gè)體本位立法。以人為本反映在立法上就是充分確認(rèn)和保障公民的權(quán)利。2004年人權(quán)入憲標(biāo)志著以人為本已成為重要的憲法原則，公共權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以保障公民權(quán)利為基本取向，關(guān)注人的存在，促進(jìn)人的發(fā)展。三是由義務(wù)本位立法轉(zhuǎn)向權(quán)利本位立法。義務(wù)本位表現(xiàn)為法律的內(nèi)容多是義務(wù)性、強(qiáng)制性的規(guī)范?，F(xiàn)代社會(huì)崇尚競爭，只有人們擁有充分的權(quán)利，才能調(diào)動(dòng)其積極性和創(chuàng)造性，才能增強(qiáng)其自主性，才能激發(fā)社會(huì)活力。四是由經(jīng)驗(yàn)型立法轉(zhuǎn)向超前型立法。以往的立法一般是將實(shí)踐中較為成熟的東西上升為法律，基本上是一種經(jīng)驗(yàn)型立法。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，必須先立規(guī)后辦事，也就是說立法必須具有一定的前瞻性。

（四）建設(shè)法治政府，增強(qiáng)政府公信力

加快法治政府建設(shè)，提高依法行政水平，增強(qiáng)政府公信力，是推進(jìn)法治中國建設(shè)的題中之義。一要強(qiáng)化政府法律責(zé)任意識(shí)。強(qiáng)化政府對人大負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)，依法向人大報(bào)告工作，依法接受人大質(zhì)詢；強(qiáng)化政府與政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商的責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化建設(shè)；強(qiáng)化各級行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的法律責(zé)任意識(shí)，依法全面規(guī)范行政行為。二要健全民主決策機(jī)制。認(rèn)真執(zhí)行重大行政決策集體研究和決定制度，深入調(diào)查研究，充分論證必要性、可行性和合法性；擴(kuò)大公民有序政治參與，涉及重大公共利益和人民群眾切身利益的事項(xiàng)必須組織聽證；健全法律顧問制度，為政府重大決策和行政行為提供法律意見，避免違法行政行為。三要規(guī)范行政執(zhí)法行為?？茖W(xué)劃分執(zhí)法職能，合理設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法缺位越位錯(cuò)位等問題；完善執(zhí)法程序，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，從源頭上防止行政處罰權(quán)的濫用；健全行政執(zhí)法績效考核制度，提高行政執(zhí)法效能，降低行政執(zhí)法成本。四要完善監(jiān)督機(jī)制。進(jìn)一步明確監(jiān)督主體、內(nèi)容、對象、程序和方式；整合監(jiān)督資源，充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、民眾代表和大眾傳媒對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。五要強(qiáng)化行政問責(zé)制。以行政首長為問責(zé)重點(diǎn)，適度擴(kuò)大問責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一；規(guī)范問責(zé)程序，依法責(zé)任追究，對于嚴(yán)重?fù)p害國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益的行為，尤其要嚴(yán)格追究責(zé)任。

（五）加強(qiáng)司法體制改革，確保司法獨(dú)立公正

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出 “確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”［1］33，這為司法體制改革指明了方向。

司法體制改革最重要的就是司法獨(dú)立，司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，只服從于法律，不受任何其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。司法獨(dú)立，必須處理好以下關(guān)系：一是處理好司法機(jī)關(guān)與黨的關(guān)系。司法獨(dú)立并不是要擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是改善黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從宏觀著眼，通過全局性的路線方針政策指導(dǎo)司法工作，而不是干涉司法過程。二是處理好司法機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。司法機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下依法行使司法職能的國家機(jī)關(guān)，但它并不是權(quán)力機(jī)關(guān)的附庸。權(quán)力機(jī)關(guān)可以監(jiān)督指導(dǎo)司法機(jī)關(guān)，但不得干預(yù)具體案件的處理。三是處理好司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。司法獨(dú)立，關(guān)鍵在于去除司法行政化傾向，避免行政機(jī)關(guān)侵犯司法機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，排除行政對司法的非法干預(yù)，使司法機(jī)關(guān)能以事實(shí)為根據(jù)以法律為準(zhǔn)繩來辦理案件。尤其要獨(dú)立預(yù)算司法經(jīng)費(fèi)，改地方行政撥款為國家財(cái)政撥款，避免司法機(jī)關(guān)在財(cái)政上受制于地方。四是處理好司法機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系。明確各級司法機(jī)關(guān)的職能定位，讓各級司法機(jī)關(guān)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，能夠完全依法獨(dú)立地行使職權(quán)。五是處理好司法與民意的關(guān)系。既要充分考慮民意訴求，又必須堅(jiān)決維護(hù)司法權(quán)威。

司法體制改革還必須健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對司法活動(dòng)的法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，確保司法權(quán)依法公正行使。

［1］ 中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.

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