楊世昌

（河南警察學(xué)院 開封校區(qū)，河南 開封 475000）

違反治安管理行為人陳述申辯權(quán)保障之探析

楊世昌

（河南警察學(xué)院 開封校區(qū)，河南 開封 475000）

陳述和申辯權(quán)是治安管理處罰決定作出前向違反治安管理行為人進行處罰告知法定必經(jīng)程序的重要內(nèi)容，是對違反治安管理行為人的一項重要的“事前救濟”權(quán)利。執(zhí)法實踐中存在的諸多問題嚴(yán)重影響了違反治安管理行為人對該權(quán)利的行使，損害了其合法權(quán)益。加強法治理念，提高程序公正意識，加強執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究以及律師介入等,對于保障違反治安管理行為人的陳述和申辯權(quán)、促進公正執(zhí)法意義重大。

陳述申辯；程序權(quán)利；法律保障；執(zhí)法公信力

一、陳述申辯權(quán)的概念及法定內(nèi)涵分析

（一）理論上關(guān)于陳述申辯權(quán)概念的理解

陳述申辯權(quán)是治安管理處罰中違反治安管理行為人所享有的一項重要權(quán)利。一般認(rèn)為,陳述申辯權(quán)是一種概括的權(quán)利。陳述，是違反治安管理行為人對自己有無違法行為的陳說和敘述，即對自己實施或沒有實施某行為進行客觀的說明和介紹的活動，類似于刑事訴訟法中被告人的最后陳述；申辯，是違反治安管理行為人對自己沒有實施違法行為，或者針對實施違法行為的目的、動機、情節(jié)和危害性等請求公安機關(guān)啟動對相關(guān)證據(jù)予以復(fù)核，為自己的行為申明理由和辯解的行政活動。申辯權(quán)在實質(zhì)上是一種防衛(wèi)權(quán)。

（二）法律實務(wù)上對于陳述申辯權(quán)的規(guī)定

法律設(shè)定處罰前告知程序，告知陳述權(quán)申辯權(quán)等權(quán)利，是為了給予違反治安管理行為人知情權(quán)、參與權(quán)，增加處罰的透明度，防止行政自由裁量中的恣意，確保處罰的公平和公正。行政處罰法規(guī)定，對于行政機關(guān)擬給予的行政處罰，公民、法人或者其他組織有權(quán)進行陳述和申辯，而保障當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)的行使是行政機關(guān)的法定程序和義務(wù)。

治安管理處罰是一種特殊的行政處罰，治安管理處罰和行政處罰在種屬邏輯關(guān)系上具有被包含和包含的關(guān)系。行政處罰法第32條、治安管理處罰法第94條第2款都明確規(guī)定了陳述申辯權(quán)的事先告知程序。治安管理處罰法規(guī)定，“違反治安管理行為人有權(quán)陳述和申辯。公安機關(guān)必須充分聽取違反治安管理行為人的意見，對違反治安管理行為人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進行復(fù)核；違反治安管理行為人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納；公安機關(guān)不得因違反治安管理行為人的陳述、申辯而加重處罰?！憋@然，治安管理處罰中關(guān)于陳述申辯權(quán)的告知、聽取、復(fù)核和不加罰等規(guī)定，是違反治安管理行為人的重要程序性權(quán)利，同時也是公安機關(guān)必須履行的不可懈怠的程序性義務(wù)。

二、違反治安管理行為人行使陳述申辯權(quán)的現(xiàn)狀

（一）執(zhí)法主體漠視程序，執(zhí)法對象維權(quán)不力

作為行政執(zhí)法主體，公安機關(guān)和辦案民警的法治理念沒有真正確立，積久以來的警察本位意識、違法重罰主義等思維定式一直影響著公安機關(guān)的治安管理執(zhí)法活動，公安機關(guān)在執(zhí)法中處于超強勢的地位。辦案民警注重實體、漠視辦案程序的觀念仍然沒有得到根本轉(zhuǎn)變，執(zhí)法為民保障權(quán)利的思想觀念尚未完全確立。違反治安管理行為人作為一般公民，缺乏獨立的權(quán)利主體意識，其民主、法律意識不斷增強但對法律的信仰不足，導(dǎo)致程序維權(quán)意識較差，不能運用法律來維護自己的陳述申辯等權(quán)利。

（二）告知內(nèi)容過于概括，處罰幅度欠缺告知

由于擔(dān)心因為案件證據(jù)不足、聽取陳述申辯予以復(fù)核過于麻煩等原因，辦案民警在進行告知時僅僅予以概括、片面的告知，只把處罰告知筆錄送達給違反治安管理行為人，令其簽字后附卷。僅告知其有陳述和申辯權(quán)，但具體怎樣行使告知權(quán)不清楚；僅告知其作出處罰的種類，如拘留或罰款，拘留并處罰款等，不告知處罰的具體幅度。

（三）告知時間過于遲滯，實際剝奪陳述申辯

法律設(shè)定陳述和申辯權(quán)的重要目的是在對違反治安管理行為人決定治安管理處罰前實施法律救濟，給其一個辯駁的機會，也給公安機關(guān)一個充分聽取行為人陳述和申辯以防止執(zhí)法過錯的機會。但實踐中公安機關(guān)辦案民警往往僅在宣布處罰決定前很短時間內(nèi)向其送達行政處罰告知筆錄，甚至將處罰決定書與告知筆錄同時送達，致使行為人欲行使權(quán)利而不能。

（四）怠于聽取陳述申辯，對于申辯不予復(fù)核

辦案民警基于傳統(tǒng)的辦案思維、特權(quán)思想作祟，或認(rèn)為自己經(jīng)過了認(rèn)真的調(diào)查取證，證據(jù)確實充分，無可辯駁，往往濫用職權(quán)，不予聽取違反治安管理行為人的陳述和申辯。有的民警自認(rèn)為本案證據(jù)確實充分，行為人的申辯系狡辯，不需再予以復(fù)核，或認(rèn)為相關(guān)證據(jù)中已涉及到應(yīng)復(fù)核的內(nèi)容沒必要或怠于再取證，責(zé)任心不強，怕麻煩，民警對申辯一般不調(diào)查。實踐中，就有因為違反治安管理行為人提出陳述申辯不復(fù)核被視為程序違法而被人民法院判決敗訴的案例。

（五）陳述申辯加重處罰，心生畏懼放棄申辯

辦案民警“聞過則怒”，認(rèn)為行為人提出陳述申辯，就是否定了自己艱難的調(diào)查取證工作，造成執(zhí)法成本的增大，認(rèn)為其認(rèn)錯態(tài)度不好，不配合公安機關(guān)辦案，對行為人予以加重處罰。實踐中加重處罰的情況并不少見，造成行為人心生畏懼，為求 “從寬處理”，對例行告知，往往“只陳述、不申辯”，不敢行使申辯權(quán)。

（六）申辯欠缺具體內(nèi)容，辦案民警復(fù)核無措

公安機關(guān)辦理案件時，應(yīng)當(dāng)對違法行為人進行詢問，聽取其陳述和申辯。對提出的陳述和申辯應(yīng)當(dāng)進行核查。但實踐中有的違反治安管理行為人雖然提出陳述申辯，但提不出具體明確的申辯內(nèi)容，如只是說“我不服”、“我沒有打?qū)Ψ健?、“處理不公”等，公安機關(guān)不好操作，不知從哪些方面著手進行復(fù)核。

三、依法保障違反治安管理行為人陳述申辯權(quán)的必要性

（一）依法治國、建設(shè)法治中國的要求

2004年以來，“尊重和保障人權(quán)”的原則相繼被規(guī)定在憲法、治安管理處罰法和刑事訴訟法等法律文件中，并得到了很好的適用。2013年黨的十八屆三中全會提出要“推進法治中國建設(shè)”，維護公平正義。通過司法改革，彰顯司法制度的公正、高效和權(quán)威，以對群眾權(quán)益的維護為根本要求，讓群眾感受到執(zhí)法案件公平正義的和煦陽光。這些都為公民權(quán)利和合法利益的保障奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）公安機關(guān)履行執(zhí)法程序職能的要求

法治行政的要害在于保持法律對行政的控制，而這一目標(biāo)只有借助行政程序的作用才能實現(xiàn)[1]。行政程序的基本功能體現(xiàn)為對行政行為的規(guī)范和制約。程序的最重要價值就是確保實體的公正。警察權(quán)力的本質(zhì)是行政權(quán)，依法辦案、依法定程序辦案是公安機關(guān)和辦案民警的基本職責(zé)，也是“警察法治”的要求。

（三）保護行政相對人合法權(quán)利的要求

公民權(quán)利是一種私權(quán)利，需要公權(quán)力的尊重和保護。法律意識、維權(quán)意識的不斷增強，需改變傳統(tǒng)的辦案思維，以保護公民合法權(quán)利為基本要求。治安管理處罰是一種典型的侵犯權(quán)益性的行政行為，潛藏著侵害人們合法性權(quán)益的危險。公安機關(guān)在行使處罰之前對違反治安管理行為人負(fù)有法定的告知義務(wù)，要明確告知其違法的事實、擬進行處罰的理由和依據(jù)，為其行使陳述和申辯權(quán)提供條件和可能。

（四）切實提高公安執(zhí)法公信力的要求

公正的行使行政權(quán)是行政權(quán)真正具有執(zhí)行力的重要保證之一[2]。公安機關(guān)兼具刑事司法和行政執(zhí)法兩大職能，其權(quán)力的行使會對行政相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生重大影響，依法辦案、公正執(zhí)法是對公安機關(guān)的基本要求。提高執(zhí)法民警的業(yè)務(wù)素能，規(guī)范執(zhí)法程序和行為，不斷提升執(zhí)法公信力是社會和時代對公安機關(guān)提出的殷切期盼。

四、保障違反治安管理行為人陳述申辯權(quán)的路徑

（一）加強法治理念教育，自覺保護合法權(quán)利

執(zhí)法民警要認(rèn)識到辦案的最終目的是保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，恢復(fù)被破壞的生產(chǎn)關(guān)系，維護社會治安秩序，必須執(zhí)法為民、依法辦案，依程序保障實體的公正。要通過加強法治理念和核心價值觀教育，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本，公正執(zhí)法，確保違反治安管理行為人合法權(quán)利的依法行使。

（二）提高程序公正意識，正確適用法律規(guī)定

行政處罰法第3條第2款規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。依法告知違反治安管理行為人陳述權(quán)申辯權(quán)，是治安管理處罰的法定必經(jīng)程序而非選擇性程序。治安管理處罰法僅規(guī)定在處罰決定作出前，公安機關(guān)必須向行為人告知包括陳述權(quán)申辯權(quán)在內(nèi)的相關(guān)權(quán)利，但未規(guī)定告知與作出處罰決定的具體時間間隔。從立法意圖上講，告知權(quán)利時間應(yīng)盡量與作出處罰決定時間形成足夠長的間隙。這一時間點的確立應(yīng)該有助于保障合法權(quán)益。公安機關(guān)應(yīng)保障違反治安管理行為人享有陳述和申辯的準(zhǔn)備時間以及公安機關(guān)依法復(fù)核的時間等，最大限度的保障陳述申辯權(quán)利的實現(xiàn)。

為給行為人一個充分的陳述申辯時間，告知的具體時間點應(yīng)為公安機關(guān)在作出意向處罰決定之后、正式處罰決定之前。意向處罰決定，即擬作出的處罰決定，因未對外公布而不具有法律效力。當(dāng)然，在公安機關(guān)已經(jīng)履行意向處罰決定的告知后，違反治安管理行為人對了解的處罰事實、理由、依據(jù)，以及處罰的種類和幅度予以陳述、申辯，辦案民警在聽取并復(fù)核后，認(rèn)為理由成立，第二次作出意向處罰決定，或者公安機關(guān)負(fù)責(zé)人審核后，認(rèn)為意向處罰決定不當(dāng)，需重新作出變更為新的意向處罰決定，須再履行重新告知，不能視為已經(jīng)履行告知規(guī)避重新告知。

（三）做好行政復(fù)議工作，加強內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督

行政復(fù)議是內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督的一種重要途徑，是違反治安管理行為人尋求維權(quán)的諸多法律救濟途徑中最直接、最經(jīng)濟的方式。不僅能防止和糾正違法或者失當(dāng)?shù)墓矙C關(guān)執(zhí)法行為，保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且對保障和監(jiān)督公安機關(guān)履行法定職責(zé)具有重要作用。

公安行政復(fù)議實踐表明，加強復(fù)議工作對及時發(fā)現(xiàn)并整改公安機關(guān)在執(zhí)法中存在的突出問題，進一步促進規(guī)范執(zhí)法意義重大。上級公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議方式保障和監(jiān)督下級公安機關(guān)和基層辦案部門規(guī)范執(zhí)法，就個案的情況切實履行辦案指導(dǎo)職責(zé)。通過依法辦理治安行政復(fù)議案件，嚴(yán)格、客觀、公正地對復(fù)議案件進行實體及程序性審查，發(fā)現(xiàn)沒有告知或者非法剝奪行為人陳述申辯權(quán)等權(quán)利的，依法予以糾正，依法追究有關(guān)人員執(zhí)法責(zé)任。

（四）加強與法院的溝通，自覺接受訴訟監(jiān)督

行政訴訟屬于典型的司法救濟制度范疇。行政訴訟系由人民法院依法作出訴訟裁判，具有對行政相對人的合法權(quán)益保護的救濟功能。對訴諸法院的行政訴訟案件，公安機關(guān)從接到應(yīng)訴通知書之日起，就應(yīng)由法定代表人親自組織相關(guān)人員進行專題研究，確定委托訴訟代理人，按時向人民法院提交答辯狀，提交公安機關(guān)作出處罰的事實和法律依據(jù)，并準(zhǔn)備出庭應(yīng)訴事宜。訴訟代理人應(yīng)按時出席法庭，按照庭審程序，當(dāng)庭舉證，接受質(zhì)證，闡述公安機關(guān)作出處罰的事實、理由和依據(jù)。對于有瑕疵的處罰案件，特別是告知陳述申辯權(quán)不規(guī)范的案件，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)存在的問題，表明勇于改錯的決心。對于人民法院的司法建議書，認(rèn)真研究解決。對于人民法院生效的判決、裁定文書，予以及時、堅決的執(zhí)行，自覺接受人民法院的訴訟監(jiān)督。

（五）認(rèn)真履行程序義務(wù)，全面準(zhǔn)確告知相關(guān)事宜

不告知不處罰，是現(xiàn)代法治社會的必然要求[3]。申辯權(quán)以知情權(quán) （亦即被告知的權(quán)利）的實現(xiàn)為前提。在處罰決定前告知擬作出處罰決定的事實、理由、根據(jù)及陳述申辯權(quán)時，為確保違反治安管理行為人陳述和申辯權(quán)的行使，公安機關(guān)在履行告知義務(wù)時應(yīng)全面告知，包括應(yīng)告知處罰的種類、幅度。雖然行政處罰法和治安管理處罰法均未明文規(guī)定要告知這一點，但是從立法本意上理解應(yīng)當(dāng)予以告知，因為處罰的種類、幅度構(gòu)成了治安管理處罰的核心，直接關(guān)系到違反治安管理行為人的切身利益和訴訟權(quán)利。不告知處罰的種類、幅度，明顯的侵害了行政處罰法第6條規(guī)定的行政相對人對行政處罰享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)利。該法第42條關(guān)于聽證制度的規(guī)定，也將處罰的種類、幅度納入了告知內(nèi)容①《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！?。

目前公安部設(shè)計的行政處罰法律文書中，是將治安管理處罰與其他公安行政處罰統(tǒng)一格式為行政處罰告知筆錄，告知時間精確到小時、分鐘。這樣的書面告知既履行了法定程序義務(wù)，確實保障了違反治安管理行為人的知情權(quán)，也為以后當(dāng)事人在可能提起復(fù)議、訴訟時，公安機關(guān)承擔(dān)履行告知義務(wù)的舉證責(zé)任提供了依據(jù)。

（六）強力規(guī)范網(wǎng)上執(zhí)法，合理設(shè)計程序流程

對于治安案件，除涉及國家秘密的以外均應(yīng)當(dāng)納入網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)予以辦理。按照規(guī)范網(wǎng)上執(zhí)法的要求，執(zhí)法辦案系統(tǒng)應(yīng)錄入全部的案件信息和材料，對所有案件進行審核審批都要依托執(zhí)法辦案系統(tǒng)進行，辦理案件所需的所有涉案法律文書都依托執(zhí)法辦案系統(tǒng)生成。在對案件審核、審批時，案件審核部門和公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)只對在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的案件予以審核、審批。要進一步規(guī)范網(wǎng)上執(zhí)法，在制作設(shè)計法律文書、運行辦案流程時，若不規(guī)范告知相關(guān)權(quán)利則使辦案程序受阻，案件的辦理不能進入下一個程序。

（七）設(shè)立律師介入制度，保障法律救濟效能

法律規(guī)定的具體化、程序化是法定權(quán)利得以實現(xiàn)的前提。缺乏相應(yīng)的程序性規(guī)定的保障，救濟權(quán)利便無從實現(xiàn)。在治安管理處罰中，對于對違反治安管理行為人決定處罰尤其是決定行政拘留的案件，因人身自由被剝奪的痛苦無法彌補，法律更應(yīng)為違反治安管理行為人行使救濟權(quán)利提供制度上保障。

通過立法明確設(shè)立律師介入治安案件制度。具體規(guī)定可以借鑒刑事訴訟中律師介入的模式。律師介入時機可設(shè)定為傳喚之后、處罰決定作出以前。律師介入可矯正違反治安管理行為人對自己權(quán)利上的認(rèn)識偏差，助其及時啟動救濟程序，預(yù)防警察濫用職權(quán)。律師介入后憑借代理人身份，將申辯不加重處罰的法律原則等告知違反治安管理行為人，為其行使申辯權(quán)解除后顧之憂。

[1]皮純協(xié).行政程序法比較研究[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2000:506.

[2]楊海坤,黃學(xué)賢.中國行政程序法典化——從比較法角度研究[M].北京：法律出版社，1999:122.

[3]王占軍.治安行政執(zhí)法告知程序適用探析[J].新疆警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2004(2):21.

A Study of the Protection of Defense Statement Right of Offenders Violating Public Security Administration

Yang Shichang
(Kaifeng Campus,Henan Police College,Kaifeng Henan 475000)

As an important component of the legal procedure,the right of statement and defense is a right entitled to offenders violating public security administration before penalty decision.In law enforcement practice, various problems affect the implementation of this right.To secure the right of statement and defense,it is necessary to raise the concept of law rule,improve procedural right awareness,strengthen law enforcement supervision and responsibility accountability,and introduce lawyer intervention.This is of great significance to law enforcement justice.

Statement of Defense;Procedural Rights;Legal protection;Enforcement Credibility

DF34

A

1671-5101(2014)04-0060-04

（責(zé)任編輯：孫雯）

2014-03-21

楊世昌（1968-），男，河南開封人，河南警察學(xué)院開封校區(qū)公安同步教研室主任，講師，法學(xué)碩士。研究方向：行政法學(xué)、警察法學(xué)。