施運(yùn)華，吳大遠(yuǎn)

(1.安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 安徽 安慶 246003；2.國(guó)家環(huán)境保護(hù)部， 北京 100035)

統(tǒng)一公平與效率的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

施運(yùn)華1，吳大遠(yuǎn)2

(1.安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 安徽 安慶 246003；2.國(guó)家環(huán)境保護(hù)部， 北京 100035)

加速城鎮(zhèn)化發(fā)展是當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)，由政府主導(dǎo)培育中心鎮(zhèn)，是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)一公平與效率的主要路徑。它可以在推動(dòng)城鎮(zhèn)化同時(shí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。建設(shè)中心鎮(zhèn)需擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，擴(kuò)大基層行政管理權(quán)限，理順鎮(zhèn)縣財(cái)政收支，完善鎮(zhèn)域金融配置，優(yōu)化鎮(zhèn)域土地資源開(kāi)發(fā)。

中心鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化；擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)；公平與效率的統(tǒng)一

市場(chǎng)化、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的三駕馬車。當(dāng)前，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要載體。而劉易斯所詮釋的經(jīng)典城鎮(zhèn)化模式是二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市現(xiàn)代部門的單向轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)收入差距由此不斷擴(kuò)大[1]。如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)一公平與效率？黨的十八大報(bào)告要求，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集功能。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)?！版?zhèn)”是城市與農(nóng)村的鏈接點(diǎn)，是產(chǎn)業(yè)積聚、人口流轉(zhuǎn)、土地整合、公共服務(wù)的重要平臺(tái)。培育中心鎮(zhèn)，可以強(qiáng)化“鎮(zhèn)”的集聚與輻射功能，有助于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體協(xié)同發(fā)展，有助于城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，進(jìn)而有助于形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。培育中心鎮(zhèn)能夠統(tǒng)一公平與效率。它是順利推進(jìn)改革全面深化，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的保證。

一、歐洲的歷史經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)與德國(guó)分別是歐洲近代化中先發(fā)國(guó)家與后發(fā)國(guó)家的代表。作為第一次工業(yè)革命的發(fā)源地，英國(guó)是世界上最早啟動(dòng)城鎮(zhèn)化的國(guó)家。德國(guó)城鎮(zhèn)化晚于英國(guó)，但發(fā)展迅猛。兩者均屬于城鎮(zhèn)化程度最高的國(guó)家之列。其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的借鑒意義。也就是應(yīng)以政府為主導(dǎo)，大力推動(dòng)中心鎮(zhèn)的發(fā)展。

第一，英國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

英國(guó)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)是以小城鎮(zhèn)為發(fā)展主體。早在18世紀(jì)之前，圈地運(yùn)動(dòng)與農(nóng)業(yè)革命便從英國(guó)農(nóng)村釋放大批勞動(dòng)力。農(nóng)村人口呈短距離、波浪式逐級(jí)向城市流動(dòng)的特征。小城鎮(zhèn)遂成為英國(guó)人口轉(zhuǎn)移的中轉(zhuǎn)站，不斷發(fā)展壯大。它們?nèi)菁{從事編織、紡織、服裝的勞動(dòng)力，并逐步演變?yōu)楣I(yè)革命前的原始工業(yè)化基地。至18世紀(jì)。英國(guó)鄉(xiāng)村工業(yè)化已催生一批介于村莊集市和大城市之間的工業(yè)集鎮(zhèn)。它們向外輸出產(chǎn)品、輸入原材料，成為全國(guó)性商業(yè)市場(chǎng)網(wǎng)點(diǎn)。它們逐漸取代老城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)職能，成為現(xiàn)代工業(yè)和商業(yè)城鎮(zhèn)。而由于紡織業(yè)適合在小城鎮(zhèn)生存和發(fā)展，隨著19世紀(jì)英國(guó)工業(yè)革命從紡織業(yè)起步，小城鎮(zhèn)發(fā)展更為迅猛。雖然19世紀(jì)末，重工業(yè)的發(fā)展凸顯大城市的地位。但這一趨勢(shì)在1930年前后很快轉(zhuǎn)向，小城鎮(zhèn)得到復(fù)興。隨著交通條件改善，大批富裕階層和熟練工人從大城市帶走資本、技術(shù)和購(gòu)買力，在自然和人文生態(tài)更為優(yōu)越的小城鎮(zhèn)定居。對(duì)城市依賴性不高的產(chǎn)業(yè)也紛紛搬遷到小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)迅速按現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展起來(lái)。

但英國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程并非一帆風(fēng)順，政府對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展作用重大。英國(guó)早期城鎮(zhèn)化是“自由放任”的，具有自發(fā)、快速、盲目、不平衡等特點(diǎn)，導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。城市人口急劇膨脹、住房短缺、失業(yè)嚴(yán)峻、公共衛(wèi)生設(shè)施匱乏、環(huán)境污染嚴(yán)重、犯罪率居高不下。但正是由于在盡享第一個(gè)城市文明“先發(fā)性收益”的同時(shí)飽嘗其“先發(fā)性苦果”，英國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到自身不可替代的角色和需要承擔(dān)的責(zé)任，出臺(tái)一系列法令法規(guī)，有效遏制“城市病”。1835年頒布《市政機(jī)關(guān)法》，設(shè)置地方政府委員會(huì)、教育部、濟(jì)貧法委員會(huì)、工廠巡視員辦公室等機(jī)構(gòu)。1848年頒布《公共衛(wèi)生法》，在中央與地方設(shè)立衛(wèi)生局。1868年與1875年兩次頒布《工人宅法》，解決貧民窟問(wèn)題。1833年頒布《工廠法》、1847年頒布《10小時(shí)工作日法》、1880年頒布《雇主責(zé)任法》，逐步回應(yīng)了整個(gè)社會(huì)對(duì)工人階級(jí)狀況的關(guān)注。1945年和1947年還先后頒布《工業(yè)配置法案》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》，開(kāi)始改變英國(guó)大城市過(guò)度膨脹和城市分布過(guò)于集中的不合理狀況，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。英國(guó)還是第一個(gè)實(shí)行城市社會(huì)保障體系，第一個(gè)制定“城市規(guī)劃法”，第一個(gè)提出建立“花園城市”，也是第一個(gè)較為成功地治理“城市病”的國(guó)家。

第二，德國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

德國(guó)的城鎮(zhèn)化有兩大特點(diǎn)，速度迅猛，發(fā)展均衡。其歷程大體經(jīng)歷三個(gè)階段：1815至1840年的準(zhǔn)備階段；1840至1871年德意志帝國(guó)建立的發(fā)展階段；1871年至第一次世界大戰(zhàn)的繁榮階段。雖然高速發(fā)展，德國(guó)城鎮(zhèn)化卻均衡協(xié)調(diào)，大、中、小城鎮(zhèn)并行發(fā)展，小城鎮(zhèn)分布廣泛。正因如此，德國(guó)的人口流動(dòng)和流向呈分散型特征，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)分集中的局面。這對(duì)德國(guó)各省、各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡發(fā)展，防止地區(qū)兩極分化，縮小城鄉(xiāng)、貧富差距具有重要作用。德國(guó)城鎮(zhèn)化之所以能高速協(xié)調(diào)，在很大程度上取決于政府“看得見(jiàn)的手”。

政治統(tǒng)一極大推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。1871年德意志統(tǒng)一，德國(guó)政府遂制定了統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)法規(guī)、統(tǒng)一的度量衡制、統(tǒng)一的金本位幣制、統(tǒng)一的關(guān)稅，并成立中央國(guó)家銀行。普魯士1867年公布的“職業(yè)自由法”開(kāi)始普適全國(guó)，為剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市各不同行業(yè)流轉(zhuǎn)提供了法律保證。人口在全國(guó)自由流動(dòng)遂成為可能。

權(quán)利平等降低城鎮(zhèn)化門檻。德國(guó)憲法規(guī)定了選舉、工作、遷徙、就學(xué)、社會(huì)保障等權(quán)利的平等，沒(méi)有明顯的工農(nóng)與城鄉(xiāng)差別。可以說(shuō)，德國(guó)農(nóng)民享有城市居民的一切權(quán)利，差別只在于從事工作性質(zhì)的不同。因此，不存在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦恼唛T檻。只要農(nóng)民進(jìn)城工作，按章納稅，進(jìn)入社會(huì)保障，就自然成為市民。建立統(tǒng)一健全的社會(huì)保障體系，更大大加速了農(nóng)民由農(nóng)村向城市的流動(dòng)。

交通運(yùn)輸現(xiàn)代化加速城鄉(xiāng)人口流動(dòng)。德國(guó)政府大力推動(dòng)交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。鐵路、造船業(yè)的高速變革，使工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程暢通無(wú)阻。由于運(yùn)時(shí)縮短，耗損減少，資金利用率提高，運(yùn)費(fèi)下降，客、貨運(yùn)輸都發(fā)生質(zhì)的飛躍。鐵路和公路不但把城市聯(lián)結(jié)成網(wǎng)，促使不同性質(zhì)的城市彼此溝通、功能互補(bǔ)，還通過(guò)連接內(nèi)陸城市與港口，有機(jī)結(jié)合陸路和水路運(yùn)輸，提高城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用。同時(shí)，交通運(yùn)輸業(yè)也為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，產(chǎn)生投身于鐵路建設(shè)的產(chǎn)業(yè)工人、工業(yè)家、機(jī)械師和辦公室職員等新型群體。此外，交通運(yùn)輸業(yè)革命，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)信息交流，逐步改變農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念，為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供重要保證。

二、培育中心鎮(zhèn)可以統(tǒng)一公平與效率

英、德兩國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高速均衡的有效路徑。當(dāng)前中國(guó)，將一般鎮(zhèn)合并為中心鎮(zhèn)，實(shí)行重點(diǎn)扶持和建設(shè)，便是這一路徑的體現(xiàn)。

第一，培育中心鎮(zhèn)能夠有效推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

培育中心鎮(zhèn)可以強(qiáng)化“鎮(zhèn)”的集聚力量，有效解決“錢從哪里來(lái)”、“人到哪里去”、“產(chǎn)業(yè)向哪里轉(zhuǎn)型”等核心問(wèn)題，構(gòu)成城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

培育中心鎮(zhèn)可以打造城鎮(zhèn)化的發(fā)展“極”。法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯指出，“增長(zhǎng)并非同時(shí)出現(xiàn)在所有地方，它是以不同的強(qiáng)度首先出現(xiàn)在一些增長(zhǎng)點(diǎn)或增長(zhǎng)極上，然后通過(guò)不同的渠道向外擴(kuò)散，并對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不同的影響”[2]。中心鎮(zhèn)是兼?zhèn)渖a(chǎn)、科技、人才、貿(mào)易、金融、信息、交通運(yùn)輸、服務(wù)、決策中心等多種功能的區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)中心。由于資金、技術(shù)、管理、自然資源等生產(chǎn)要素在其鎮(zhèn)域空間內(nèi)高度聚集，中心鎮(zhèn)能夠成為輻射周邊區(qū)域發(fā)展的“磁場(chǎng)極”。它的發(fā)展與壯大將有力激發(fā)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)活力，并通過(guò)“支配效應(yīng)”和“擴(kuò)散效應(yīng)”所形成的“磁力場(chǎng)”帶動(dòng)整個(gè)腹地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而支撐城鎮(zhèn)的形成與不斷壯大。

培育中心鎮(zhèn)可以加速產(chǎn)業(yè)集聚。產(chǎn)業(yè)集聚是相互關(guān)聯(lián)的企業(yè)在特定地理區(qū)域高度集中，產(chǎn)業(yè)要素在空間范圍不斷匯聚的過(guò)程。它包括同類企業(yè)、上下游企業(yè)、輔助性產(chǎn)品制造商、相關(guān)服務(wù)性機(jī)構(gòu)以及基礎(chǔ)設(shè)施提供者的集聚。產(chǎn)業(yè)集聚，一方面使各企業(yè)形成既競(jìng)爭(zhēng)又合作的關(guān)系，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，建構(gòu)高效率生產(chǎn)組織方式；另一方面，改善企業(yè)生產(chǎn)的外部環(huán)境，細(xì)化分工，降低成本，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于存在規(guī)模效應(yīng)與范圍經(jīng)濟(jì)，培育中心鎮(zhèn)所形成的區(qū)域總體生產(chǎn)系統(tǒng)將大于各個(gè)企業(yè)功能之和。具體而言，通過(guò)建立一批大型主導(dǎo)企業(yè)，延伸上、下游配套產(chǎn)業(yè)鏈，整合一套不斷成熟的產(chǎn)供銷網(wǎng)絡(luò)，可以在中心鎮(zhèn)建立起分工與合作高度發(fā)達(dá)、生產(chǎn)能力高、經(jīng)濟(jì)活力足、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的鎮(zhèn)域“簇群經(jīng)濟(jì)”。

第二，培育中心鎮(zhèn)能夠有力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

培育中心鎮(zhèn)可以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?！版?zhèn)”是城鄉(xiāng)間的溝通橋梁，其成長(zhǎng)能力打破城鄉(xiāng)二元分立。通過(guò)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)，中心鎮(zhèn)能夠成為城市與農(nóng)村統(tǒng)一的空間載體，進(jìn)而逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)工業(yè)一體化、市場(chǎng)一體化、社會(huì)管理一體化，最終實(shí)現(xiàn)資本、勞動(dòng)、科技、土地等生產(chǎn)要素一體化最優(yōu)配置。

培育中心鎮(zhèn)可以推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾在改革開(kāi)放之初，因農(nóng)村生產(chǎn)力釋放與城市市場(chǎng)放開(kāi)而發(fā)展迅速；在90年代后，又因布局散、規(guī)模小、資金少而在市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)中逐步停滯。當(dāng)前，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來(lái)新機(jī)遇與新使命。一方面，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，要求社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地整合集中。在需求上，這將吸引與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活方式相配套的二、三產(chǎn)業(yè)，在基礎(chǔ)設(shè)施較好、輻射面較大的中心鎮(zhèn)集聚。在供給上，一些農(nóng)村勞動(dòng)力、土地與資本也會(huì)向生活成本低、位處農(nóng)村腹地的中心鎮(zhèn)集中。另一方面，大中城市資源日趨緊張，土地成本、生活成本與用工成本不斷上升。在城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中，不僅勞動(dòng)力密集產(chǎn)業(yè)，一些新興產(chǎn)業(yè)與人才資源也將向位處城市周邊、經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、環(huán)境設(shè)施好的中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。中心鎮(zhèn)將成為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同升級(jí)的紐帶。

培育中心鎮(zhèn)可以推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。均等的公共服務(wù)體系不僅要涵蓋農(nóng)村轉(zhuǎn)出人口，更應(yīng)覆蓋農(nóng)村留守人員，后者更多是兒童、婦女與老人等更有需求的弱勢(shì)群體。但農(nóng)村地域廣闊，居民聚集程度低，青壯人口不斷外遷，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)投入成本高、規(guī)模效應(yīng)小。而中心鎮(zhèn)多位于鄉(xiāng)村腹地，交通便捷、資金統(tǒng)籌能力強(qiáng)、輻射范圍廣泛，能夠成為統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共服務(wù)的有效載體。其社會(huì)服務(wù)、文化、教育、衛(wèi)生、科技體系的建設(shè)，將有力提升鎮(zhèn)內(nèi)與周邊鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平。通過(guò)公共資源在城市與中心鎮(zhèn)之間一體化分配，在中心鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間一體化享受，可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)高效利用、全面覆蓋，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡。

培育中心鎮(zhèn)可以推動(dòng)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)一體化。一是人口流動(dòng)一體化。城鎮(zhèn)化不是讓農(nóng)村勞動(dòng)力與非勞動(dòng)力群體“一股腦”遷往大中城市。一些群體難以承擔(dān)大中城市生活成本或難以適應(yīng)其生活方式。放開(kāi)中心鎮(zhèn)落戶限制，加強(qiáng)鎮(zhèn)域福利體系建設(shè)，有助于這些群體聚居于鎮(zhèn)，不僅優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置，更能普惠城市文明與現(xiàn)代化成果。二是土地流動(dòng)一體化。更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的賦予不等于財(cái)產(chǎn)收益的實(shí)現(xiàn)。中心鎮(zhèn)的培育，可以突破大中城市邊界，拓展土地流轉(zhuǎn)的深度與范圍，讓更多農(nóng)民分享土地增殖收益。三是資本流動(dòng)一體化。資本有聚集效應(yīng)。而中心鎮(zhèn)是兼?zhèn)渖a(chǎn)、科技、人才、金融、信息、交通、服務(wù)、決策多種功能的區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)中心。它的發(fā)展與壯大，有助于實(shí)現(xiàn)資本在鎮(zhèn)域空間的集中，引導(dǎo)城市資本反哺農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)周邊腹地發(fā)展。四是知識(shí)、技術(shù)流動(dòng)一體化。實(shí)現(xiàn)知識(shí)技術(shù)向農(nóng)村反哺，同樣需要以中心鎮(zhèn)為載體。通過(guò)組織科技人員在中心鎮(zhèn)服務(wù)，調(diào)配優(yōu)秀教師與醫(yī)務(wù)工作者在中心鎮(zhèn)的學(xué)校和醫(yī)院擔(dān)任業(yè)務(wù)帶頭人，選派市直機(jī)關(guān)干部到中心鎮(zhèn)掛職，將促進(jìn)知識(shí)、技術(shù)等要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，突破農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)瓶頸。

三、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)是培育中心鎮(zhèn)的著力點(diǎn)

地方政府是推動(dòng)城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”[3]。培育“中心鎮(zhèn)”，應(yīng)以權(quán)責(zé)一致、事財(cái)匹配為原則，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，改革鎮(zhèn)域管理體制。

第一，擴(kuò)大基層行政管理權(quán)限。一是最大限度地取消地方行政審批事項(xiàng)，保留的審批許可與處罰權(quán)盡可能由中心鎮(zhèn)直接行使。二是區(qū)縣派駐在鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，實(shí)行條塊結(jié)合、以鎮(zhèn)為主的雙重管理。支持建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、公安、民政、環(huán)保、安監(jiān)等部門在中心鎮(zhèn)設(shè)立分局。鼓勵(lì)工商、稅務(wù)等省垂直部門擴(kuò)大鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限。派駐機(jī)構(gòu)要接受鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。三是加強(qiáng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理能力建設(shè)?？稍O(shè)置六、七個(gè)綜合性辦公室，黨政辦公室、群眾工作辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室(掛人口和計(jì)劃生育辦公室牌)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、規(guī)劃建設(shè)辦公室、城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法辦公室(掛城鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)牌)、社區(qū)管理辦公室。四是加快事業(yè)站所分類改革。財(cái)政審計(jì)經(jīng)管站、安全生產(chǎn)監(jiān)管站、計(jì)劃生育服務(wù)站實(shí)行以鎮(zhèn)管理為主、上級(jí)有關(guān)部門進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的體制。群眾服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、文化事業(yè)服務(wù)中心，按照政事分開(kāi)要求，將事業(yè)站所承擔(dān)的行政管理和執(zhí)法職責(zé)劃歸行政機(jī)關(guān)，將機(jī)關(guān)的技術(shù)性、事務(wù)性和服務(wù)性職責(zé)交給事業(yè)站所承擔(dān)，推進(jìn)向企業(yè)或社會(huì)組織轉(zhuǎn)型，并不斷加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度。

第二，理順鎮(zhèn)縣財(cái)政收支關(guān)系。應(yīng)匹配財(cái)力與事權(quán)，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)自我發(fā)展能力。一方面，提高中心鎮(zhèn)稅費(fèi)分成比例?？梢蕴剿鹘ⅰ按_定基數(shù)、超額分成、規(guī)費(fèi)全留”的財(cái)政體制，科學(xué)合理地確定收支基數(shù)，逐年提高“中心鎮(zhèn)”超收分成比例。例如，地方財(cái)政收入總額，以數(shù)年為一個(gè)期間，縣鎮(zhèn)按8：2比例分成。土地出讓金扣除土地補(bǔ)償性支出、拆遷補(bǔ)償支出、前期開(kāi)發(fā)整理及相關(guān)稅費(fèi)后的縣級(jí)政府土地出讓凈收益，縣鎮(zhèn)按4：6比例分成。在鎮(zhèn)內(nèi)形成的土地有償使用費(fèi)，縣鎮(zhèn)按4：6比例分成?？h級(jí)職能部門在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的縣財(cái)政留成部分全額返還。另一方面，加大市縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。中心鎮(zhèn)符合條件的產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)先列入各級(jí)政府的重點(diǎn)工程。各級(jí)有關(guān)部門在安排專項(xiàng)資金時(shí)，優(yōu)先考慮其項(xiàng)目。其建設(shè)資金補(bǔ)助，根據(jù)國(guó)家、省、市每年安排的專項(xiàng)資金，區(qū)縣財(cái)政以一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配套。建立市級(jí)發(fā)展專項(xiàng)資金，通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，補(bǔ)助中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

第三，完善鎮(zhèn)域金融資源配置體系。一是吸引信貸支持。通過(guò)建立健全資金的投向機(jī)制、導(dǎo)向機(jī)制、保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和轉(zhuǎn)移機(jī)制，鼓勵(lì)各類農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、郵政儲(chǔ)蓄銀行以及其他商業(yè)銀行和政策性銀行在中心鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或網(wǎng)店，改善其對(duì)中小企業(yè)、個(gè)體工商戶和農(nóng)戶的融資服務(wù)。二是拓寬融資渠道。培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織與擔(dān)保機(jī)構(gòu)。探索農(nóng)村住宅產(chǎn)權(quán)和土地承包權(quán)抵押貸款改革。組建國(guó)有獨(dú)資的城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和融資管理。三是開(kāi)放投資與融資領(lǐng)域。放寬對(duì)民間資本投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施的限制。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，積極吸引各類資本以多種方式參與中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

第四，優(yōu)化鎮(zhèn)域土地資源開(kāi)發(fā)。應(yīng)通過(guò)挖潛增效、舊村改造、合村并居、土地整理以及開(kāi)發(fā)利用荒地和廢棄地等措施，集約、節(jié)約使用土地。置換出的新增指標(biāo)應(yīng)留在中心鎮(zhèn)使用。應(yīng)加大存量建設(shè)用地和閑置建設(shè)用地的盤活力度，提高土地的利用率和產(chǎn)出率。在每個(gè)中心鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)田規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，積極探索成建制的集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。允許和鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)通過(guò)租賃、入股、承包權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式吸引社會(huì)資本到農(nóng)村進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

[1]阿瑟·劉易斯.二元經(jīng)濟(jì)論[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社,1989.

[2]弗朗索瓦·佩魯.增長(zhǎng)極概念[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)譯叢,1988(9).

[3]楊瑞龍.我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為[J].經(jīng)濟(jì)研究,1998(1).

責(zé)任編校：汪沛

2014-02-23

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)(馬克思主義“三化”)“基于勞動(dòng)價(jià)值理論的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平問(wèn)題研究”(13JD710064)；安徽省高校思政理論課建設(shè)工程“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)主義核心價(jià)值體系之公平問(wèn)題研究”(20122013SZKJSGC7-7)。

施運(yùn)華，男，安徽太湖人，安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院副院長(zhǎng)，高級(jí)職業(yè)指導(dǎo)師、高級(jí)政工師。吳大遠(yuǎn)，男，浙江杭州人，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心黨群辦公室助理工程師，碩士。

時(shí)間：2014-6-17 14:29 網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.03.006.html

F299.21

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1003-4730(2014)03-0027-04