李雪瑤

[摘要]我國已進(jìn)入人口老齡化階段，養(yǎng)老問題顯得十分突出，如果不能科學(xué)解決我國進(jìn)入老齡化社會后的社會養(yǎng)老問題，社會發(fā)展將不可持續(xù)。由于“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”長期存在，農(nóng)村社會養(yǎng)老問題較城市更加突出、更加復(fù)雜。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家的一項法定義務(wù)。在我國多數(shù)農(nóng)民參與保險支付能力有限而國家綜合國力日益強(qiáng)大的情況下，應(yīng)充分發(fā)揮政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的主導(dǎo)作用，妥善處理國民收入的初次分配和再分配關(guān)系，依法保障農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)費投入，依法保障農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民公平分享發(fā)展成果，努力實現(xiàn)全體農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的社會目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村養(yǎng)老；社會保險；政府責(zé)任

[中圖分類號]DF391.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-3115（2014）02-0073-03

一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的緊迫性

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對象一般包括農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工和失地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)勞動者是指以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民，其養(yǎng)老模式是以子女供養(yǎng)為主，以老人自養(yǎng)和政府補(bǔ)足為輔；農(nóng)民工是指具有農(nóng)民身份而在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者，他們持有農(nóng)村戶口、擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，其最大特點是工作生活居所不穩(wěn)定，老年生活無保障；失地農(nóng)民主要依靠征地補(bǔ)償費為生，多數(shù)農(nóng)民的補(bǔ)償和安置費不太合理，導(dǎo)致失地農(nóng)民在向市民轉(zhuǎn)化的過程中幾乎處于沒有生活保障的狀態(tài)。

目前，在我國社會轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村養(yǎng)老面臨著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化、土地收益下降、人口老齡化加重等問題，廣大農(nóng)民的養(yǎng)老問題變得十分突出，如果不能很好地解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，將會直接影響農(nóng)民的切身利益乃至整個社會的穩(wěn)定。當(dāng)下，在我國許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村社會養(yǎng)老面臨著越來越多的困難。在許多農(nóng)民無力自行解決養(yǎng)老問題的情況下，由政府主導(dǎo)建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，幫助農(nóng)民參與養(yǎng)老保險，是保障農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的一個重要途徑。因此，從某種意義上講，構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度已迫在眉睫。推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有利于解決“三農(nóng)”問題，有利于解除農(nóng)民后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。

多年來，我國在建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、全面覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系方面，進(jìn)行了不懈的努力，取得了一定的成績。尤其是在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險領(lǐng)域，許多省市探索出了代際供養(yǎng)、糧食換保障、個人賬戶基金借支、保險證質(zhì)押貸款、基金貼息、龍頭企業(yè)資助農(nóng)民參保免稅等多種形式的新型制度。①從目前情況看，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，許多有效的制度在具體落實中還存在著諸多困難，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的西北地區(qū)情況更是不容樂觀。因此，研究如何建立健全我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度將成為我國今后立法面臨的重大任務(wù)之一。

二、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是國家的法定義務(wù)

國際社會對社會養(yǎng)老保險問題十分重視，許多著名的人權(quán)國際公約和相關(guān)國家的憲法對此問題均做出了明確的規(guī)定，甚至將其作為一項國家應(yīng)盡的憲法義務(wù)來設(shè)定。

（一）有關(guān)國際公約對社會保障權(quán)的規(guī)定

1948年制定的《世界人權(quán)宣言》肯定了社會保障權(quán)是一項基本人權(quán)。規(guī)定每個人作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障，人人有權(quán)工作和享受公正和合適的報酬，必要時輔以其他方式的社會保障、人人有權(quán)享有基本生活和醫(yī)療保障，在衰老等喪失謀生能力的特殊情況下，有權(quán)享受保障。1966年制定的《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》規(guī)定：締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險，締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件，締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)。上述公約涉及全體公民，包括農(nóng)民的社會保障權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)和健康權(quán)等。公約成員國應(yīng)當(dāng)通過國內(nèi)立法將公約的規(guī)定具體化，以切實保障每位公民享受社會保障的權(quán)利。

（二）有關(guān)國家法律對社會保障權(quán)的規(guī)定

一些國家的憲法和法律對社會養(yǎng)老保障作了專門規(guī)定，其共同特點是法治化、平等性、有效性和權(quán)威性。例如，1793年法國憲法序言第21條規(guī)定：“公共救助是神圣的義務(wù)。社會對于不幸的公民負(fù)有維持其生活之責(zé)，或者對他們提供工作，或者對不能勞動的人供給生活資料?！钡?3條還規(guī)定：“社會保障就是全體人民保證各人享受并保存其權(quán)利的行動，此種保障是以人民的主權(quán)為基礎(chǔ)的?！?874年瑞士聯(lián)邦憲法第34條規(guī)定：“聯(lián)邦可采取措施設(shè)立充分的老年、死亡和殘廢救濟(jì)基金。該項基金來源于聯(lián)邦保險費、職業(yè)保險費和個人保險費?！钡?條規(guī)定：“聯(lián)邦可通過立法，設(shè)立全民義務(wù)老年保險、傷殘保險和遺囑保險，該保險可以現(xiàn)金或?qū)嵨锾峁椭??！?919年德國魏瑪憲法第161條規(guī)定：“為了維持健康和預(yù)防因為老病衰弱之生活不便，聯(lián)邦應(yīng)當(dāng)制定概括之保險制度確保被保險人的權(quán)益?！痹搼椃ㄆ渌麠l款還從不同角度對老年保險及政府的責(zé)任作了規(guī)定。此外，還有德國1889年《傷殘和養(yǎng)老保險法》，1911年《帝國保障制度》，1938年《手工藝者養(yǎng)老金法》，1957年《農(nóng)民養(yǎng)老金法案》，1992年《養(yǎng)老金改革法》。德國社會保障制度的特點是管理效率較高和以社會保險為主體，其社會養(yǎng)老保險立法惠及包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國民。1935年美國的《社會保障法》規(guī)定了政府責(zé)任下的社會保險與社會救助、雇主責(zé)任下的雇主年金及雇員團(tuán)體保險和家庭責(zé)任下的個人退休儲蓄與個人人壽保險。社會保障資金比較充足、參與主體多元、養(yǎng)老保險風(fēng)險分散是美國社會養(yǎng)老保險的優(yōu)勢。日本農(nóng)民社會養(yǎng)老保障不僅注重立法和根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平實時調(diào)整法律，而且充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)協(xié)作組織參與社會養(yǎng)老保障工作。巴西農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是通過對農(nóng)產(chǎn)品初次賣到城市的價格的一定比例提留作為保障基金，農(nóng)民不用繳費即可享受養(yǎng)老保障，體現(xiàn)了“以工補(bǔ)農(nóng)”實現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老的思路。

（三）建立、健全社會保障制度是憲法設(shè)定的一項國家義務(wù)

我國2004年憲法修正案規(guī)定：“國家建立、健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！雹谶@是我國建立包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的社會保障法律制度的憲法依據(jù)。憲法第45條進(jìn)一步規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”我國《老年人權(quán)益保障法》也對農(nóng)村社會保障作了相關(guān)規(guī)定。以憲法和法律形式對老年人權(quán)益予以保障是中國人權(quán)事業(yè)的巨大進(jìn)步。遺憾的是，在我國憲法條款之下配套的法律和法規(guī)仍然十分缺乏，已有的一些法律、法規(guī)、規(guī)章的科學(xué)性和可操作性有待深化。建立健全社會保障制度是憲法設(shè)定的一項國家義務(wù)，政府應(yīng)采取有效措施貫徹落實憲法和法律設(shè)定的這一義務(wù)，通過提升國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立健全符合公平正義要求的城鄉(xiāng)一體化的均衡社會保障制度。

三、我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度面臨的困境

我國建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系所面臨的困難十分復(fù)雜，歸結(jié)起來，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）人口老齡化加快

據(jù)有關(guān)部門發(fā)布的統(tǒng)計資料，截止2012年年底，我國老年人口數(shù)量達(dá)到1.94億，老齡化水平達(dá)到14.3%，預(yù)計2013年老年人口數(shù)量突破2億大關(guān)，達(dá)到2.02億，老齡化水平達(dá)到14.8%。我國勞動年齡人口進(jìn)入負(fù)增長拐點，從2011年的峰值9.4億人下降到2012年的9.39億和2013年的9.36億人，勞動力供給格局開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。與此同時，老年人口內(nèi)部變動將進(jìn)一步加劇人口老齡化的嚴(yán)峻性。高齡老年人口（80歲以上）繼續(xù)增長，從2012年的0.22億人上升到2013年的0.23億人，年均增長100萬人的態(tài)勢將持續(xù)到2025年。失能老年人口繼續(xù)增加，2012年已達(dá)3600萬人，2013年將增長到3750萬人。慢性病老年人2012年已達(dá)0.97億人，將在2013年突破1億人大關(guān)?？粘怖夏耆丝谝?guī)模繼續(xù)上長，2012年為0.99億人，2013年將突破1億人大關(guān)。由于計劃生育一代陸續(xù)開始進(jìn)入老年期，加上子女風(fēng)險事件的發(fā)生等因素，無子女老年人越來越多。2012年，中國至少有100萬個失獨家庭，且每年以約7.6萬個的數(shù)量持續(xù)增加。③農(nóng)村的形勢更不容樂觀，隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進(jìn)入城市，年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大，中間小”的局面。我國農(nóng)村進(jìn)入老齡社會的步伐日漸加快。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系與這種嚴(yán)重的現(xiàn)實之間存在著極度的不協(xié)調(diào)。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋率太低

中國擁有世界上數(shù)量最多的老年人口，其中75%在農(nóng)村。據(jù)統(tǒng)計，未納入社會保障的農(nóng)村人口還很多，截至2008年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為2.19億人，參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為2416萬人，5595萬農(nóng)民參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險。另外，由于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險不能異地轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重地影響了農(nóng)民工參保的積極性。截至目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險保障程度不足仍40%。

（三）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保險功能削弱

養(yǎng)兒防老的觀念在我國農(nóng)村根深蒂固，家庭贍養(yǎng)一直是最重要的養(yǎng)老方式。在以自給自足為基本特色的農(nóng)業(yè)社會中，“子承父業(yè)”這種世代交替的形式比較穩(wěn)定，可以在家庭內(nèi)部自然地完成贍養(yǎng)老人的職能，并形成相應(yīng)的道德規(guī)范。但是隨著以社會分工為特征的工業(yè)社會的到來，這一自然穩(wěn)定的關(guān)系被打破了，也使贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)道德約束力日益遞減。④隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的深入，農(nóng)民的養(yǎng)老觀念發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)兒防老的觀念則在逐漸減弱。

（四）土地保障變得越來越脆弱

隨著農(nóng)村社區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，人均耕地面積從建國初期的2.82畝減少到1995年的1.17畝，“失地農(nóng)民”已成為普遍社會現(xiàn)象，失地農(nóng)民增多，土地保障功能出現(xiàn)虛化，使他們失去了最后的“生命保障線”。⑤同時，農(nóng)業(yè)已成為薄利行業(yè)。加入世界貿(mào)易組織后，我國農(nóng)業(yè)自然而然的卷入國際市場的競爭浪潮中，但以小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)與國外規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)相比生產(chǎn)成本高，再加上我國入世后農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅大幅下調(diào)，一些保護(hù)性措施也隨之取消，我國農(nóng)業(yè)明顯缺乏國際競爭力。據(jù)華盛頓國際經(jīng)濟(jì)研究的評估，我國加入世界貿(mào)易組織后，隨著關(guān)稅的降低和農(nóng)工產(chǎn)品進(jìn)口的放開，將導(dǎo)致增加1100萬人的失業(yè) 。此外，雪災(zāi)、火災(zāi)、洪水等自然風(fēng)險也是農(nóng)業(yè)的“致命傷”。市場和自然雙重風(fēng)險使農(nóng)業(yè)的收益越來越低。由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以之養(yǎng)老更是奢望。農(nóng)民的承包地被大量征用，相反，其獲得的只是極少的土地補(bǔ)償費。因此說，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇是不可行的。

（五）農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集，缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性

按照現(xiàn)行的規(guī)定，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金主要以農(nóng)民個人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔和國家予以政策扶持的方式解決，實際上許多地方的集體和當(dāng)?shù)卣⑽幢M到繳納農(nóng)村養(yǎng)老保險的責(zé)任，農(nóng)村社會保障的社會性和福利性未能得到充分的體現(xiàn)。

四、完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的對策建議

如何完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度，人們的認(rèn)識分歧較大。筆者認(rèn)為，建立、健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度始終要突出政府的責(zé)任和義務(wù)，要通過制定和完善相關(guān)法律、法規(guī)，將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題落到實處，通過制度改進(jìn)不斷增進(jìn)農(nóng)村老年人的社會養(yǎng)老福祉。

（一）強(qiáng)化政府的責(zé)任意識，賦予農(nóng)村居民與城市居民同等的社會保障待遇

自1958年我國城鄉(xiāng)二元體制形成后，城鄉(xiāng)居民在選舉權(quán)利、勞動就業(yè)、教育權(quán)利和社會保障等方面存在不平等待遇。在我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立中，首先，應(yīng)當(dāng)明確政府的職責(zé)，強(qiáng)化政府作為組織者、管理者和服務(wù)者的責(zé)任意識。政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提。其次，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村居民與城市居民同等的社會保障待遇，從根本上消除因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的保障待遇不平等的深層問題。第三，政府加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立的財政支持。第四，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的強(qiáng)制性應(yīng)通過國家立法加以保障。

（二）完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法，增強(qiáng)法律的可操作性

我國已正式加入《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》，包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障問題已成為我國應(yīng)當(dāng)履行的國際義務(wù)。該公約設(shè)定的豐富社會保障權(quán)內(nèi)容為我國今后完善農(nóng)村社會保障立法指明方向。一方面要采取城鄉(xiāng)有別的立法模式。社會養(yǎng)老保險的社會化程度是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比的。我國是一個典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國家，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，有必要分步驟建立城鄉(xiāng)有別的二元社會養(yǎng)老保險法律制度。另一方面，構(gòu)筑協(xié)調(diào)統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律體系。借鑒國外成熟的立法經(jīng)驗，立足我國國情，以建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式為初級目標(biāo)，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險模式為終極目標(biāo)，由全國人大制定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本原則、籌資模式、基金運營管理模式、保障水平、待遇給付條件等方面的內(nèi)容進(jìn)行改革和創(chuàng)新。國務(wù)院以此部法律為依據(jù)制定相應(yīng)的行政法規(guī)和規(guī)章。地方政府在堅持因地制宜原則、多層次綜合養(yǎng)老保障原則的基礎(chǔ)上制定相配套的地方性法規(guī)、規(guī)章和單行條例。

（三）妥善處理初次分配和再分配關(guān)系，依法保障農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)費的投入

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)·斯密在《國富論》中說：“一國國民每年的勞動，本來就是供給他們每年消費的一切生活必需品和便利品的源泉?！雹薜聡▽W(xué)者溫克勒提出，沒有一個社會保障機(jī)構(gòu)能光依靠所繳費用來承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，它們都需要依賴政府補(bǔ)助和其他方式來補(bǔ)貼。稅收取之于民，應(yīng)當(dāng)用之于民，國家稅收增多，納稅人從國家得到的實惠應(yīng)當(dāng)與國家稅收的增長構(gòu)成一個合理的比例，應(yīng)當(dāng)讓包括農(nóng)民在內(nèi)的全體人民共享改革開放的成果和得到更多政府提供的公共產(chǎn)品。⑦因此，我們要通過改善國民收入分配關(guān)系，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村養(yǎng)老保險財政預(yù)算經(jīng)費法治化等手段，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的高水平社會保障體系的建設(shè)。

[注 釋]

①從2005年l1月起，“中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新與管理規(guī)范”研究項目在全國八個縣區(qū)試點。通過近十年的實踐探索，已總結(jié)出了許多行之有效的措施，為建立、健全我國農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生了積極影響。

②俞子清主編：《憲法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第167頁。

③中國老齡科學(xué)研究中心組織編寫：《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告》（2013），社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第38頁。

④鄧大松：《中國社會保障若干重大問題研究》，海天出版社2000年版，第516頁。

⑤李色陽：《淺談構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度法律保障之我見》，《法制與社會》，2012年3期。

⑥〔英〕亞當(dāng)·斯密著，郭大力、王亞南譯：《國家財富的性質(zhì)和原因的研究》，商務(wù)印書館1972年版，第256頁。

⑦李紅、李春斌：《人口老齡化語境下完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度的思考》，《理論導(dǎo)刊》，2009年第9期。