謝棋君　莫佩珊

摘 要：美國政府管制改革經(jīng)管制啟動、管制泛濫、管制理性回歸三個階段，經(jīng)驗可歸納為法律制定、績效評估、市場主導、關注社會、漸進改革五個維度。而行政審批被包含于政府管制，且中國行政審批制度改革在縱向進程中取得優(yōu)異成績，但與國外橫向比較下存不少亟待解決的問題?；诖吮尘?，通過研究美國之政府管制改革歷程及其路徑，為中國改革提供參考借鑒和探索框架，對破除制約經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制障礙有所裨益。

關鍵詞：美國政府管制；行政審批；啟示

中圖分類號：D5 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）03-0221-03

一、研究的緣起

美國政府管制制度發(fā)展完善及其改革實踐也是在不斷的質(zhì)疑和爭論中前行的。其制度本身就是在市場經(jīng)濟條件下產(chǎn)生和發(fā)展而來，目的在于彌補市場天然存在的“失靈”缺陷，使其正常運作；同時，因美國的國有企業(yè)所占份額處于非常低的水平，政府難以通過直接控制和發(fā)揮經(jīng)濟政策的工具作用對其加以有效管理，只能運用管制的方式把關鍵部門和行業(yè)活動置于監(jiān)控之下，最終使得宏觀及微觀經(jīng)濟活動的目標能夠順利實現(xiàn)。而中國自1997年起，各地已逐步開始審批制度改革“試水”工作，取得了不少先期經(jīng)驗。到目前為止，共分七批次對行政審批項目進行大規(guī)模的取消、調(diào)整、改變管理方式、下放管理層級、合并的處理。現(xiàn)今已進入到改革的“攻堅點”、“深水區(qū)”，急需理論和實踐的指導以順利推進。觀大洋彼岸之美國，其政府管制制度改革的早期歷程與現(xiàn)階段中國行政審批制度改革存在驚人相似，對其歷程全過程及其路徑進行深入研究無疑是具有重大理論和現(xiàn)實意義的。

二、美國政府管制改革歷程

通過相關文獻的搜集、整理、梳理后可將美國政府管制制度的改革歷程大致概括為從“管制的啟動—管制的泛濫—管制的理性回歸”的連續(xù)統(tǒng)一體之中。

（一）政府管制的啟動階段

20世紀前，美國民眾一直信奉著“自由主義”的信念，堅信著政府的管制越少才意味著越好的政府；造成政府自身定位為“守夜人”的角色，職能僅限于國防、外交、社會安全等公共領域，很少介入經(jīng)濟領域，認為所有問題都可以通過市場的作用而得到妥善解決。經(jīng)過第二次工業(yè)革命的全面“洗禮”，市場經(jīng)濟的進一步發(fā)育，社會分工的愈加精細；并在社會大環(huán)境的影響下，促成壟斷經(jīng)濟及其類似市場失序狀態(tài)就此產(chǎn)生，市場機制由于自身缺陷無法克服和解決該類不利因素，需要外界更為有效的方式介入社會經(jīng)濟領域，防止市場失靈導致的社會不穩(wěn)定。

自此，從19世紀末開始，美國政府運用國家行政權(quán)力介入到社會經(jīng)濟領域。政府管制實施最早可追溯到1887年成立州際通商委員會（ICC），其通過州際通商法等相關法規(guī)，嚴格規(guī)制鐵路領域的進入條件和價格水平，用以遏制和規(guī)范當時因鐵路豐厚利潤預期的市場盲目建設，從而避免過度建設的惡性競爭和資源浪費，保證競爭的公平、價格的穩(wěn)定和控制企業(yè)風險成本的上升。這種機構(gòu)擁有制定規(guī)章、解決糾紛裁判和執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力，實際上享有立法、行政和司法權(quán)力；這種集立法、行政和司法于一身的設置實際上構(gòu)成了后來管制機構(gòu)的范式[1] 。也是在此之后，美國開始逐步把其他對國民經(jīng)濟有重大影響的基礎產(chǎn)業(yè)納入到管制的范圍當中來。早期的政府管制幾乎是經(jīng)濟性管制；有學者認為“19世紀初的管制政策在以市場為基準方面是有共同點的，比如說反壟斷政策。都稱這一時期的管制為市場模式的管制?！盵2] 而最早的社會性管制出現(xiàn)是1906年頒布的純凈食品和藥物法以及據(jù)此成立的食品和藥物管理局，對藥物、化妝品等關系人民生命健康安全的食品進行嚴格的質(zhì)量規(guī)制和監(jiān)督[3] 。該階段的政府管制可以說是適應了市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，一定程度上彌補了市場經(jīng)濟固有的缺陷，也對美國市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善帶來很大促進。

（二）政府管制的泛濫階段

正當美國人民沉醉在管制制度給社會帶來興旺和變化時，20世紀30年代爆發(fā)的全球經(jīng)濟大危機打碎了“美國夢”的延續(xù)，而凱恩斯主義恰好迎合了政府迫切的現(xiàn)實需求，開始趨向于全面干預主義。政府在前期積累的管制經(jīng)驗基礎上，對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控的同時，對微觀經(jīng)濟也采取了有針對性的強化管制措施。

隨著市場經(jīng)濟的恢復發(fā)展，行政事務的邊界隨之擴大，政府管制也開始急劇膨脹，呈現(xiàn)顯著上升態(tài)勢。包括1933年以銀行、1934年以證券和廣播、1935年以卡車和輸送管道、1936年以海運、1938年以航空和批發(fā)電力等結(jié)構(gòu)競爭產(chǎn)業(yè)為主要對象的管制；期間成立了許多管制機構(gòu)，如聯(lián)邦能源管制委員會、聯(lián)邦通訊委員會、聯(lián)邦儲蓄保險公司、證券與交易委員會、聯(lián)邦海運委員會、民用航空委員會、聯(lián)邦能源署等等[4]。這類機構(gòu)的成立和運作對解決社會深層次問題、幫助扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟蕭條局面、重振復蘇經(jīng)濟曾起到積極有效的作用。到二戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟管制迎來了高潮，直到20世紀六七十年代還在持續(xù)擴張。該階段的社會性管制也不甘示弱，被政府大量投入使用，社會的管制可以說是無所不包。同時，管制法案的數(shù)量龐大，受管制企業(yè)產(chǎn)值驚人，并由此花費了巨大的管制機構(gòu)運行成本。1970年負責市場管理的八個聯(lián)邦機構(gòu)的預算是1.66億美元；1975年，這類“機構(gòu)”的數(shù)量增加到10個，預算漲到4.28億美元[5] 。規(guī)制的內(nèi)容也變得相當?shù)臒┈?。可以充分證明這一論斷的例子則是僅在鋼鐵工業(yè)領域，政府就制定了27個法規(guī)、5 600項條例把其束縛在“游戲規(guī)則”內(nèi)。美國學者弗里德曼對于管制泛濫現(xiàn)象不無感慨：“以19世紀的標準，或用‘自由放任的觀點來衡量，美國已遠非一個自由經(jīng)濟國家，因為盡管有著私人企業(yè)經(jīng)營方面的大多數(shù)決策仍由這些企業(yè)做出，但是政府也可謂無所不在，深深影響著微觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和機制的具體運行。”[6]

（三）政府管制的理性回歸階段

政府行政管制的介入，扭轉(zhuǎn)了市場的失控和紊亂，介入領域都取得了有效收益。故而美國政府在更為寬泛的領域里運用管制權(quán)力，審批機構(gòu)不斷設置，審批的范圍不斷擴張。20世紀70年代，美國政府規(guī)制的范圍已延伸到社會生活的各個領域，達到了最高峰。然而，行政權(quán)力介入的力度超過了臨界點[7] ，導致政府管制的極度泛濫，給社會經(jīng)濟生活帶來一系列負面影響，如壓制企業(yè)活力、過多干預阻礙經(jīng)濟發(fā)展、大量政府尋租滋生等；加之政府和市場同樣存在“失靈”，全社會開始重新理性的審視和批判管制制度，管制改革的呼聲與日俱增。

以1975年取消證券市場股票委托手續(xù)費的規(guī)定為標志，美國正式邁入放松管制時期，開始了以放松管制為目標的政府管制制度改革運動，做法主要是通過廢除調(diào)整對經(jīng)濟發(fā)展有阻力作用的法律，重新調(diào)整政府的管制行為及其重心，使企業(yè)的活力得到正常釋放，促進經(jīng)濟的發(fā)展。20世紀80年代里根總統(tǒng)上臺后，放松管制呈加速趨勢90年代克林頓執(zhí)政時期不僅進一步放松經(jīng)濟管制，且還要求行政系統(tǒng)內(nèi)部的管制也必須放松，以適應放松經(jīng)濟管制的需要，使改革更趨于徹底。據(jù)估計，20世紀70年代管制制度改革以來，美國完全取消了航空領域的管制、部分取消了汽車運輸、天然氣領域的管制、大量取消了鐵路和電信的管制、加上有線電視、經(jīng)紀業(yè)等領域的改革，管制放松改革的收益每年估計在358億～462億美元之間，而未實現(xiàn)的收益也有200多億美元[8] 。從管制改革的內(nèi)容和路徑不難看出其主攻點仍是經(jīng)濟性規(guī)制，因社會性規(guī)制的目的是要確保國民的健康和安全，環(huán)境保護等方面，美國對其放松始終保持著高度的警覺性。

三、美國政府管制改革的經(jīng)驗與啟示

（一）美國政府管制改革的經(jīng)驗

實際上，美國的放松管制改革運動是在對過去政府管制經(jīng)驗的反思過程中，重新認識調(diào)整和確立政府與市場、政府與企業(yè)、政府與個人的關系，實現(xiàn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變和優(yōu)化升級，最大程度地增進社會福利，從而穩(wěn)定社會秩序和經(jīng)濟良性發(fā)展。時至今日，美國的管制改革已進行了5次，通過改革有效地促進了政府職能轉(zhuǎn)變和社會生產(chǎn)力發(fā)展，推動了國民經(jīng)濟的市場化和國際化進程。其整個過程雖存波折，但從整體上看還是行之有效的，通過梳理可以發(fā)現(xiàn)其經(jīng)驗主要體現(xiàn)為：

1.以法律作為管制改革保障

從美國的管制制度改革歷程中可以看出，法律的制定對其改革的影響到了極端重要甚至于“無法而無效”的境地。法律重要性和法治精神自美國建國就一直沿襲至今，民眾深信有法律保障的制度才可得到有效執(zhí)行。同時需要明確的是，政府制定規(guī)制的權(quán)力來源于國會的授權(quán)，而權(quán)力來源于民眾讓渡，所以對于規(guī)制的設立與否、改革成敗，不單單是政府的責任，也要考慮對國會合憲性和合理性的審查。

2.以績效作為管制改革標準

對于政府管制的成本和收益必須盡可能進行量化分析，以確定成本與收益的比例，從而衡量出政府管制實施的績效，并始終堅持三個原則：減少不必之管制；有利促進市場之競爭；降低管制之成本。里根政府1981年批準的12291號行政命令，是最早規(guī)定政府管制需要經(jīng)過經(jīng)濟評估的法律依據(jù)[9] 。其命令核心就是專門針對政府管制項目而簽署，規(guī)定申報前要經(jīng)過成本收益核算才可提交?？肆诸D在1993年簽發(fā)的12866號行政命令也反映的是聯(lián)邦政府行政機構(gòu)對市場經(jīng)濟的管制要進行經(jīng)濟分析的事實。

3.以市場作為管制承接載體

美國管制改革的一大特色則是政府在逐步讓渡權(quán)力的同時，把市場競爭機制引入此過程，將原來由政府承擔的部分社會經(jīng)濟職能推向市場，還于社會，填補退出后出現(xiàn)的空白，并通過建立許可證和公開招標等制度來使市場主動發(fā)揮效用。一方面政府對于企業(yè)的經(jīng)濟性管制大大放開，使其能夠重新?lián)碛懈蟮淖杂煽臻g，從而高效組織生產(chǎn)，提升效率；另一方面政府充分引導社會組織自治精神的發(fā)揮，逐步將本身的一部分如資格審查、價格監(jiān)督、質(zhì)量控制等管制職能向相應的專業(yè)技術(shù)性組織轉(zhuǎn)移，達到縮減政府規(guī)制機構(gòu)及其成本，并實現(xiàn)管制規(guī)模的平衡。

4.以社會作為管制改革重心

管制改革在于放松管制，但并不代表終結(jié)所有管制。美國政府管制改革將放松政府管制改革與加強社會管制改革放在同等重要的位置看待。在經(jīng)濟領域減少政府干預，引入競爭機制，促進市場競爭，主要轉(zhuǎn)換為用宏觀調(diào)控的手段來對經(jīng)濟加以影響；與此同時，在社會性管制所涉及的領域，如環(huán)境保護、消費者保護、產(chǎn)品質(zhì)量、工作場所安全、勞動保護等方面的政府管制，非但沒有放開，反而得到強化。

5.以漸進作為管制改革方式

美國將其管制改革基調(diào)定位為漸進式的道路，不按方案程序機械實施，也不統(tǒng)一強制執(zhí)行要求，雖然未能產(chǎn)生轟動式的效應，但應該認識到此種方式所能夠引起的消極影響會大大降低，且改革的成果也較容易得以穩(wěn)固，不易造成強烈反彈。

（二）美國政府管制改革對中國行政審批制度改革的啟示

對于政府管制與行政審批首先做一個大致區(qū)分，從總體上而言，行政審批是從屬于政府管制的，其強調(diào)的是對主體進入的審核批準，而政府管制則包括了準入、運行和退出全過程的管理，故基于此包含與被包含關系，對于美國政府管制改革的實踐路徑，可幫助步入攻堅的現(xiàn)階段中國行政審批制度改革提供良好參考，主要表現(xiàn)為：

1.改革應堅定法治精神

美國管制改革的成果能夠得以鞏固，在很大程度上與其重視法制建設是分不開的，所以行政審批制度改革要做到以法作為審批項目設立的依據(jù)，切不可因“沖動”而喪失理性。盡管2004年7月1日《行政許可法》正式實施后，解了行政審批制度改革法律保障匱乏的“燃眉之急”，但法律數(shù)量遠遠不夠，仍有不少審批項目缺乏法律權(quán)威作為合法支撐。行政審批制度改革應將此視為契機，完善基本程序法及配套法規(guī)體系構(gòu)建，從而明晰審批程序，界定審批范圍。同時要通過強化司法來對人大和政府的行政審批行為進行有效監(jiān)督，確保權(quán)力的合法使用。

2.改革應進行績效評估

行政審批改革的前提，應是在改革預期的收益大于執(zhí)行成本下實施，不能曲解改革的初衷與目標，在完全否定審批制度的情況下，搞“一刀切”，陷入盲目改革的困境，更不能重走不計成本、自謀私利的舊式審批道路。應在借鑒美國成本分析方案的基礎上，建立符合中國實際的改革成本核算體系，并以此指導各地方的改革實踐工作順利開展，符合精簡高效的“小政府”要求。

3.改革應強化市場地位

一方面，由于專業(yè)技術(shù)的缺乏導致干預結(jié)果的不理想；另一方面，市場經(jīng)濟下，本應發(fā)揮其主導地位和資源配置的基礎性作用，再觀之美國政府管制改革實際，那么作為“舵手”，政府在改革中所要做的是在宏觀上把握“風向”，認清自身定位，堅持市場機制的重要地位，不應仍去“劃槳”，把錯按在自己身上的手歸還于市場，使其順利“回歸”到社會中去。但對于市場秩序和環(huán)境的責任是始終需警惕的。

4.改革應關注社會管制

公眾福利的最大化不僅是整個國家追求的最終目的，同時也是行政審批改革的終極目標。正如霍布斯所說：“正義的政府應該是公私利益結(jié)合得最好的政府。政府職能的過程就是政府價值自我求證的過程，就是政府保持自身合法性存在的過程。”故中國在放松以自然性壟斷資源為主的經(jīng)濟性管制的同時，需對社會性管制保持持續(xù)性的關注。要加強與民眾生活悉心相關的社會性管制問題建設，如醫(yī)療、社會保障等問題，解決好與其切身利益相關的問題，提升其幸福感，對于和諧社會的構(gòu)建也會起到相當大的積極效用。

5.改革應注重長期效果

改革的成功與否不能單純從靜態(tài)上考慮取消的審批項目數(shù)量、調(diào)整的審批方式、政府讓渡了的權(quán)力，而主要是從審批制度改革后帶來的長遠利益著手，看其創(chuàng)造了怎樣的市場和社會環(huán)境，維持了怎樣的經(jīng)濟秩序，提供了怎樣的公共產(chǎn)品。須知改革不是一朝一夕、一蹴而就的，要把改革步伐與社會承受程度結(jié)合以綜合考慮，穩(wěn)扎穩(wěn)打，防止改革的倒退或停滯。并應在改革過程中通過長期定期評估制度的建立穩(wěn)固成果。

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[責任編輯 吳 迪]