裴 娟 杜風(fēng)雷 黃曉冬

(上海核工程研究設(shè)計院，上海 200233)

1 前言

在我國，公眾參與已經(jīng)引起了越來越廣泛的重視，國家甚至通過立法來奠定公眾參與的地位。同時，隨著民眾環(huán)保意識和民主意識的不斷覺醒，公眾介入到建設(shè)項目的意愿越發(fā)強烈。公眾對建設(shè)項目的支持與否對項目能否順利推進起到了舉足輕重甚至決定性的作用。核電項目由于其規(guī)模大、工期長、影響范圍廣、涉及人員多、公眾對核電不了解而易產(chǎn)生畏核心理等特點，更是倍受公眾注意。合理的選擇核電項目環(huán)境影響評價中的公眾參與對象，即可以使公眾的合理需求得以提出，使建設(shè)項目的規(guī)劃設(shè)計更完善合理，同時也可以減少社會資源的浪費，維護社會和諧穩(wěn)定，避免發(fā)生群體性事件。本文擬從核電項目公眾參與對象的選擇進行研究，合理選擇公眾參與對象，在核電項目的選址、建設(shè)、運營、退役全過程中真正發(fā)揮公眾參與的作用。

2 項目環(huán)境影響評價公眾參與發(fā)展歷程

在我國，公眾參與概念的引入晚于環(huán)境影響評價概念的引入。直到1991年，在我國實施第一個由亞洲開發(fā)銀行提供贈款的環(huán)境影響評價培訓(xùn)項目時，才在中國環(huán)境影響評價中首次提出公眾參與的問題，并把公眾參與作為環(huán)境影響評價的重要組成部分。1993年,由國家計委、財政部、國家環(huán)保局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強國際金融組織貸款建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》首次指出公眾參與是環(huán)境影響評價的重要組成部分[1]。1998年11月中華人民共和國國務(wù)院令第253號《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》首次以法律的形式提出環(huán)評報告書需征求公眾意見，但未給出具體的公眾參與的操作辦法和程序以及未明確環(huán)境影響報告書中是否需要有公眾參與章節(jié)。 2006年，環(huán)發(fā)〔2006〕28號文《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》頒布，這是中國環(huán)保領(lǐng)域的第一部專門的有關(guān)公眾參與的規(guī)范性文件，也是目前唯一一部已頒布的專門針對環(huán)境影響評價公眾參與的環(huán)保部標準。

3 參與公眾的范圍

我國對于環(huán)境影響評價公眾參與中公眾范圍主要包括：[2]

(1)受建設(shè)項目直接影響的單位和個人。如居住在項目環(huán)境影響范圍內(nèi)的個人；在項目環(huán)境影響范圍內(nèi)擁有土地使用權(quán)的單位和個人，利用項目環(huán)境影響范圍內(nèi)某種物質(zhì)作為生產(chǎn)生活原料的單位和個人，建設(shè)項目實施后，因各種客觀原因需搬遷的單位和個人。

(2)受建設(shè)項目間接影響的單位和個人，如移民遷入地的單位和個人，擬建項目潛在的就業(yè)人群，供應(yīng)商，和消費者。受項目施工，運營階段原料及產(chǎn)品運輸、廢棄物處置等環(huán)節(jié)影響的單位和個人，擬建項目同行業(yè)的其他單位和個人；相關(guān)社會團體或宗教團體。

(3)有關(guān)專家。特指因具有某一領(lǐng)域的專業(yè)知識，能夠針對建設(shè)項目某種影響提出權(quán)威性參考意見，在環(huán)境影響評價過程中有必要進行咨詢的專家。

(4)關(guān)注建設(shè)項目的單位和個人。如各級人大代表、各級政協(xié)委員、相關(guān)研究機構(gòu)和人員、合法注冊的環(huán)境保護組織。

4 核電項目環(huán)境影響評價參與公眾的相關(guān)法律規(guī)定

在我國，已正式頒布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例(1998)》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法(2003)》、《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法(2004)》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法(2006)》等多部法律均提出環(huán)評報告書應(yīng)征詢有關(guān)單位、專家及公眾的意見，但卻未專門針對核電項目提出環(huán)評中參與公眾的范圍，僅在2008年發(fā)布的《核電廠環(huán)境影響評價公眾參與實施辦法(征求意見稿)》中對此做了相應(yīng)規(guī)定。對于核電項目而言，由于該辦法針對性強且具備可操作性，同時又不違背我國已頒發(fā)的上位法，因此，盡管該實施辦法尚處于征求意見階段，但仍被我國核電行業(yè)作為開展核電項目環(huán)境影響評價公眾參與工作的參照辦法。該辦法界定了核電項目參與公眾的范圍應(yīng)包括但不僅限于以下[3]：

(1)受核電廠建設(shè)和運行影響的公眾，如核電廠擬設(shè)規(guī)劃限制區(qū)內(nèi)(廠址半徑5km范圍內(nèi))的公眾、廠址建設(shè)用地及半徑不小于500m的非居住區(qū)邊界范圍內(nèi)的征地移民、依靠廠址附近環(huán)境特征謀生的公眾等；

(2)廠址所在區(qū)域各級政府相關(guān)部門；

(3)相關(guān)的企事業(yè)單位，如因核電建設(shè)可能對其正常運營、發(fā)展規(guī)劃等產(chǎn)生正面或負面影響的單位；

(4)有關(guān)專家；

(5)其它機構(gòu)，如環(huán)境保護組織等民間社會團體。

該辦法同時還要求在選擇參與公眾時，應(yīng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達能力、受影響程度等因素，以體現(xiàn)被征詢意見公眾的代表性。主要被征詢意見公眾的選擇范圍應(yīng)根據(jù)核電廠建設(shè)的具體情況，綜合考慮核電廠環(huán)境影響及社會影響的范圍和程度、社會關(guān)注程度確定，重點關(guān)注核電廠廠址半徑15km 區(qū)域。

可見該辦法所規(guī)定的公眾范圍與3.2節(jié)所描述的基本一致。

5核電項目選擇公眾參與對象的建議

核電項目具有規(guī)模大、工期長、影響范圍廣、涉及人員多、公眾對核電不了解而易產(chǎn)生畏核心理等特點，為了使公眾了解核電，讓公眾的合理需求得以提出，使建設(shè)項目的規(guī)劃設(shè)計更完善合理，維護社會和諧穩(wěn)定，核電項目環(huán)境影響評價公眾參與應(yīng)該貫穿于整個環(huán)評階段。核電項目環(huán)境影響評價征求公眾意見的方式多種多樣，目前采用較多的方式有媒體宣傳、發(fā)放宣傳冊，張貼公告欄、專家意見咨詢(專家咨詢會、專家論證會)、問卷調(diào)查、公眾座談會、核電廠公眾接待日、電話訪問、信函回復(fù)等。為了更加有效和更加有針對性的征求公眾意見，不同的方式應(yīng)選擇不同的公眾。

表1 公眾參與對象的選擇及建議

電話訪問在問卷調(diào)查過程中,對項目持不支持態(tài)度的公眾?！藕貜?fù)在整個環(huán)評過程中,通過信函方式對建設(shè)項目給予意見建議的公眾?！?/p>

6 結(jié)論

在核電項目環(huán)境影響評價過程中開展公眾參與，是我國法律規(guī)定必須進行的。而在公眾參與過程中，依照不同的征詢公眾意見的方式，而選取合適的參與公眾，不僅可以投入相對較少的人力物力，節(jié)約社會資源，同時也能更加有針對性的獲取公眾對建設(shè)項目的意見和建議，進一步完善項目的規(guī)劃設(shè)計，更直接有效的解決因項目建設(shè)給公眾帶來的問題，滿足受建設(shè)項目影響的公眾的合理訴求，避免引起社會矛盾。因此在核電項目環(huán)境影響評價過程中合理的選擇參與公眾進行核電項目環(huán)評公眾參與是十分必要的。

此外，根據(jù)我國相關(guān)法律，核電項目環(huán)境影響評價公眾參與活動主體為建設(shè)單位，建設(shè)單位也可以委托承擔(dān)環(huán)境影響評價工作的環(huán)評機構(gòu)進行征求公眾意見的活動。但考慮到建設(shè)單位和環(huán)評機構(gòu)均與項目存在利益相關(guān)，因此，如果能夠由評審單位或者其他第三方組織來開展此項工作，可能更能確保公眾參與的真實性和公正性。

[1]袁遠.公眾參與對環(huán)境影響評價的作用.企業(yè)研究.2010年6月第12期.

[2]環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則.公眾參與(征求意見稿)，環(huán)辦函[2011]125號.

[3]核電廠環(huán)境影響評價公眾參與實施辦法(征求意見稿)，國核安辦[2008]247號).