嚴靜

（岳陽廣播電視大學科研與項目處，湖南岳陽 414000）

農民工權益法律保護的影響因素分析

嚴靜

（岳陽廣播電視大學科研與項目處，湖南岳陽 414000）

影響農民工權益法律保護的因素有三：平等法治觀念的缺失、城鄉(xiāng)分割的二元社會結構和法律制度供給的滯后，分析這些原因的成因并針對性的采取措施，可以對有效解決問題提供幫助。

農民工權益；法律保護；二元社會結構

“三農”問題一直是社會、學者乃至各級黨委和政府所關注的“重中之重”，而農民工問題尤其城市農民工權益的法律保護問題更是全社會關注的焦點。近些年以來，經過國家政策的調整和社會制度的完善，農民工工資的拖欠問題得到了一定的改觀。但是農民工權益的法律保護問題并沒有得到根本解決，而且問題拖得越久，隱患越大，解決的難度就越大。影響農民工權益缺損的原因比較復雜，從法律的視角來分析探究將有助于問題的解決。

一、平等法治觀念的缺失

傳統(tǒng)的理念和偏頗的思想影響著部分管理者的管理理念和具體行為，致使一些地方職能部門在處理勞動糾紛時往往站在投資者一方，甚至一些地方把廉價的農民工勞動力作為吸引招商引資的條件，而對侵害農民工權益的行為關心不夠。盡管我國早已在2007年頒布了《中華人民共和國就業(yè)促進法》，但平等觀念的偏差與對弱勢群體的歧視已成事實，就業(yè)歧視現象在相當長的一段時期內難以改變。

我國的農民工工作不固定不穩(wěn)定，地方政府認為農民工流入城市打工只是短期現象，農民工雖然填補了城市勞動力的不足，但也給城市社會造成了諸多不穩(wěn)定因素，引發(fā)了很多社會治安問題，城市管理壓力更大、難度更高。因此，地方政府對城市農民工采取管制、限制為主，引導、保護為輔的政策，側重于管理和規(guī)范農民工行為，忽視了保護農民工的實體權利。城市各類管理機關（如公安、計劃生育、工商等部門）對農民工以罰代管、以罰促管，嚴重侵害了農民工的合法權益。面對當今極普遍的例如克扣或拖欠工資、因工作環(huán)境惡劣而致殘致傷等侵害農民工權益的事件，因我國到目前為止沒有農民工權益保護的預警機制，地方政府官員幾乎都采取被動應對式的工作態(tài)度和工作機制，往往等到出了問題后，才采取一些事后的對策和措施。

農民工具有濃厚的鄉(xiāng)土意識，且內向、壓抑、自卑和自我封閉，“葉落歸根”的觀念使得他們不太期望在城市扎根。農民工的鄉(xiāng)土意識體現在他們只與親戚、朋友、老鄉(xiāng)之間交往，且他們之間有著強烈的認同感，不愿也少有機會與城市居民交往。農民工法制觀念本來就極為淡薄，再加上接受法制教育的機會少，對國家法律和政策了解幾乎沒有，自我維權意識和法律意識不強，進而導致其許多權益難以得到保障。

二、導致城鄉(xiāng)分割的二元社會結構

目前，我國的社會結構是典型的城鄉(xiāng)二元結構，它由二元戶籍制度、二元就業(yè)制度、二元教育制度、二元社會保障制度、二元公共事業(yè)投入制度等一系列社會制度所構成。

二元經濟結構在發(fā)展中國家可概括為使用生產資本生產利潤的有組織的現代工業(yè)部門和自給的僅足維持生存的傳統(tǒng)農業(yè)部門，由此形成相對應的落后的傳統(tǒng)經濟與先進的現代經濟同時并存的現象。長期以來，我國形成了一系列城鄉(xiāng)隔離的社會制度，這些社會制度涵蓋戶籍、住房、就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等方面，它將中國居民無形的分為城鄉(xiāng)兩個等級，實行差別待遇。這種二元結構的形成，并不是社會自由平等競爭的結果，而是國家通過戰(zhàn)略指導和政策調控人為形成的。

我國農民工制度的形成是以我國城鄉(xiāng)分割的二元經濟社會體制為基礎，而推動我國城鄉(xiāng)二元經濟社會體制形成、構成當今“農民工“體制產生的制度基礎，分別是城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度和與之配套的城鄉(xiāng)差別化的社會保障制度、農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度。這三大制度設計，分別從公共服務享有、生活資料供給、生產資料分配三個方面與人口身份管理相匹配，必然把我國人口分成“農村居民”和“城市居民”兩大類，在制度上更加固化了我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會經濟體制。

導致農民工權益的缺失甚至受侵害、救濟不能，表面上看是立法不足和政策不完善導致的，其本質原因是作為限制公民流動的戶籍制度的合法存在。沒有法律保障的遷徙，使農民工成為不了城市的真正居民。即便農民工進入城市，其擇居權、就業(yè)權、受教育權、社會保障權等也受到很多限制。

中國是全世界唯一一個實行城鄉(xiāng)隔離的二元戶籍制度的國家。有學者尖銳地指出，戶口歧視是與社會主義倫理道德相違背的，甚至也背離了人類社會關于人人平等不受任何歧視的基本道義。近年來，我國的戶籍制度有所改變，許多地方都進行了戶籍制度的改革，戶口限制政策逐步放開放寬了，但是戶籍制度所產生的負面影響，會在相當長的一段時間內影響城市農民工各項權利的行使。

城鄉(xiāng)二元社會結構決定了歧視性的勞動力市場二元結構。二元勞動力市場包括首屬勞動力市場和次屬勞動力市場。首屬勞動力市場是由持有城市戶口的市民構成，其收入較高、勞動環(huán)境較好、更為穩(wěn)定；次屬勞動力市場是由持有農村戶口的農民組成，其收入低、勞動環(huán)境較差、缺乏穩(wěn)定性。來城市打工的農民工當中，只有極少數能夠進入首屬勞動力市場，大多數農民工屬于次屬勞動力市場，從事城市居民不愿干的臟、苦、累活，工作環(huán)境和生活環(huán)境非常惡劣，生活在城市的底層。

農民工在這種歧視性的二元勞動力市場中無法擁有與城市居民同等的勞動力資格，導致農民工工作不固定、就業(yè)不穩(wěn)定。隨著我國經濟制度改革，許多城市企業(yè)職工紛紛下崗，為了更好地保護城市居民，地方相繼出臺了限制農民工工種的各項政策，提高農民工就業(yè)的門檻，導致的結果就是農民工的就業(yè)權受到限制。隨著農民工權益保護問題日益突出，成為社會關注的焦點，有些地方政策放寬了農民就業(yè)權的限制，但仍然局限于城市居民不愿干的臟、苦、累的工作。所以農民工在勞動力市場上受到歧視待遇，不能享有自由的就業(yè)權。

由于農民工這一弱勢群體工作不穩(wěn)定、流動性很強，致使農民工始終被排除在國家社會保障體系之外。其實城鄉(xiāng)二元分割制度是農民工無法獲得同等社會保障的根本原因。社會保障制度在城鄉(xiāng)的區(qū)別對待，不利于社會同步發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)勞動力的合理配置，抑制了農民工自己創(chuàng)業(yè)，更重要的是影響了我國所追求的建立平等和諧的“中國夢”社會目標。正如羅爾斯所指出的那樣：“在這種我們認為是在現代國家中建立了社會正義的制度結構中，地位較好者的利益改善著地位較差者的條件。即使情況不是這樣，也能夠被調整成這樣，例如，通過確定適當水平的社會最低值來調整。這些制度在目前的現實存在，確實被各種嚴重的不正義破壞得千瘡百孔。”即使戶籍制度徹底放開，而社會保障制度不對農民工普惠，農民的市民化也是很難實現的。

三、法律制度保障的相對滯后

我國的《勞動法》是保障勞動者基本權益的重要法律，但其針對性和操作性不強，沒有根據我國農民工的實際情況做出切實有效的規(guī)定，很多農民工權益受侵害案件無法可依。我國《工會法》缺乏操作性，沒有通過立法明確規(guī)定農民工必須加入工會組織，農民工保障自身權益沒有組織保障。

1.選舉權與被選舉權還停留在法律層面

我國憲法明確規(guī)定了公民的選舉權與被選舉權，而且十一屆全國人大三次會議于2010年3 月14日高票通過了選舉法修正案，明確取消城鄉(xiāng)差別，一步到位實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。選舉法修正案的通過，被譽為開啟了“同票同權”時代。但農民工身份仍然沒有改變，實踐中他們并沒有完全享有法律賦予的選舉權與被選舉權。

2.農民工不能參與社會管理

農民工群體幾乎與國家政治生活絕緣，必然導致在政策制定和法律制定上農民工的利益和訴求得不到。此種情況下，城市的社會管理也很難得到農民工支持。

3.農民工維權組織的缺位

據有關調查數據顯示，農民工群體中僅有11.9%的人加入城市相關組織，絕大多數農民工在城市沒有加入也無法加入維護自身權益的組織。不是因為農民工不想成立維護自身權益的組織，而是因為組織的成立沒有保障和扶持。

4.農民工話語權的缺失

長期以來，農民工是一個被忽視、被歧視、被漠視的群體。他們沒有渠道表達心聲，只能通過群體性的事件或偏激行為向政府反映。政府部門更關心公共利益如社會安全、市容整潔、財政收入，而農民工則更關心自己的工資收入和社會保障。結果，農民工的呼聲在政府決策高層顯得那么微弱，他們的訴求很難得到重視，更難以實現。

1.就業(yè)權利不平等保護

有些地方政府通過制定地方土政策對農民工就業(yè)故意設置門檻、提高資質，其目的就是限制農民工進城就業(yè)。即使就業(yè)，農民工從事的也都是條件差、環(huán)境惡劣的工作，還得接受低報酬待遇，不能平等的享有就業(yè)權利。

2.勞動權利保護不力

現行勞動保護立法規(guī)定不符合農民工實際情況，缺乏客觀性、可操作性。我國的《勞動法》《安全生產法》等有關法律明確規(guī)定：“用人單位應當采取適當的組織措施，準備必要的勞動工具和輔助用品等，為勞動者提供安全、衛(wèi)生的勞動環(huán)境?！?/p>

1.全國性立法只將農民工納入其適用范圍，籠統(tǒng)且難操作

雖然1991年《全民所有制企業(yè)招用農民合同制工人的規(guī)定》對農民工的社會保險問題作了較為具體卻不是很完整的規(guī)定，但隨著我國國有企業(yè)的改革改制，符合該規(guī)定的對象范圍越來越窄。而《勞動法》在其適用范圍中只對企業(yè)做了列舉規(guī)定，但對職工未作明確列舉。

2.農民工社會保險只有一些地方法規(guī)和政策性規(guī)定

如2003年出臺的《北京市農民工醫(yī)療保險暫行辦法》規(guī)定：“用人單位應當依法為農民工辦理參加養(yǎng)老保險手續(xù)并繳納醫(yī)療保險費。”2008年3月1日開始實施的《深圳市社會醫(yī)療保險辦法》中專設與農民工醫(yī)療保險，結合2004年的《失業(yè)保險條例》，深圳市農民工可以享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三險中的社保項目。還有一些地方也相繼出臺了相關規(guī)定，但依然缺少國家法律法規(guī)的保障。

3.規(guī)定的險種不完整

有些地方規(guī)定僅包括工傷補償或意外傷害補償、住院醫(yī)療費報銷和老年補貼三項內容。

4.與城鎮(zhèn)居民社會保險的規(guī)定不同

《失業(yè)保險條例》規(guī)定：“城鎮(zhèn)失業(yè)人員可以領取12-24個月的失業(yè)保險金，失業(yè)的農民工只給付一次性生活補助?！?/p>

5.工傷保險法律強制力不強

《工傷保險條例》第58條規(guī)定：“用人單位瞞報工資總額或者職工人數的，由勞動保障部門責令改正，并處瞞報工資總額1倍以上3倍以下的罰款?！边@說明，企業(yè)不參加工傷保險的違法成本非常低，當雇員發(fā)生工傷，即使沒有參加工傷保險，企業(yè)受到的懲罰遠遠小于它為制定參保要繳納的工傷保險費。

6.農民工難以享受社會福利與社會救助

從立法層面上來講，只有《勞動法》第76條作了原則性宣言性規(guī)定外，尚無法律法規(guī)對農民工的社會福利予以規(guī)定或者將農民工勞動福利納入調整城鎮(zhèn)原有職工福利之體系。

1.農民工受教育和受培訓權得不到充分保障

農民工培訓權沒有法律支持和經費保障，根本問題在于機制，要從法律上確認農民工的實體權利并加以保障。

2.農民工子女的受教育權得不到充分保障

目前我國有些地方制定政策，讓農民工子女享受當地學生同等待遇，免交借讀費和其它任何形式的贊助費，不少農民工子女實現了在城區(qū)就近入學，但是據調查，農民工子女就近入學在政策執(zhí)行上仍被大打折扣，有的地方根本沒有制訂相關政策，部分本地學校要么不接收，要么額外收費。憲法規(guī)定人人享有受教育權，農民工子女還沒有完全享受到這種權利。

農民工作為我國市場經濟發(fā)展過程中的特殊群體，其生活的安定和諧是全社會和諧的重要基礎?，F代社會作為主要群體的勞動者處于弱勢地位，合法權益有沒有受到侵害，能否得到法律的充分保護，這些都是我們應該且必須關注的，國家的發(fā)展是一個循序漸進的過程，要和諧，就必須要解決進步發(fā)展過程中的社會矛盾。作為社會群體的一部分，一個隊伍龐大且處于弱勢的群體——農民工，其穩(wěn)定幸福的生活是和諧社會的重要基礎。

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（責任編校：張廣宇）

Analysis on the Influence Factors of Peasant Workers'Rights and Interests Legal Protection

YAN Jing
(Scientific Research and Project Office,Yueyang Radio and TV University,Yueyang,Hunan 414000)

There are three factors affecting the rights and interests of peasant workers'legal protection, which are the lack of equality of the law,the division between the city and countryside in the dual society structure and the lagging of legal system supply.However,analyzing the causes of these reasons and taking corresponding measures can help to solve the problems effectively.

peasant workers'rights and interests;legal protection;dual society structure

D 922.2

A

1672-738X（2014）06-0108-04

2014-07-10

嚴靜（1978—），女，湖南岳陽人，區(qū)域與經濟發(fā)展碩士，法學副教授。主要研究方向：民商法學、成人教育。