丁筱凈

全國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革大幕已然拉開。2013年12月13日，民政部向內(nèi)部下發(fā)了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。截至目前，已有多地民政部門將試點(diǎn)機(jī)構(gòu)上報(bào)民政部備案。

公辦、民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)問題的癥結(jié)在哪里？公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革能否有效解決我國(guó)目前的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老問題？未來我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)是什么？對(duì)此，《民生周刊》記者采訪了第十二屆全國(guó)人大代表，民政部黨組成員，全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室黨組書記、常務(wù)副主任，全國(guó)老齡協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳傳書。

民生周刊：目前我國(guó)老齡人口已突破2.02億，且預(yù)測(cè)未來20年平均每年增加1000萬人，到2033年會(huì)突破4億?？焖俚睦淆g化進(jìn)程給我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)帶來了哪些挑戰(zhàn)？

陳傳書：最基本的挑戰(zhàn)是未富先老。我們既要解決養(yǎng)老問題，又要解決發(fā)展問題，而發(fā)展是應(yīng)對(duì)人口老齡化的根本途徑，所以必須堅(jiān)持老齡事業(yè)適應(yīng)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這是一個(gè)基本的挑戰(zhàn)。

第二個(gè)挑戰(zhàn)是未備先老。發(fā)達(dá)國(guó)家有幾十年甚至上百年的時(shí)間來準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)人口老齡化，我們的時(shí)間很短，因此無論在思想上還是機(jī)制上，都還沒有做好充分的準(zhǔn)備：城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和資源現(xiàn)在還是相當(dāng)匱乏的，養(yǎng)老服務(wù)體系不健全，未來4億多老年人的生活保障是個(gè)重大的民生問題。

最后是家庭養(yǎng)老功能嚴(yán)重弱化。目前我國(guó)老齡人口中，子女不在身邊的空巢老人占據(jù)了一半，這與我們控制人口過快增長(zhǎng)、實(shí)行強(qiáng)有力的計(jì)劃生育政策有一定關(guān)系，同時(shí)也是我們?nèi)丝陬愋娃D(zhuǎn)變過程中必然要經(jīng)歷的一個(gè)困難階段。這使我們傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式受到了很大沖擊，原來的家庭養(yǎng)老功能外化為社會(huì)養(yǎng)老。對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)和供給不足的矛盾將長(zhǎng)期存在并且日益突出。

民生周刊：目前我國(guó)的老齡化處于什么階段？

陳傳書：?jiǎn)渭儚娜丝诮Y(jié)構(gòu)來講，我們還處于老齡化的初級(jí)階段。目前我國(guó)60歲以上老人中，65歲以下的占三分之一，70歲以下的占一半以上，這些年齡段的老年人大多數(shù)還能生活自理。

中國(guó)人口老齡化伴隨著高齡化，我國(guó)老齡化的高齡化階段還未來臨，真正的矛盾集中爆發(fā)應(yīng)該是高齡化階段。高齡人口比重越大，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求越大，將來真正需要住養(yǎng)老院的是這部分人。所以，雖然單純從人口結(jié)構(gòu)來講，我們還沒有到最困難的時(shí)候，但是我們的矛盾已經(jīng)相當(dāng)突出了。這說明我們的養(yǎng)老體制機(jī)制嚴(yán)重不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求。

民生周刊：此次改革針對(duì)的是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在哪些問題？

陳傳書：首先，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前的職能定位不夠明確。建國(guó)初期的公辦機(jī)構(gòu)保障對(duì)象是很明確的，比如三無老人。當(dāng)時(shí)也有一套機(jī)制來約束，比如入住農(nóng)村敬老院的老人，百年后其房產(chǎn)和土地都?xì)w集體所有。如今，國(guó)人的養(yǎng)老需求發(fā)生很大變化，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求大大增加了，所以近年來公辦機(jī)構(gòu)的接收對(duì)象也在不斷擴(kuò)大。現(xiàn)在，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中真正的三無、困難老人比例并不高，“公辦”的職能發(fā)生了錯(cuò)位。

第二，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)布局并不合理。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有的一床難求，有的卻門可羅雀，原因何在？一是布局不合理，城市公辦養(yǎng)老院往往供不應(yīng)求，而農(nóng)村公辦敬老院空床率卻極高；二是結(jié)構(gòu)不合理，目前全國(guó)公辦養(yǎng)老院中，沒有醫(yī)護(hù)條件的頤養(yǎng)型養(yǎng)老院占多數(shù)，而能接收失能老人的醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老院緊缺。這也是一種錯(cuò)位，針對(duì)健康老人應(yīng)該盡可能創(chuàng)造條件讓其在家庭、社區(qū)養(yǎng)老，公辦機(jī)構(gòu)應(yīng)面向困難和失能老人。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該向醫(yī)護(hù)型轉(zhuǎn)變，以醫(yī)護(hù)型為主，頤養(yǎng)型機(jī)構(gòu)應(yīng)以市場(chǎng)為主。

最后，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制不健全。我國(guó)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本上按照最傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理，發(fā)“人頭費(fèi)”，與市場(chǎng)不接軌并一定程度上影響了效率。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的癥結(jié)在于沒有形成好的機(jī)制，沒有一套全國(guó)統(tǒng)一的機(jī)制來引導(dǎo)其發(fā)展。

民生周刊：應(yīng)該建立一種什么樣的機(jī)制，更好地促進(jìn)養(yǎng)老需求的滿足和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展？

陳傳書：如果說養(yǎng)老服務(wù)要發(fā)展，將來到底以供給型為主還是產(chǎn)業(yè)型為主，這是一個(gè)需要思考的問題。大部分理論還是希望以社會(huì)福利的思路發(fā)展，但要考慮到我們將面臨的是4億老年人，一個(gè)如此龐大的社會(huì)群體，本身消費(fèi)水平不高，基本不參加國(guó)民經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，如果再?zèng)]有養(yǎng)老消費(fèi)，有可能成為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)拖累。

因此，我認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)不能對(duì)機(jī)構(gòu)實(shí)行供給制，我主張由“補(bǔ)機(jī)構(gòu)”向“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)變。我們的社會(huì)福利應(yīng)該是面向個(gè)人的，將養(yǎng)老補(bǔ)貼直接給需要的個(gè)人，提高個(gè)人的購(gòu)買力，讓個(gè)人自由選擇養(yǎng)老方式和機(jī)構(gòu)，這樣才能良性循環(huán)。在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系里，政府要承擔(dān)兜底作用，但一定要讓社會(huì)唱主角。

如果繼續(xù)按照“補(bǔ)機(jī)構(gòu)”的思路，比如現(xiàn)在的“民辦公助”和“公建民營(yíng)”，都是拿到政府補(bǔ)貼的民營(yíng)機(jī)構(gòu)，那么沒有補(bǔ)貼的民建民營(yíng)機(jī)構(gòu)還有發(fā)展空間嗎？另外，不同地方政府的補(bǔ)貼能力不同，在中西部貧困地區(qū)，政府補(bǔ)貼不了多少，拿不到補(bǔ)貼的人還有往里投入的動(dòng)力嗎？

所以，應(yīng)該將補(bǔ)貼給老年人，讓他們自由選擇，讓公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)像國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)一樣，在同一市場(chǎng)上遵循同樣的規(guī)則發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)才能有活力。

民生周刊：“補(bǔ)人頭”有哪些做法？在我國(guó)是否已有嘗試？

陳傳書：“補(bǔ)人頭”目前的主流做法有兩種：一是建立護(hù)理保險(xiǎn)制度，這是國(guó)際化的大趨勢(shì)，山東省青島市正進(jìn)行試點(diǎn)；二是通過發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，給予需要入住機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的困難老人以一定補(bǔ)貼。

我國(guó)目前“補(bǔ)人頭”的做法在兩個(gè)城市開展了嘗試，分別是青島2012年起試行長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)制度和上海2013年起試點(diǎn)高齡老人醫(yī)療護(hù)理計(jì)劃。目前兩市的探索時(shí)間較短，初期反映較好，為患者及家屬減輕了負(fù)擔(dān)，也促進(jìn)了護(hù)理機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

在我國(guó)，養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼更好推進(jìn)，但是這種補(bǔ)貼是一種普惠性的補(bǔ)貼，具有一定局限性。如果建立起護(hù)理保險(xiǎn)制度，就能夠更好解決資源分配公平的問題。老年人面臨的貧困、疾病、失能三大風(fēng)險(xiǎn)中，現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)能夠化解前兩種風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，而護(hù)理保險(xiǎn)能化解老年人的失能風(fēng)險(xiǎn)。只是，在我國(guó)建立護(hù)理保險(xiǎn)制度的過程會(huì)很長(zhǎng)，無法一蹴而就。