陳水生

巡視制度是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過建立專門巡視機構(gòu)，按照有關規(guī)定對下級黨組織領導班子及其成員進行監(jiān)督的制度，本質(zhì)是黨內(nèi)監(jiān)督的一種形式。從1990年開始，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度迄今經(jīng)歷了三個階段，在發(fā)現(xiàn)黨員領導干部違法違紀的苗頭、為查處大案要案提供線索方面發(fā)揮了重要的積極作用。

這項制度未來將怎樣發(fā)展？

巡視制度四功能

黨內(nèi)巡視制度的作用，首先是助推制度反腐建設。

巡視制度發(fā)展至今，最大的成果是能夠監(jiān)督黨員領導干部尤其是“一把手”的廉政作風。巡視工作的重點已偏重反腐。

強化反腐制度建設，構(gòu)建制約權(quán)力之“籠”，是未來中國反腐的基本路徑，而巡視制度就是制度反腐的一個重要的嘗試。巡視制度的主要作用是主動發(fā)現(xiàn)問題，從“治標”角度打擊腐敗行為，強化對權(quán)力運作的監(jiān)督。

巡視制度完善了領導干部選人用人機制。

巡視制度能夠發(fā)現(xiàn)“為民、務實、清廉的優(yōu)秀領導干部，為地方政府換屆和配好班子、選好干部提供重要的參考”；也能夠“發(fā)現(xiàn)領導班子不夠團結(jié)”從而進行談話、建議；還能夠“對一些不適合擔任現(xiàn)職的領導干部提出調(diào)整交流的建議”，更能夠防止干部“帶病提拔”。

巡視制度是對擬推薦任用領導人的一種非常規(guī)化考核。通過深入實際、深入群眾的走訪、座談，巡視組能更進一步發(fā)現(xiàn)擬提拔干部在政治紀律、組織原則、工作作風、廉潔自律等方面存在的問題，特別是能夠了解黨員領導干部中出現(xiàn)的行賄買官、受賄賣官、違法違紀等行為。

巡視監(jiān)督在一定程度上彌補了現(xiàn)行紀檢監(jiān)察體制非垂直領導的缺陷。

一地區(qū)（單位）的黨組織領導尤其是一把手，擁有本區(qū)域內(nèi)黨內(nèi)的最高權(quán)力，受到有效監(jiān)督的可能性較小。因此，由上級進行的監(jiān)督能夠克服一定利益裙帶關系和地方保護主義，相對于同級紀委和常規(guī)監(jiān)督來說，能夠發(fā)揮更真實的作用。由于黨內(nèi)上級不能客觀地掌握被監(jiān)督對象的全面情況，上級紀委、組織部門間的監(jiān)督存在著壁壘，不能有效溝通協(xié)作，無法將監(jiān)督結(jié)果落實。因此，在黨章框架內(nèi)，著重解決上級對下級的監(jiān)督尤為重要。

黨的紀律檢查委員會與行政監(jiān)察體制，實行以“條塊分割，以塊為主”的領導體制，即由同級黨委或政府和上級紀委、監(jiān)察共同對紀檢監(jiān)察進行雙重領導，但以同級黨委和政府領導為主。其弊端是紀檢監(jiān)察的人、財、物權(quán)都掌握在同級黨委手中，紀檢監(jiān)察監(jiān)督缺乏獨立性，重大案件的查處要先向同級匯報，無法對同級進行有效的監(jiān)督。

在目前情況下，黨內(nèi)巡視制度滿足了實際操作中的需要。

巡視制度規(guī)定，“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專門巡視機構(gòu)對下級黨組織領導班子及其成員進行巡視監(jiān)督”，即由上級紀檢部門設立巡視組，直接對下級黨委班子進行巡視監(jiān)督，客觀上起到了紀檢機構(gòu)實行垂直領導體制所能發(fā)揮的作用。

巡視制度發(fā)現(xiàn)問題的重要途徑來自社會監(jiān)督，尤其是群眾監(jiān)督。巡視制度的順利實施，也集中顯示著民眾的意志和力量。

作為紀委乃至中國共產(chǎn)黨的權(quán)威代表，巡視制度能夠給群眾一個近距離與“中央”“上級”聯(lián)系，表達意見、行使監(jiān)督權(quán)利的途徑，同時也促進了損害人民群眾切身利益的某些突出問題的解決。

加強權(quán)力監(jiān)督體系的整合

就目前來看，巡視工作取得較大的成果，但也存在一些問題。筆者認為，這項制度未來的發(fā)展可從幾個方面強化。

因巡視制度本身具有的內(nèi)在弱點和功能局限，所以不能簡單地認為用巡視工作就可達到治理腐敗、制約權(quán)力的目標。一些群眾將巡視組當作“欽差大臣”，將與巡視組的接觸認定為同“中央”的接觸，這說明對巡視制度的定位出現(xiàn)了誤差。巡視制度只是黨內(nèi)監(jiān)督制度的一種，其主要作用在于發(fā)現(xiàn)問題，搜集資料。要達到對權(quán)力運行的有效監(jiān)督，需要黨內(nèi)其他監(jiān)督制度、黨外監(jiān)督制度的共同作用。

從加強黨內(nèi)監(jiān)督看，需要改變黨內(nèi)監(jiān)督的重心。黨內(nèi)權(quán)力中心應向黨代會轉(zhuǎn)移，以黨代會為中心，黨委和紀委并行且相互獨立，紀委向黨代會匯報而不用受制于同級黨委領導，這樣就能加強紀委的獨立性，使得黨委和紀委的工作避免交叉重疊，從而發(fā)揮紀委的真正作用。

從我國既有的權(quán)力監(jiān)督體系看，還需要大力加強法律監(jiān)督系統(tǒng)、政治和政府監(jiān)督系統(tǒng)、社會監(jiān)督系統(tǒng)的協(xié)同建設，使自上而下的監(jiān)督、同級監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督結(jié)合起來，形成強大的監(jiān)督合力。

唯有如此，巡視工作才能夠得到來自群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督更有力的支持，在處理巡視中所發(fā)現(xiàn)的問題時，才能得到人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督的積極回應，有利于將巡視工作的成果轉(zhuǎn)化為有效反腐的證據(jù)，使巡視制度成為反腐的真正利器。

加強巡視工作透明化

巡視工作自身的公開透明是保證巡視制度得到真正貫徹落實的關鍵，因為很多腐敗行為都是在信息高度壟斷的情況下形成的。唯有巡視工作透明化，才能使群眾了解巡視工作的任務和進展，從而拓寬信息的搜集渠道。

2013年6月，十個中央巡視組工作的開展受到了廣泛的報道，巡視對象、巡視時間、組長信息、聯(lián)系方式等信息充分公開。

這得益于新一屆領導集體對巡視工作的重視和社會監(jiān)督的加強。但是巡視領導小組、巡視組的工作過程還是蒙著神秘的面紗，群眾反映的意見是否被受理、如何被受理、多久被受理仍沒有明確規(guī)定。

為了獲得“自下而上”的信息，并且強化對巡視組成員的監(jiān)督，應該更加注重加強對巡視組工作透明度的展示。

建立民主參與的監(jiān)督機制

調(diào)動黨員群眾參與到權(quán)力監(jiān)控機制中來，依靠政務透明化、巡視工作透明化還不夠，還需要有更完善的民主參與機制。巡視制度中的民主參與機制，就是要建立黨員和群眾的利益表達機制，形成權(quán)力監(jiān)督主體之間的良性互動體制。

巡視制度主要針對權(quán)力高度集中的“一把手”，而為了防止巡視過程中權(quán)力的干預，需要通過強化黨員群眾的民主監(jiān)督和民主批評，健全黨員群眾的利益表達機制來實現(xiàn)。

同時，良好的利益表達機制、民主參與機制的建立，才能真正調(diào)動群眾參與政治生活，培養(yǎng)公民意識和社會責任感。除了能夠增強對被巡視對象的監(jiān)督，彌補巡視工作缺乏常規(guī)性的不足之外，完善的民主參與機制本身還能成為巡視工作監(jiān)督的一種有機組成方式。

此外，還需處理好巡視制度的短期效用與制度建設之間的關系。

巡視制度作為一種非常規(guī)的權(quán)力監(jiān)督方式，最近幾年在中央的重視下，運作得有聲有色，在實踐中也發(fā)揮了重要的反腐敗和威懾等作用。但不可忽略的是，巡視制度及其大規(guī)模的運轉(zhuǎn)還是一種運動式治理而非制度化的治理模式。

因此，如何解決好權(quán)力監(jiān)督的常規(guī)化、制度化和維護制度的權(quán)威性是一個值得深思的問題。

反腐敗和對官員的監(jiān)督最重要的，也是最需要的，是要從源頭和制度建設的角度去系統(tǒng)審視官員選拔及權(quán)力監(jiān)督等重要問題，如果僅僅追求短期內(nèi)的治標效果而忽略治本，巡視制度會不堪重負。

（作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院）endprint