李曉艷

(遼寧師范大學(xué) 影視藝術(shù)學(xué)院，遼寧 大連 116081)

協(xié)商民主作為我國兩種重要的民主形式之一，在60多年的踐行中一直通過中共中央的政策文件和政協(xié)內(nèi)部的規(guī)范性文件來調(diào)整，由于缺乏法律的規(guī)范和保障，協(xié)商民主部分存在著流于形式化的諸多問題，實效性不盡如人意。黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)，協(xié)商民主制度化的發(fā)展方向就是法制化，以法律來規(guī)范和保障政協(xié)協(xié)商的有關(guān)內(nèi)容和程序，更好地提高政協(xié)履職的科學(xué)性、規(guī)范性和實效性。政協(xié)協(xié)商民主的法制化涉及一系列法律法規(guī)，筆者認(rèn)為，應(yīng)以中國共產(chǎn)黨關(guān)于人民政協(xié)、協(xié)商民主的政策文件為引導(dǎo)，修訂《憲法》、制定《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《政治協(xié)商法》，以這些法律規(guī)則來具體規(guī)范和調(diào)整協(xié)商民主的運(yùn)行和實施。

一、修訂《憲法》

憲法是我國社會主義法律體系的根本大法，是治國理政的總綱，是確認(rèn)和實現(xiàn)民主的根本途徑。選舉民主和協(xié)商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式，但在現(xiàn)行憲法全文中，“選舉”這一詞語出現(xiàn)了29次，“協(xié)商”這一詞語僅出現(xiàn)了2次；選舉民主的主要實現(xiàn)途徑是人民代表大會，協(xié)商民主的主要實現(xiàn)途徑是人民政協(xié)，“人民代表大會”在憲法中出現(xiàn)了160次，“人民政治協(xié)商會議”僅出現(xiàn)了1次，可見我國《憲法》對兩種民主的確認(rèn)和保障程度有著天壤之別，憲法的這種差別對待與中共對兩種民主的同等重視態(tài)度極不相符?！叭嗣裢ㄟ^選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”[1]選舉民主和協(xié)商民主二者相輔相成、有機(jī)融合，共同構(gòu)成了中國特色社會主義民主政治的實質(zhì)內(nèi)容，共同踐行并推進(jìn)中國民主政治的科學(xué)發(fā)展，協(xié)商民主需要和選舉民主具有同等的法律保護(hù)。因此，法治化的中國亟需在法制上對協(xié)商民主進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范，協(xié)商民主法制化的首要任務(wù)是修訂《憲法》，增加并完善協(xié)商民主的有關(guān)條款，然后依據(jù)《憲法》修訂案來制定其他相關(guān)法律。筆者認(rèn)為，根據(jù)人民政協(xié)的職能與特點(diǎn)，應(yīng)將其設(shè)置為國家協(xié)商機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在憲法第三章“國家機(jī)構(gòu)”中增設(shè)一節(jié)“中國人民政治協(xié)商會議”，主要內(nèi)容如下：宗旨任務(wù)——為實現(xiàn)我國各族人民的根本任務(wù)而奮斗；原則——以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)思想，堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，遵守憲法和法律；性質(zhì)——中國人民政治協(xié)商會議是國家的協(xié)商機(jī)關(guān)和愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政協(xié)的重要機(jī)構(gòu)；政協(xié)職能——政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的內(nèi)容和形式； 政協(xié)與人大的關(guān)系——政協(xié)對同級人大負(fù)責(zé)，協(xié)助人大及其他國家機(jī)關(guān)的工作，以及其他需要憲法確認(rèn)的主要內(nèi)容。

二、制定《中國人民政治協(xié)商會議組織法》

1949年9月中國政協(xié)第一屆全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，1954年12月第二屆全國政協(xié)全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議章程》(以下簡稱《政協(xié)章程》)，《中國人民政治協(xié)商會議組織法》被《政協(xié)章程》所取代而停止使用，自此政協(xié)組織處于無法可依狀態(tài)已有60年。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，政協(xié)早已形成了由全國到地方的龐大組織體系，政協(xié)職能已深入政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理等各個方面，其推動社會和諧穩(wěn)定、發(fā)展進(jìn)步的作用日益凸顯，人們通常將黨委、人大、政府、政協(xié)稱之為四大班子，由此可見政協(xié)的重要政治地位。因此，很有必要參照全國人大組織法和地方各級人大組織法的架構(gòu)對政協(xié)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律規(guī)范，使協(xié)商民主的主要載體和重要渠道也納入國家法律體系，根據(jù)《憲法》原則和精神，由全國人大制定新的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》(以下簡稱《政協(xié)組織法》)，只有賦予政協(xié)相應(yīng)的法律地位，協(xié)商民主才具有了合法性依據(jù)。

(一)科學(xué)設(shè)置政協(xié)界別

界別是政協(xié)的基本參加單位，界別的劃分和設(shè)置既要反映經(jīng)濟(jì)社會生活的多樣性和利益的多元化，也要反映社會階層結(jié)構(gòu)的和諧穩(wěn)定性。當(dāng)前我國政協(xié)共有34個界別設(shè)置，這些界別設(shè)置的劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有按照黨派劃分的，如中共、八大民主黨派和無黨派人士；有按照團(tuán)體劃分的，如中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國總工會、中華全國青年聯(lián)合會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會等；有按照社會職業(yè)劃分的，如文化藝術(shù)界、科學(xué)技術(shù)界、社會科學(xué)界、經(jīng)濟(jì)界、農(nóng)業(yè)界等；有按照民族劃分的，如少數(shù)民族界；有按照宗教劃分的，如宗教界；有按照地區(qū)劃分的，如特邀香港人士、特邀澳門人士。由于界別劃分的標(biāo)準(zhǔn)不一致，難免出現(xiàn)界別不清、人員交叉的現(xiàn)象，同時也有遺漏某些社會階層的現(xiàn)象。比如，科學(xué)技術(shù)界、社會科學(xué)界、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會這三者的性質(zhì)比較接近，容易混淆，完全可以合并為一個界別；中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)和中華全國青年聯(lián)合會的性質(zhì)接近，可以合并為一個團(tuán)體；我國從事法律理論研究和實務(wù)的人已在社會發(fā)揮著舉足輕重的作用，如大學(xué)法學(xué)師生、公檢法司法人員、律師等，應(yīng)當(dāng)成立法律界代表他們的愿望呼聲和利益訴求?？傊殡S著社會轉(zhuǎn)型期的深刻變革，會不斷涌現(xiàn)新的社會階層，應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注這些新的社會階層的發(fā)展規(guī)模和動態(tài)，時機(jī)恰當(dāng)時可考慮調(diào)整或增設(shè)政協(xié)界別，這樣既有利于保障他們的切身利益，有利于社會的和諧穩(wěn)定。

(二)政協(xié)委員的產(chǎn)生方法

《政協(xié)章程》第三十條規(guī)定“每屆中國人民政治協(xié)商會議全國委員會的參加單位、委員名額和人選及界別設(shè)置，經(jīng)上屆全國委員會主席會議審議同意后，由常務(wù)委員會協(xié)商決定?！钡谒氖粭l規(guī)定地方委員會的人選產(chǎn)生也采用同樣規(guī)則，可見政協(xié)委員不是選舉產(chǎn)生，而是協(xié)商產(chǎn)生，具體的產(chǎn)生規(guī)則語焉不詳、不甚清晰，協(xié)商民主的法制化要求政協(xié)委員的產(chǎn)生規(guī)則必須明確法定。考慮到政協(xié)作為協(xié)商民主的重要實現(xiàn)渠道，政協(xié)委員既要代表界別大多數(shù)人的意愿又要兼顧少數(shù)人的利益訴求，因此政協(xié)委員候選人的產(chǎn)生方法應(yīng)為界別推選和主席會議委任相結(jié)合的方法較為恰當(dāng)。根據(jù)每個界別的人數(shù)多少柔性地分配推選和委任的候選人數(shù)量，對于人數(shù)很多的界別則兩種方法兼顧使用，對于人數(shù)很少的界別例如某些少數(shù)民族可以只采用推選的方法，候選人產(chǎn)生后由常務(wù)委員會最終決定。政協(xié)委員產(chǎn)生方法的公開透明，既能體現(xiàn)民意又能調(diào)動社會公眾有序參政的積極主動性，而且可以避免腐敗現(xiàn)象滋生，同時也有利于公眾對政協(xié)委員的監(jiān)督。

(三)政協(xié)委員的權(quán)利以及對政協(xié)委員的監(jiān)督和罷免

每屆政協(xié)的任期、政協(xié)委員的義務(wù)、職責(zé)等在《政協(xié)章程》已有明確規(guī)定，經(jīng)多年實踐檢驗行之有效，在法律中確認(rèn)這些軟法規(guī)則使之具有法律效力即可，不需過多探討。筆者認(rèn)為，為了更好地履行政協(xié)職能，需要著重探討政協(xié)委員的權(quán)利以及對政協(xié)委員的監(jiān)督和撤銷?！墩f(xié)章程》中規(guī)定了政協(xié)參加單位和委員個人的權(quán)利，包括言論自由；表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、批評和建議的權(quán)利；申訴、控告、檢舉揭發(fā)的權(quán)利、參與調(diào)查和檢查的權(quán)利等。這些權(quán)利的絕大部分是憲法賦予公民的基本權(quán)利，政協(xié)擔(dān)負(fù)著政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的重要職能，政協(xié)參加單位和個人僅享有這些基本權(quán)利尚不能確保職能的充分履行，還需要法律授予其兩項權(quán)利(或權(quán)力)并接受相應(yīng)的監(jiān)督。

1.知情權(quán)。知情權(quán)是指知悉、獲取信息的自由與權(quán)利， 知情權(quán)既有公法權(quán)力的屬性，也有民事權(quán)利的屬性。對于政協(xié)組織、參加單位和委員個人而言，享有知情權(quán)是履行職能的必要前提條件。他們有對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前知悉和了解的權(quán)力或權(quán)利，也有知悉和了解在決策執(zhí)行過程中重要問題的權(quán)力或權(quán)利。因此，同級人大和政府應(yīng)當(dāng)將這些重要問題及時主動告知政協(xié)，政協(xié)認(rèn)為有必要時也應(yīng)擁有約見同級人大、政府或其他國家機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人通報重要問題的權(quán)力。

2.言論表決豁免權(quán)。是指政協(xié)全國委員或地方委員在政協(xié)各種會議上的發(fā)言和表決不受法律追究，政協(xié)委員在列席同級人大會議上的發(fā)言也不受法律追究。為了使政協(xié)委員更好地履行職能，應(yīng)當(dāng)讓政協(xié)委員放下思想包袱，沒有后顧之憂。只有在法律上賦予委員這項豁免權(quán)才能讓他們做到知無不言、言無不盡，排除一切后顧之憂，為決策部門提出中肯的意見和建議。

3.對政協(xié)委員的監(jiān)督和撤銷。政協(xié)委員受推選界別和常務(wù)委員會的監(jiān)督，當(dāng)然也受社會公眾的監(jiān)督。政協(xié)參加單位受常務(wù)委員會的監(jiān)督。如果政協(xié)參加單位或委員違反了國家的憲法和《政協(xié)組織法》，給予撤銷資格的處理，并移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

三、制定《政治協(xié)商法》

由于政協(xié)的政治協(xié)商缺乏法律的制約和規(guī)范，政治協(xié)商的發(fā)展根基不牢，步履維艱。比如，協(xié)商雙方主體地位的不對等、協(xié)商隨意現(xiàn)象時有發(fā)生、協(xié)商結(jié)果落實的形式化等。這些問題產(chǎn)生的一個重要原因就是，規(guī)范政協(xié)運(yùn)作及協(xié)商民主運(yùn)行的不是法律，而是黨政文件以及政協(xié)內(nèi)部的規(guī)范性文件，因欠缺法律的約束力和強(qiáng)制力，政治協(xié)商的實效性打折扣自然難以避免。為了克服政治協(xié)商表面化、走過場的現(xiàn)象發(fā)生，應(yīng)當(dāng)制定《政治協(xié)商法》來明確規(guī)范和誰協(xié)商、協(xié)商什么、怎樣協(xié)商、協(xié)商結(jié)果怎么如何處置等問題，以法制來切實保障重要問題必經(jīng)協(xié)商再作決策或者決策執(zhí)行過程中的重要問題必須進(jìn)行協(xié)商這一原則的貫徹落實。

1.協(xié)商主體

協(xié)商雙方一方是黨委、政府或人大等權(quán)力機(jī)關(guān)及其職能部門，另一方是政協(xié)的相關(guān)單位或個人，可以是政協(xié)全體、各個界別、政協(xié)委員、政協(xié)常委會等。協(xié)商雙方本著平等協(xié)商、求同存異、體諒包容、達(dá)成共識的協(xié)商要旨，相互協(xié)作，密切配合，為國家和地方的重要問題尋求最佳解決方案。

2.協(xié)商議題的確定

選準(zhǔn)、選好協(xié)商議題是提高政治協(xié)商成效的重要環(huán)節(jié)。議題應(yīng)體現(xiàn)“綜合性、全局性、前瞻性”的特點(diǎn)，就國家的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題進(jìn)行協(xié)商。何謂重要問題？就是指人大、黨委或政府高度重視、社會各界廣泛關(guān)注、人民群眾熱切期待解決的社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。協(xié)商議題的來源應(yīng)多種渠道，如黨政領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)題、黨政職能部門出題、政協(xié)各界別或委員聯(lián)名提題、政協(xié)專門委員會立題、政協(xié)或黨政部門通過媒體向社會公眾征題等方式。

3.協(xié)商形式

政協(xié)協(xié)商的形式可以而且應(yīng)當(dāng)多樣化，當(dāng)前具有可操作性的形式有：(1)會議協(xié)商。根據(jù)協(xié)商議題涉及的領(lǐng)域、范圍或重要程度，召開相應(yīng)級別的會議，使政協(xié)的相關(guān)單位或個人與黨政部門及其負(fù)責(zé)人能夠面對面直接交流互動，暢所欲言，集思廣益?？梢哉匍_政協(xié)全體會議、主席會議、常務(wù)委員會會議、座談會等各種形式的會議。(2)書面協(xié)商。黨政等部門將需要協(xié)商的重要問題以書面形式征求政協(xié)意見，政協(xié)的相關(guān)單位在充分研討的基礎(chǔ)上，集中高質(zhì)量的意見和建議，以書面形式提交給黨政等部門，以此書面形式往復(fù)多次協(xié)商交流直至問題解決。(3)現(xiàn)場協(xié)商。政協(xié)的相關(guān)單位可以親自到黨政部門等協(xié)商單位進(jìn)行現(xiàn)場視察、調(diào)研并提出整改意見和建議。(4)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商。應(yīng)充分利用現(xiàn)代多媒體快捷高效便利的特點(diǎn)，就某個協(xié)商議題，建立專門的論壇、QQ群或微信群，協(xié)商各方人員可以在網(wǎng)絡(luò)上暢所欲言，相互激發(fā)情智，最終達(dá)成具有參考價值的協(xié)商共識。

4.協(xié)商程序

政治協(xié)商不僅要注重實體的協(xié)商內(nèi)容與結(jié)果，更要注重協(xié)商程序的公開透明。沒有科學(xué)公正的程序作為保障，協(xié)商難以避免流于形式，協(xié)商的結(jié)果更難以達(dá)成和落實。為了保障協(xié)商的高效運(yùn)行，法律應(yīng)規(guī)定如下幾個必要的協(xié)商環(huán)節(jié)：第一，各級黨委和政府、政協(xié)應(yīng)制定政治協(xié)商年度工作計劃，擬定有關(guān)重要議題，使協(xié)商有計劃地組織實施，在年終就計劃執(zhí)行情況進(jìn)行歸納總結(jié)，上級職能部門進(jìn)行督查。第二，協(xié)商前應(yīng)做好充分的準(zhǔn)備工作。為了提高協(xié)商的針對性和實效性，黨政等部門應(yīng)在協(xié)商前的規(guī)定時間內(nèi)將協(xié)商問題及有關(guān)資料通報給政協(xié)的相關(guān)單位和個人，政協(xié)應(yīng)就議題做好充分周密的調(diào)查研究，廣泛征集意見和建議并擇優(yōu)選取、匯編整理。第三，認(rèn)真組織實施協(xié)商。協(xié)商主辦方應(yīng)與對方各盡其責(zé)，互相配合和支持，黨政等部門應(yīng)給予積極的財力物力保障，在寬松和諧的氛圍中充分論證、研討、協(xié)商，達(dá)成共識。第四，協(xié)商結(jié)果應(yīng)形成協(xié)商紀(jì)要，由協(xié)商各方代表簽字確認(rèn)。

5.協(xié)商結(jié)果的落實與反饋

協(xié)商結(jié)果的有效落實是政治協(xié)商的根本目的和最終歸宿，協(xié)商結(jié)果不落實則功虧一簣，前功盡棄。因此，黨政等職能部門應(yīng)積極采納和落實協(xié)商會議紀(jì)要，落實的過程中應(yīng)及時與政協(xié)加強(qiáng)溝通交流，反饋有關(guān)問題并認(rèn)真聽取政協(xié)的意見和建議，積極促進(jìn)協(xié)商成果的有效轉(zhuǎn)化。政協(xié)應(yīng)根據(jù)落實情況，定期進(jìn)行督辦和跟蹤檢查，并將結(jié)果反饋給黨政、人大等職能部門負(fù)責(zé)人，職能部門應(yīng)主動將協(xié)商成果轉(zhuǎn)化情況納入黨政領(lǐng)導(dǎo)政績考核體系。同時，協(xié)商成果是否轉(zhuǎn)化以及轉(zhuǎn)化程度，不能簡單地以書面答復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)增加公眾問卷調(diào)查、民意測評等社會評價考核標(biāo)準(zhǔn)。