方劉松

(南京政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210003)

黨的十八屆三中全會《決定》指出，“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”。[1]這是對協(xié)商民主理論認(rèn)識的進(jìn)一步深化,尤其重要的是，《決定》首次指出了協(xié)商民主與群眾路線的親緣關(guān)系。協(xié)商民主是我國重要的民主制度，群眾路線是黨的根本工作路線和生命線，在學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，分別對兩者進(jìn)行的研究已經(jīng)很多，提出了許多有價(jià)值性的思想，但把這兩者結(jié)合起來的研究并不多。鑒于協(xié)商民主與群眾路線的親緣關(guān)系，把協(xié)商民主與群眾路線結(jié)合起來研究，無論是對于加深理解協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，還是對正在開展的群眾路線教育實(shí)踐活動實(shí)效乃至促進(jìn)中國特色社會主義民主政治的發(fā)展，都具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、協(xié)商民主為群眾路線的貫徹提供制度載體

(一)群眾路線面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

由于國際環(huán)境的錯綜復(fù)雜，國情、黨情、民情的深刻變化，群眾路線也面臨著一些現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，重點(diǎn)表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

一是精英化官僚，群眾路線面臨退化的挑戰(zhàn)。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，現(xiàn)代社會只有具備特殊技能的精英才能治理愈益復(fù)雜的公共事務(wù)，精英成為政治核心和支配力量，人民大眾只是群氓。德國政治學(xué)家羅伯特·米歇爾斯稱之為萬古不變的“歷史鐵律”。精英化官僚不能從馬克思主義唯物史觀的高度認(rèn)識人民群眾的主體地位和歷史創(chuàng)造作用，自我膨脹個人的價(jià)值作為，群眾意識淡薄，群眾觀點(diǎn)淡化，因而難以深入人民群眾之中，即使深入其中也可能“嫌貧愛富”，只重視強(qiáng)勢的社會群體，接觸弱勢的社會群體也是為了作秀。如何重塑群眾觀點(diǎn)，防止群眾路線退化的挑戰(zhàn)，強(qiáng)化群眾路線工作作風(fēng)和工作方法，有效密切黨群、干群關(guān)系，這是應(yīng)對精英化官僚必須要作出的回答。

二是邊緣化的群體，群眾路線面臨弱化的挑戰(zhàn)。隨著社會的發(fā)展，廣大群眾的政治參與意識不斷增強(qiáng)，積極介入政治生活，不斷通過各種手段維護(hù)自身合法權(quán)益。但在現(xiàn)實(shí)中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對群眾比較漠視，話語權(quán)大都掌握在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的手中，成為實(shí)際的“多數(shù)”群體；而廣大群眾處于權(quán)力的邊緣化地帶，往往成為社會的弱勢群體，雖數(shù)量眾多，但也只能成為實(shí)際的“少數(shù)”群體。由于群眾的意見得不到足夠的重視，利益得不到有效保障，必然導(dǎo)致 “多數(shù)”與“少數(shù)”的尖銳對立，甚至引起“烏坎事件”、“浙江寧波PX事件”等社會動亂事件，嚴(yán)重破壞社會的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。如何把 “多數(shù)”與“少數(shù)”相統(tǒng)一，是維護(hù)社會和諧的現(xiàn)實(shí)課題。

三是自主化的機(jī)制，群眾路線面臨肆意化的挑戰(zhàn)。群眾路線是價(jià)值觀與方法論的辯證統(tǒng)一。一切為了群眾，一切依靠群眾，是共產(chǎn)黨人最根本的政治立場和最根本的價(jià)值觀；從群眾中來，到群眾中去，是共產(chǎn)黨人做好群眾工作最根本的工作方法。但是，黨如何聯(lián)系群眾，除了多黨合作和政治協(xié)商制度外，并無更具體更廣泛的制度上的規(guī)定，因此，群眾路線對共產(chǎn)黨與其說是一種工作制度，不如說是一種工作作風(fēng)，其有效踐行依賴黨員干部的自覺性，因而隨意性也就比較大。比如，一些領(lǐng)導(dǎo)干部雖樹立了群眾觀點(diǎn)，對人民群眾也充滿感情，但對方針政策的籌劃、決策、執(zhí)行等高興時就聯(lián)系群眾，不高興時就不聯(lián)系群眾；上級要求時就聯(lián)系群眾，上級沒要求時就懶得聯(lián)系群眾；面對群眾的壓力時“被聯(lián)系群眾”，沒有壓力時就撇開群眾，等等；還有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部打著尊重群眾、關(guān)心群眾的口號，實(shí)則嚴(yán)重脫離群眾，甚至借群眾路線為個人謀利益。如何突破群眾路線現(xiàn)象的迷霧，真正把群眾路線落到實(shí)處，建立相關(guān)的機(jī)制是亟待解決的問題。

(二)協(xié)商民主有利于提升群眾路線的層次品質(zhì)

協(xié)商民主作為一種民主制度，其應(yīng)有的價(jià)值和功能決定了它能夠彌補(bǔ)群眾路線的不足，有效提升群眾路線的層次和質(zhì)量。

一是協(xié)商民主具有拓寬政治參與渠道的功能，有利于密切黨群和干群關(guān)系。協(xié)商民主堅(jiān)持相互理解和尊重，主張通過理性的對話、辯論等形式，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，求得最大共識；強(qiáng)調(diào)求同存異，平等公正對待不同利益群體的合法權(quán)益和合理要求。它不僅強(qiáng)調(diào)廣大群眾的政治參與，而且要求領(lǐng)導(dǎo)干部不能僅僅停留在走走基層、聽聽座談、做做指示的膚淺形式上，而要廣泛深入群眾之中，與人民群眾打成一片，這必然為黨群、干群關(guān)系互動提供重要平臺，實(shí)現(xiàn)黨群、干群多領(lǐng)域、多層次接觸，有效促進(jìn)群眾在利益表達(dá)訴求等方面與黨和政府形成一種平等的、建設(shè)性的合作關(guān)系，確保廣大群眾的主體地位，促進(jìn)黨和人民群眾血肉聯(lián)系的長效性。

二是協(xié)商民主具有科學(xué)決策的功能，有利于促進(jìn)“多數(shù)”與“少數(shù)”相統(tǒng)一?！稕Q定》指出，要“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。[1]以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，這表明了協(xié)商民主與群眾路線具有共同的關(guān)注點(diǎn)，通過協(xié)商使干部群眾可以就共同關(guān)心的重大現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行協(xié)商，問政于民、問需于民、問計(jì)于民，從群眾中汲取決策營養(yǎng)，增強(qiáng)決策智慧。堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，充分體現(xiàn)了“從群眾中來，到群眾中去”的價(jià)值理念：決策之前協(xié)商，集中民智，有利于決策的科學(xué)化民主化；決策實(shí)施之中協(xié)商，集中民意，對決策進(jìn)行修正，有利于決策的不斷完善。群眾的利益通過決策來實(shí)施和體現(xiàn)，正是因?yàn)闆Q策充分建立在以群眾為中心的基礎(chǔ)之上，因而決策能有效維護(hù)群眾利益，防止群眾成為弱勢群體而被邊緣化，使 “多數(shù)”與“少數(shù)”相統(tǒng)一，有效促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

三是協(xié)商民主具有監(jiān)督制約功能，有利于群眾路線的有效落實(shí)。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公眾代表或公眾直接參與政策的審議、辯論，協(xié)商過程是公開的，整個程序讓公眾知悉。協(xié)商過程中參與者人人平等，公開表明自己對某項(xiàng)政策的態(tài)度和理由。而且立法和政策建議也是公開的，公眾知道政策是如何形成的。協(xié)商民主的公開性特征，具有對公共權(quán)力的民主監(jiān)督作用，這種公共監(jiān)督作用反過來又會倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部踐行群眾路線，因?yàn)檎呷魶]有廣大人民群眾的參與和支持，就會失去合法性基礎(chǔ)，政策也就不能有效執(zhí)行。由此可見，協(xié)商民主是一種有效的制約機(jī)制，變?nèi)罕娐肪€作風(fēng)為群眾路線實(shí)際行動，確保了群眾路線的貫徹執(zhí)行。

二、群眾路線為協(xié)商民主的發(fā)展提供豐富的實(shí)踐資源

(一)協(xié)商民主面臨的制約因素

協(xié)商民主理論設(shè)想“當(dāng)人們走到一起，就那些會對共同體產(chǎn)生影響的事務(wù)進(jìn)行審議時，他們似乎需要將個人的利益和關(guān)切轉(zhuǎn)化為公共利益的公共關(guān)切”。[2]因現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性，理想與現(xiàn)實(shí)存在一定的差距，協(xié)商民主也面臨著一些現(xiàn)實(shí)的制約因素，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是地位因素的差異影響政治參與的效果。協(xié)商民主是參與與協(xié)商的統(tǒng)一體。沒有參與，協(xié)商就無從展開。正如前面所說，協(xié)商民主具有拓寬政治參與渠道的作用，但這只是一種功能上的定性描述，由于我國是一個民主傳統(tǒng)比較缺乏的國家，一些群眾因“官本位”思想、“崇上”心理以及中庸思維的影響，以及群眾文化素質(zhì)相對較低，群眾參與協(xié)商大多處于弱勢地位，不想?yún)f(xié)商、不愿協(xié)商的現(xiàn)象普遍存在。因?yàn)椴幌雲(yún)f(xié)商、不愿協(xié)商，使廣大群眾處于權(quán)力核心之外，增大協(xié)商的交易成本，加之部分領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾協(xié)商的意識本來就不高，嚴(yán)重影響群眾政治參與的積極性。

二是理性的局限削弱利益共識的達(dá)成。協(xié)商過程的實(shí)質(zhì)性特征應(yīng)該是以理性為基礎(chǔ)，理性是保證協(xié)商過程能夠合理取得共識并訴諸公共利益的關(guān)鍵條件。在協(xié)商中通過理性溝通，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，找到利益交集，尋找到最大“公約數(shù)”。然而，因?yàn)椴煌瑐€體和群體的利益有別，在協(xié)商中“橫看成嶺側(cè)成峰，遠(yuǎn)近高低各不同”，不能論證誰對誰錯，“公說公有理，婆說婆有理”，如果都堅(jiān)持自己的看法，就可能中斷偏好轉(zhuǎn)換或?qū)е聸Q策中止。其次，理性認(rèn)知能力也具有差異性，一些素質(zhì)比較高的個體和群體可以清楚表明自己的觀點(diǎn)，且能實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，而對一些文化素質(zhì)相對較低的弱勢群體而言，就相對比較難，勢必影響共識的達(dá)成。再次，協(xié)商民主對理性觀點(diǎn)的偏愛往往對一些比較獨(dú)特、激進(jìn)的觀點(diǎn)采取排斥態(tài)度，然而，這些獨(dú)特、激進(jìn)的觀點(diǎn)往往卻具有重大價(jià)值。正如批評者所言：“協(xié)商者的錯誤之處在于，沒有認(rèn)識到成功協(xié)商決策的條件在復(fù)雜性中并不具備。過多的理性是一種非理性，違背了公開利用理性的自我批評基礎(chǔ)。”[3]

三是體制性欠缺難以保證群眾利益的實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主具有公開、平等、公平性等特征，但在我國協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)體制中，其制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制并沒有達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，還有很大的距離。比如，我國的政治協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，主要由統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)和政協(xié)系統(tǒng)這兩個平臺自上而下實(shí)現(xiàn)，但這兩個系統(tǒng)的代表都不是經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生，而是由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或單位指定代表，具有很大的隨意性，公平性不夠，且統(tǒng)戰(zhàn)系統(tǒng)主要著眼政黨利益，政協(xié)系統(tǒng)也主要是政黨利益以及個人所代表的界別利益，社會廣大群體的利益所占比例很小，所以這兩個系統(tǒng)協(xié)商民主代表性的覆蓋面不是很廣，代表性的認(rèn)受度受到一定質(zhì)疑。再比如，黨內(nèi)協(xié)商、黨際協(xié)商、國家政權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)商以及部分基層民主協(xié)商，很多事是不公開進(jìn)行的，大多由黨委或政府主導(dǎo)，群眾大都處于被動接受的地位，導(dǎo)致很多協(xié)商會成為情況通報(bào)會或意見征求會，甚至成為決定宣布會，一定程度上違背協(xié)商民主的本意，導(dǎo)致協(xié)商民主的效用大打折扣。

(二)群眾路線對協(xié)商民主具有正確的指向作用

一是群眾路線具有認(rèn)識論價(jià)值，指明“與誰協(xié)商”，有利于提高協(xié)商的主動性。群眾路線作為一種價(jià)值觀，是馬克思主義唯物史觀與辯證法的高度統(tǒng)一：從認(rèn)識的主體來看，群眾路線體現(xiàn)了馬克思主義唯物史觀，即人民群眾是歷史的主人；從認(rèn)識的過程來看，群眾路線建立了一個“群眾—領(lǐng)導(dǎo)—群眾”的動態(tài)循環(huán)認(rèn)識發(fā)生發(fā)展系統(tǒng)，也就是毛澤東告誡的要先做“學(xué)生”，再做“先生”；從認(rèn)識方法來看，群眾路線內(nèi)含了從個別到一般再到個別的認(rèn)識辯證法。這種價(jià)值觀，對協(xié)商民主具有一種思想上的指引作用。一方面，讓領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識到人民群眾的突出地位，正確的思想來源于廣大人民群眾，人民群眾蘊(yùn)含著強(qiáng)大的智慧力量，協(xié)商理應(yīng)融入廣大群眾之中，讓盡可能多的群眾參與到協(xié)商中來，才能保證決策的科學(xué)性；另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部對群眾政治參與的重視也會產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，通過協(xié)商使廣大群眾充分認(rèn)識到自身價(jià)值，能夠不斷增強(qiáng)自身責(zé)任感和使命感，積極參與協(xié)商實(shí)踐。

二是群眾路線具有合法性價(jià)值，指明“協(xié)商什么”，有利于提高協(xié)商的認(rèn)受性。群眾路線不僅為黨的執(zhí)政提供了合法性基礎(chǔ)，而且開辟了一條柔性的治理路徑，即靠艱苦的群眾工作來贏得領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政合法性。這種合法性對協(xié)商具有重大的支撐作用。在協(xié)商中堅(jiān)持群眾路線，明確了目標(biāo)所指，指明了協(xié)商要始終以人民群眾利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以人民群眾利益為最高利益，要統(tǒng)籌兼顧社會各個階層特別是弱勢社會群體利益，要把人民群眾滿不滿意、愿不愿意、高不高興作為決策的基礎(chǔ)，確保始終做到情為民所系、言為民所建、利為民所謀。這種目標(biāo)所指有利于提高協(xié)商的認(rèn)受性，克服狹隘的個人利益和局部利益，最大限度避免理性的局限，讓理性溝通實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，直到達(dá)成最終共識。

三是群眾路線具有社會管理價(jià)值，指明“怎樣協(xié)商”，有利于提高協(xié)商的科學(xué)性。列寧認(rèn)為，“普遍吸收所有的勞動者來管理國家。這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)”，[4]而“只有我們正確地表達(dá)人民的想法，我們才能管理?！盵5]由此可見，群眾路線具有社會管理價(jià)值。社會管理依賴一定的政治體制，然而，政治體制建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，其完善是一個漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就，所以，一定時期的社會管理也只有立足于當(dāng)時的政治體制。群眾路線的社會管理職能對當(dāng)前協(xié)商民主的體制性缺陷恰恰是一種有效的彌補(bǔ)。社會管理通過決策執(zhí)行，人民群眾雖不是決策的制定者，卻是幕后英雄，是真正的決策者，整個決策過程是一個由領(lǐng)導(dǎo)與群眾的不斷互動構(gòu)成的周而復(fù)始、無限循環(huán)的過程。領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持群眾路線，就會把協(xié)商建立在同廣大人民群眾互動基礎(chǔ)之上，充分發(fā)揮主觀能動性，深入人民群眾之中開展調(diào)查研究，積極參與人民群眾實(shí)踐，了解人民群眾的所思、所想、所盼，形成正確表達(dá)人民群眾想法的決策，實(shí)現(xiàn)有效管理的目的。這種建立在對群眾調(diào)查研究基礎(chǔ)上通過協(xié)商的決策，既是一種協(xié)商的科學(xué)之策，更是有效維護(hù)群眾利益的正確之策。

三、建立相應(yīng)保障機(jī)制，促進(jìn)協(xié)商民主與群眾路線互相發(fā)展

客觀上講，協(xié)商民主在實(shí)踐中建立的多層次、多樣性的協(xié)商參與體系有利于激發(fā)人民群眾積極政治參與，它表現(xiàn)更多的是一種自下而上的主動參與；與協(xié)商民主相比，群眾路線更強(qiáng)調(diào)的是領(lǐng)導(dǎo)干部自上而下地獲取人民群眾的利益訴求，把兩者相結(jié)合，促進(jìn)兩者互生發(fā)展，有利于形成完美的權(quán)力運(yùn)行回路，從而塑造出中國特色社會主義民主政治的強(qiáng)大優(yōu)勢。奈斯比特對此就預(yù)言，“中國政府自上而下的指令與中國人民自下而上的參與正在形成一種新的政治模式。”[6]協(xié)商民主當(dāng)前在我國政治生活中主要通過三條渠道實(shí)現(xiàn)，即政治協(xié)商、社會協(xié)商和基層協(xié)商，是一種“有形”的民主制度；相對協(xié)商民主，群眾路線則主要是一種思想認(rèn)識、工作方法問題，是一種“無形”的價(jià)值觀念，因此，促進(jìn)兩者互動，就要建立相應(yīng)的保障機(jī)制，讓“無形”的群眾路線真正落實(shí)在“有形”的民主制度之中。具體來說，一要建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制。通過聯(lián)絡(luò)機(jī)制，架起協(xié)商民主與群眾路線的一座橋梁，可以從協(xié)商民主三個渠道來推進(jìn):在政治協(xié)商中，推進(jìn)政協(xié)委員深入基層、深入群眾制度，定期組織政協(xié)委員開展群眾調(diào)研，從人民群眾中汲取智慧和營養(yǎng)，并有針對性開展為民服務(wù)，同時，提高政協(xié)中群眾代表特別是農(nóng)民、工人等代表比例，讓廣大人民群眾有充分的代表權(quán)和發(fā)言權(quán)，變黨際協(xié)商為黨群協(xié)商；在社會協(xié)商中通過多種措施提高人民群眾比例，在適當(dāng)情況下，在政府中設(shè)立群工部，便于政府與人民群眾聯(lián)系；在基層協(xié)商民主中，可以啟動鄉(xiāng)村(社區(qū))論壇，確定協(xié)商主體，通過各種有效措施保護(hù)弱勢群體。二要建立溝通反饋機(jī)制。對協(xié)商議題的擬制、討論、決策等都要隨時與人民群眾進(jìn)行溝通，與人民群眾廣泛探討，并將相關(guān)信息及時反饋給人民群眾，征求人民群眾的意見，讓廣大人民群眾有充分的知情權(quán)、參與權(quán)。三要建立責(zé)任追究機(jī)制。堅(jiān)持獎優(yōu)罰劣，對協(xié)商中脫離人民群眾的行為和違背人民群眾意志的決策，要依法追究相關(guān)人員特別是第一責(zé)任人的責(zé)任，督促各級領(lǐng)導(dǎo)干部把群眾路線真正落到實(shí)處。

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