戴碧銘，蔡增暖

(三明市公安局，福建·三明 365000)

群體性事件的特點 成因及預警處置對策

戴碧銘，蔡增暖

(三明市公安局，福建·三明 365000)

群體性事件具有參與人數多、持續(xù)時間長、社會影響大、化解處置難的特點，究其原因在于信訪制度不夠完善、社會誠信嚴重缺失、前期疏導化解不力、利益矛盾沖突激化。公安機關作為預警處置群體性事件的主力軍，必須把“調解優(yōu)先”的原則貫穿于化解矛盾糾紛的始終，堅持“積極預防、主動化解，重在疏導、依法處置”的方針，重點做好預警防范、現場處置和善后應對工作，著力于化解矛盾、平息事態(tài)、遏制違法、恢復秩序，維護社會和諧穩(wěn)定。

群體性事件;特點;原因;對策

當下，社會上慢慢形成一種思維:如果要解決問題，就要把事情鬧大。政府也形成一種處理模式:一旦事情鬧大，為了維穩(wěn)，只好花錢買平安。本來是小事情，可以正常解決，但在部分群眾看來，只有鬧大，且往往用暴力的方式鬧大，才會引起重視，才會迅速得到解決;有的地方有死人必鬧 (非正常死亡)，出現“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的惡性循環(huán)。從一般性群體事件，到非直接利益相關的群體性事件;從訴求解決問題，到更多地是想發(fā)泄情緒，從維權行動變成泄憤行為，進而變成社會騷亂的趨勢發(fā)展，參與人群和對社會的破壞力正在加大。群體性事件正在變得日益復雜，如何解決群體性事件問題，越來越考驗地方政府和公安機關的維穩(wěn)能力。

一、群體性事件演變的特點

群體性事件是當前一種較為典型的社會性問題，其原因紛繁復雜。既有群眾思想觀念和社會風氣的原因，也有制度缺失和信任危機的因素，更有不良效應和攀比之風作祟。群體性事件主要集中在強拆、征地、搬遷、勞資分配、拖欠工資、醫(yī)患糾紛、交通事故等方面。從一般性矛盾糾紛發(fā)展到愈演愈烈群體性事件，最后演變暴力沖突事件。雖然沖突事件的導火索各有不同，但最后演變成大規(guī)模暴力沖突的特點主要有以下幾個方面。

(一)參與人數多

參與群體性事件人員一般是以血緣關系為紐帶的家庭成員、近親屬或其他有共同利益的相關人員以及個別花錢雇用人員，大多存在“人多勢眾、法不責眾”，“大鬧大解決、小鬧小解決”的共同心理。多數群眾考慮的不是通過理性的途徑解決問題，而是認為只有將事情鬧大，才能引起社會的關注和各級領導的重視，認為鬧事是唯一解決問題、獲得實際利益的有效辦法。例如，2012年11月，某縣村民江某在萬寶山新建其母親墳墓，由于新建的墳墓位于洪昌公墓葬區(qū)邊，洪昌公后裔認為新墓和自己的祖墓太近，雙方產生矛盾，互相揚言要挖了對方的墓。12月23日，洪昌公后裔組織100多人，開挖掘機將新墓損毀，最后演變?yōu)殡p方打群架事件，由于縣公安局處置及時，成功化解一場家族間的沖突。

(二)持續(xù)時間長

在一些群體性事件中，往往是參與者的情感和理性交織在一起，合理訴求與表達的不合法手段交織在一起，多數人的合理合法要求與少數人的無理取鬧交織在一起，群眾的自發(fā)行為與一些別有用心的人插手利用交織在一起，各種因素盤根錯節(jié)。少數人員因利益趨同積極串聯，且出現了自發(fā)組織人員和挑頭人物，組織策劃、鼓動甚至操縱靜坐請愿、堵門堵路、越級上訪等活動，向黨委、政府施壓，有的甚至形成固定的核心骨干和系統(tǒng)的組織體系，具有很強的計劃性、目的性。例如，2013年8月31日，一名患者因患肝硬化在某縣醫(yī)院治療期間死亡。當天上午，死者家屬帶領親友50余人到縣醫(yī)院討要說法，死者家屬有的踢門，有的砸東西，有的手舉“討還公道”的橫幅，在醫(yī)院前的公路上攔截過往車輛。派出所民警趕赴現場制止，并召集雙方進行調解，由于死者家屬要賠償120萬元沒有結果，連續(xù)20多天，死者家屬每天都到醫(yī)院大吵大鬧，踢門、砸東西。民警天天出警維持秩序，同時做雙方工作，進行十幾次的調解，最終醫(yī)患雙方以23.5萬的金額達成賠償協議，調解工作才圓滿結束。

(三)社會影響大

雖然大多數群體性事件通過人民調解、行政調解和司法調解，通過說服教育，能夠有效緩解沖突的激烈程度，但仍有少部分群體性事件在少數組織者的蓄意煽動下，產生過激行為，由單純群體上訪、靜坐發(fā)展到暴力對抗。有的圍堵黨政機關大門，有的堵塞公路交通，個別群體性事件還出現打砸等違法犯罪行為。如，2013年10月17日患者陳某在某市醫(yī)院接受心臟支架手術過程中，突然出現心律不齊、呼吸困難，經搶救無效死亡。當晚，死者家屬30余人到醫(yī)院討要說法，將尸體滯留在醫(yī)院ICU病房內，不讓3名治療的醫(yī)生離開，不肯讓醫(yī)院將死者尸體移往殯儀館，并將ICU病房門反鎖。10月18日上午，死者家屬40余人分兩部分，一部分在醫(yī)院阻撓不讓尸體抬走，向醫(yī)院討要說法;另一部分打著橫幅到市委門口上訪，稱醫(yī)院醫(yī)死人，擾亂單位正常辦公秩序。當日上午，公安機關啟動處置突發(fā)性群體性預案，迅速調集警力，及時撬開ICU病房門，將死者家屬帶離，把死者尸體移走。并用調解方式促使醫(yī)院與死者親屬就補償問題達成一致意見，解決醫(yī)患糾紛。

(四)化解處置難

群體性暴力事件作為一種利益表達方式，很難被杜絕，但不管發(fā)生在哪個地方，一旦發(fā)生群體性事件，處置方式無非兩種。一是采用調解工作機制。群體性事件可以調解處理，是最好的處理方式。但要投入大量的人力物力，要做大量的工作。如2013年11月9日，某縣城關派出所駐所調解室在十八屆三中全會開幕前夕成功化解息訴一起長達八年之久、信訪人數次到省、市信訪、鬧訪案件。這起醫(yī)患糾紛政府部門做了大量維穩(wěn)工作，為遺有殘疾的患方提供部分生活條件，最終達成由縣醫(yī)院補償其損失15萬元，今后每月由縣醫(yī)院提供其后續(xù)治療費用1300元的協議。二是采取強制措施。一旦發(fā)生群體性事件，為了平息這種破壞秩序和傷害人身的暴力行為，政府部門只有采取暴力手段進行平息，出動警察等國家權力機器來制止暴力的蔓延。至此，形成了群體性事件從暴力引發(fā)暴力，再以權制暴的過程。這樣結果只能帶來更多民眾的不滿，也讓公安機關面對濫用警力的問題。尤其涉事一方涉及黨政部門和企事業(yè)單位，民眾潛意識中對政府機關派出的協調處理人員產生戒備，容易使公眾對事態(tài)處置的公正性產生質疑，甚至使事態(tài)進一步惡化。

二、群體性事件頻發(fā)原因

以某市為例。2013年共發(fā)生各類群體性事件41起，參與群體性上訪人數達1006余人次，公安機關出動警力累計達5000余人次。其中醫(yī)患糾紛引發(fā)的群體事件8起，占總數的19.51%;欠薪引發(fā)16起，占總數的39.02%;征地拆遷引發(fā)的群體性事件2起，占總數的4.88%;房屋拆遷引發(fā)的群體性事件1起，占總數的2.44%;農林糾紛引發(fā)的群體性事件2起，占總數的4.88%;涉法涉訴引發(fā)的群體性事件1起，占總數的2.44%;交通事故引發(fā)的群體性事件3起，占總數的7.32%;其他因素引發(fā)的群體性事件8起，占總數的19.51%。從處置的群體性事件及苗頭來看，其引發(fā)的原因主要有以下幾個方面。

(一)信訪制度不夠完善

當前通過司法途徑解決維權糾紛，訴訟程序時間長，耗費的精力、財力高，得到的賠償少。尤其是征地、拆遷引發(fā)的群體性事件，地方法院一般不受理，就是受理了也不會有結果，行政訴訟法不管用，民眾只能進行一系列的上訪、再上訪，上訴無效之后，產生積怨，最后成為引發(fā)大規(guī)模暴力沖突的導火索。中國社科院農村發(fā)展研究所教授于建嶸指出，中國現行信訪制度的基本特點是權力壓力型，其主要表現為兩個方面:其一是領導的壓力，即某某領導批示，這主要針對個案而言。其二是上級排名的壓力，即各級政府都有關于各地上訪的數量和規(guī)模的排名并與政績掛鉤。各級信訪部門雖然可以依靠這兩種壓力來促使具體工作部門解決一些問題，但是在上級的高壓下，有的地方政府為了息訪，對于信訪公民不是收買或欺騙，就是采取暴力打擊，方式方法簡單，從根本上解決問題的作用有限。

(二)社會誠信嚴重缺失

在社會上、基層民眾中，普遍存在著一種現象:信訪不信法。造成這種原因，首先是企業(yè)不講誠信。企業(yè)相互之間拖欠貨款、拖欠工資，合同違約嚴重，假冒偽劣盛行，引發(fā)矛盾糾紛。且在發(fā)生工傷、事故、欠薪的情況下，主要領導是采用拖延、應付的辦法，對群眾一些合理要求搪塞推諉、處置方法簡單粗暴，甚至言而無信，引發(fā)群體性事件。其次是政府誠信缺失。一些地區(qū)和部門政策多變、不守承諾、隨意性大、暗箱操作，還有一些干部特別是部分領導干部弄虛作假、欺上瞞下，不講真話。特別是行政執(zhí)法人員的管理方法和自身素質不高，社會中介組織、社會輿論環(huán)境作用不充分等。導致官民之間、商民之間、民與民關系惡化，產生對地方政府和官員的極度不信任，在群體性事件中極易轉化為情緒發(fā)泄。在群體性事件發(fā)生后，如果涉事一方涉及黨政部門和企事業(yè)單位，死者一方就會產生弱勢心里，潛意識中產生戒備，容易使公眾對事態(tài)處置的公正性產生質疑，甚至使事態(tài)進一步惡化。

(三)前期疏導化解不力

個別政府職能部門或者有關企業(yè)、單位以及部分工作人員在處置矛盾糾紛時因言行不當，存有過失，導致群體性事件發(fā)生。主要原因包括以下幾種。一是欠薪。部分企業(yè)在經營過程中由于各方面的原因導致企業(yè)無力支付工人薪酬，工人利益得不到保障，企業(yè)不積極化解矛盾糾紛，有的企業(yè)負責人甚至因為欠下巨額貸款、貨款而潛逃，引發(fā)企業(yè)職工集體上訪等群體性事件。二是工傷。在處理傷亡事故時，各地處理或補償標準不一樣，每起處理結果也不一樣，雙方都在積極爭取，一方抱著能少則少心態(tài)，另一方抱著多一點是一點的想法。少數責任單位從自身利益出發(fā)，處理問題能拖則拖、能推則推，甚至將矛盾轉嫁給公安機關及其他政府部門。工傷人員因得不到賠償，或者賠償與自己的期望有差距，就聚集親屬到當地政府和有關部門，要求解決賠償問題或者追究有關人員的法律責任。三是醫(yī)患。首先，一些醫(yī)院在救治病人過程中，存在醫(yī)院醫(yī)生動作緩慢，態(tài)度生硬，患者感覺醫(yī)生不作為，搶救不及時，一旦患者病情加重或者死亡，極易引發(fā)群體性糾紛。其次，醫(yī)患糾紛發(fā)生后，醫(yī)院主要領導不出面解釋，或者醫(yī)生不用通俗易懂的語言給患者解釋，而是用一些太過“專業(yè)術語”或者相關冷僻的“疾病名稱”答復患者，往往使患者感覺醫(yī)院在搪塞、敷衍，導致引發(fā)群體性事件。再者，在“談判”“協商”過程中，個別醫(yī)院主要領導“溜號”，關鍵時間找不到人，也是引起群體性事件的主要原因。四是動遷。在災后重建、拆遷補償等領域發(fā)生的群體性事件中，有的單位和部門不是主動作為，而是被動應付。有這樣一起案例，一批拆遷戶拿到最高補償款后，我們進行了走訪，問:你們對這次拆遷補償是否滿意?會感謝政府嗎?他們回答是一致的:這次補償雖然是按最高標準、補償款也是最高一次，但我們不滿意，也不會感謝，因為我們進行了一而再、再而三的上訪上訪再上訪，歷時一年多艱辛維權才拿到的。

(四)利益矛盾沖突使然

隨著城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化建設步伐的加快，利益格局、分配方式發(fā)生變化。一是對政府出臺的政策、措施不滿而引發(fā)的群體性事件，如災后重建、拆遷補償等領域發(fā)生的群體性事件。二是施工方與承建方、企業(yè)與團體之間發(fā)生經濟利益嚴重沖突時，雙方領導或負責人不能及時妥善處理，導致具體從事工作的人員發(fā)生沖突。如工程轉包、勞資糾紛等引發(fā)的群體性事件。三是一些不法分子在重點工程建設項目進場施工過程中，別有用心、散步各種謠言、混淆視聽，蠱惑人心，想借機承包工程，人為地誘發(fā)的群體性事件。四是風險評估不充分。在企業(yè)改制和土地征遷工作中，個別單位和部門，沒有充分進行風險評估，為求快，不考慮或者輕考慮職工的訴求，導致企業(yè)職工的權益沒有得到有效保障，或者職工提出的要求沒有得到滿足，職工往往以重新安排工作、解決養(yǎng)老保險、安排住房等理由到當地政府或者有關部門上訪，釀成群體性事件。

三、群體性事件的預警處置對策

針對群體性事件頻發(fā)的原因，積極應對和妥善處置群體性事件，必須在黨委、政府的統(tǒng)一領導下，各部門協調配合，從有利于維護社會穩(wěn)定，有利于化解社會矛盾的前提出發(fā)，堅持“積極預防、主動化解，重在疏導、依法處置”的原則，要把“調解優(yōu)先”的原則貫穿于化解矛盾糾紛的始終。公安機關是維護社會穩(wěn)定的主力軍，要從全局和戰(zhàn)略的高度，著力提高做好新形勢下化解矛盾糾紛工作的重要性、緊迫性的認識，認真踐行黨的群眾路線，重點做好預警防范、現場處置和善后應對工作。

(一)從建立信訪長效機制著手

“民意如水，宜疏不宜堵”，暢通群眾訴求渠道是化解社會矛盾的前提基礎。群眾有求要訴、有理要講、有冤要伸，就要有一個說理的地方，需要一個穩(wěn)定的訴求渠道，使群眾的訴求得以暢通表達。一是實行“公調對接，民調進所”工作機制。公調對接機制是在當事人自愿的基礎上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)人民調解委員會駐派出所人民調解工作室，依據國家的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及社會公德，對糾紛當事人進行疏導、勸說，促使他們平等協商、互諒互讓，自愿達成協議。三明市公安局在全市116個派出所全部設立了人民調解工作室，配備專兼職人民調解員714名。2012年以來，共移送駐所人民調解室調處各類矛盾糾紛3082起，成功調處2883起，成功率為93.5%，防止“民轉刑”案件228起，成功預防可能引發(fā)群體性的事件94起。二是強化信訪機制建設。健全完善組織領導機制和三級接訪機制，堅持把信訪工作作為“一把手”工程，落實每月公安局長定期接訪、值班局領導每天接訪、重大信訪案件局領導隨時接訪制度，變被動應對上訪為主動約訪、下訪，靠前協調處理信訪案件，重點加強對苗頭性的“小隱患”“小問題” “小矛盾” “小糾紛”摸排，主動介入化解，做到早發(fā)現、早預防、早解決，預防矛盾升級、信訪形成。三是強化信訪源頭防控。首先規(guī)范窗口服務。對窗口單位規(guī)范服務、群眾監(jiān)督、責任追究等進行明文規(guī)定。紀檢監(jiān)察、督察部門定期利用窗口服務評價器、視頻錄音錄像系統(tǒng)，對窗口單位為民服務情況進行跟蹤監(jiān)督，確保窗口服務文明規(guī)范、周到熱情。其次規(guī)范接處警工作。對群眾反映“不滿意”的警情，指揮中心要及時通報相關責任單位，由單位主要領導負責回訪，了解實際情況，改進工作措施，爭取群眾諒解，提升滿意率。再次規(guī)范執(zhí)法辦案。圍繞容易發(fā)生執(zhí)法問題的關鍵崗位、關鍵環(huán)節(jié)，加強跟蹤監(jiān)督，及時將法定辦案程序和案件審理結果告知受害人及家屬，將每一起案件的辦理作為維護社會公平正義的具體實踐，防止公安涉法涉訴信訪案件的發(fā)生。

(二)從建立群體性事件預警機制著眼

“凡事預則立，不預則廢”。要想把群體事件化在萌芽、控于未發(fā)，必須提前介入，做到“苗頭早發(fā)現，預案早制訂，處置早介入”，才能確?！皯獙Υ胧?，問題解決快”。首先，明確預警責任范圍和情報預警責任，通過明確任務，明確責任，切實加強情報信息收集預警工作。同時將收集到的預案信息，錄入到數據庫，不斷完善重點人員、重要陣地、重點事件等臺賬，通過收集、上報不安定因素預警信息，為正確決策處置群體性事件起到了參謀助手作用。其次，依托1+N力量，建立起一支有一定覆蓋面、反應較為靈敏的聯絡員、信息員隊伍，搜集深層次、內幕性、預警性情報信息，及時預警處置群體性事件。三是全警動員。深入開展大走訪活動，主動拓展微博平臺、1+N網上警務室等網絡平臺，向轄區(qū)居民搜集群體性事件苗頭情報信息，及時向黨委、政府和上級公安機關報告，做好跟蹤控制和應急處置工作。如2013年1月31日18時，某派出所得知高速公路施工單位的部分工人40余人到中鐵十七局項目部討薪未果，租了兩部中巴準備到市委市政府上訪，派出所立即報告并與市信訪局聯系，市信訪局連夜主動接訪，上訪工人同意次日到高速指揮部解決，于20時離開市信訪局。在該事件中，預警在先，提前準備，避免了上訪人員“找不到人”而擴大事態(tài)。

(三)從建立群體性事件處置機制著力

一是加強應急處突三支隊伍建設。成立一支群體性突發(fā)事件機動隊，應付突發(fā)性事件;建立一支由政府出資，市、區(qū)、綜治辦監(jiān)督，公安機關管理使用的專職治安巡防隊伍。發(fā)揮在設卡守候、夜間治安巡邏以及處置突發(fā)性事件中積極作用;成立由國保和網安部門組成的網上輿情引導隊伍，強化網上、網下的應急處突工作。

二是建立應急處突工作責任小組。依托各基層所隊，建立以指揮中心牽頭的指揮通訊、信息報送和網上輿論控制組;以政工部門牽頭的警力調集和現場新聞管制組;以國保部門牽頭的情報信息和現場秘密取證組;以法制部門牽頭的現場法制宣傳和取證指導組;以交巡警部門牽頭的交通秩序維護及警戒組;以治安部門牽頭的現場處置組及以刑偵部門牽頭的現場取證組，規(guī)范現場處置流程。

三是講究工作策略。公安機關在處置群體性事件時，要嚴格按照公安部關于處置群體性事件慎用警力、武器警械、強制措施等相關法律法規(guī)，避免因程序不當造成執(zhí)法違法，影響事件的處置。同時，要積極配合有關部門，對一般參與人員開展法制宣傳和教育疏導工作，積極引導群眾運用法律維護自身的合法權益，按正常合法渠道、程序反映和解決問題，盡量減少強制性和對抗性，更不能在處置過程中授人以柄，將矛盾轉移到公安機關。

四是依法果斷處置。對無理取鬧的群體性事件，要堅決、果斷地依法加以處置，對組織、策劃和主要參與者，依法打擊處理，防止“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的惡性循環(huán)。處置過程中，要果敢地對現場策劃煽動者及主要違法人員進行快速強制帶離現場，控制事態(tài)發(fā)展。同時，要嚴格依照《中華人民共和國治安管理處罰法》對骨干人員予以行政拘留，對情節(jié)輕微、主動認錯悔改的違法行為人進行教育批評，彰顯法律威嚴。

(四)從建立群體性事件善后處置工作著實

一是要強化跟蹤反饋。為防止事件出現反復，公安機關要配合黨委政府和相關職能部門做好骨干分子的穩(wěn)控和轄區(qū)群眾的疏導化解工作，及時掌握事態(tài)發(fā)展中出現的新矛盾、新問題，妥善處理好各種遺留問題。對已經辦結、信訪人表示停訪息訴的重點案件，組織“回頭看”，定期回訪信訪人，了解其思想動態(tài)和生活狀況，發(fā)現不穩(wěn)定苗頭及時跟進做工作。遇有實際困難的，設法協調有關部門幫助予以解決，從思想和生活上撫慰信訪當事人，防止“死灰復燃、卷土重來”。

二是要爭取輿論主動。在信息網絡時代，每個人面前都有一個麥克風，都可能成為意見表達的主體，網絡謠言容易引起網民呈“一邊倒”態(tài)勢，質疑公安機關處置的公信力。因此，一旦發(fā)生重大群體性事件，公安機關要主動配合黨委政府宣傳部門，做好輿論引導準備，搶占輿論先機，讓公眾第一時間了解事實真相，堅決防止極少數別有用心的人在網上“大肆炒作、混淆視聽”。

三是要積極兌現答復。群體性事件平息后，公安機關要積極配合黨委政府和相關職能部門制定相關措施，兌現處置過程中對群眾作出的承諾和相關答復。對于重大疑難問題和矛盾糾紛，要積極協調相關部門引入聽證程序，引導群眾走司法途徑解決問題，使群體性事件的處置更具權威性，才能取信于民、提高執(zhí)法公信力。

(責任編輯 蔣凌燕)

D631.41

A

1672—6057(2014)04－119－05

2014－06－09

戴碧銘，男，福建省三明市公安局治安支隊支隊長，主要從事治安管理工作。

蔡增暖，男，福建省三明市公安局治安支隊科員，主要從事治安管理工作。