賀 贊，曾俊茗

(1．華南師范大學(xué)，廣東·廣州 510631;2．蘿崗區(qū)人民法院，廣東·廣州 510631)

政策性銀行監(jiān)管立法中契約關(guān)系的構(gòu)建

賀 贊，曾俊茗

(1．華南師范大學(xué)，廣東·廣州 510631;2．蘿崗區(qū)人民法院，廣東·廣州 510631)

將契約關(guān)系理論引入我國(guó)政策性銀行監(jiān)管法律制度，構(gòu)建契約關(guān)系規(guī)則體系，將有效約束和保障政策性銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政策性銀行契約體系構(gòu)建必須具備以下幾個(gè)外部條件:明確的契約目標(biāo)，責(zé)、權(quán)、利角色的合理設(shè)置，外部程序的民主、透明、科學(xué)，司法上引入對(duì)民事責(zé)任的實(shí)質(zhì)判斷和責(zé)任追究。政策性銀行契約履行體系的構(gòu)建應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手:有效制衡的企業(yè)公司治理與內(nèi)部控制體系，科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，有進(jìn)有退的契約解除機(jī)制。

政策性銀行;契約關(guān)系;構(gòu)建

我國(guó)政策性銀行自1994年成立至今，尚無(wú)專門(mén)的政策性銀行立法，使政策性銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏法律約束和保障，政府宏觀管理缺乏法律依據(jù)，社會(huì)監(jiān)督缺乏法律支持。在理論研究中，有不少?gòu)恼咝糟y行的性質(zhì)、職能地位等角度進(jìn)行分析，并提出不少建設(shè)性的立法建議。筆者認(rèn)為，法的作用是調(diào)整社會(huì)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域中的社會(huì)關(guān)系也被視為一種契約關(guān)系——社會(huì)化契約關(guān)系，政策性銀行執(zhí)行國(guó)家意圖，代為履行部分經(jīng)濟(jì)管理職能的行為，便是一種契約行為。該契約關(guān)系以及契約建立的規(guī)則的固化便是法律。

一、政策性銀行中的契約責(zé)任

傳統(tǒng)民法理論認(rèn)為，契約是完全對(duì)等的個(gè)人之間通過(guò)自由協(xié)商締結(jié)的協(xié)議，其價(jià)值基礎(chǔ)在于承諾。社會(huì)契約論屬于國(guó)家政治權(quán)力學(xué)說(shuō)，其核心內(nèi)涵是人們讓渡自己的部分權(quán)利給國(guó)家，由國(guó)家來(lái)確保人們的自由和安全。①肖義方．:《社會(huì)化契約:經(jīng)濟(jì)法的理論進(jìn)路》，載《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)》，2005年第18卷，第579頁(yè)。社會(huì)化契約包括虛擬契約理論與具體契約兩部分，民眾讓渡經(jīng)濟(jì)職能這一環(huán)節(jié)無(wú)需明示，是一種虛擬理論;而政府、第三部門(mén)、消費(fèi)者、利益相關(guān)方、中介機(jī)構(gòu)等各方相互之間通過(guò)協(xié)議、章程、行業(yè)規(guī)范、法律等建立的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，是社會(huì)化契約中的實(shí)際的、具體契約。社會(huì)化契約的具體化構(gòu)建被認(rèn)為是公共管理領(lǐng)域的一次重大進(jìn)步。

新公共管理便是社會(huì)化契約的具體實(shí)踐。其核心仍是契約，通過(guò)多種形式以契約責(zé)任約束政府、第三方部門(mén)、消費(fèi)者、利益相關(guān)方、民眾等各方，但突破了傳統(tǒng)契約“承諾”理論限制，法律、習(xí)慣、組織性、社會(huì)性交換、人們對(duì)未來(lái)的期待等均可以成為契約內(nèi)容。根據(jù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品理論，與部分行業(yè)、部分領(lǐng)域或部分群體有直接利益關(guān)系，但關(guān)乎社會(huì)整體利益和社會(huì)正義，如能源、三農(nóng)等產(chǎn)業(yè)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。通過(guò)政策性銀行為準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供金融支持，既可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，又可以避免財(cái)政配置低效，因此，成為大多數(shù)國(guó)家金融市場(chǎng)配置必選項(xiàng)之一。②A．C．L．Davies，Accountabilty:A Public Law Analysis of Government by Contract，pp．81－86．

政策性銀行便是國(guó)家接受社會(huì)公眾讓渡的經(jīng)濟(jì)職能再次尋求的準(zhǔn)公共產(chǎn)品供應(yīng)商，即第三部門(mén)。但目前我國(guó)政策性銀行發(fā)展中產(chǎn)生“四個(gè)低效率”，即，重視社會(huì)效應(yīng)忽視經(jīng)濟(jì)效益而產(chǎn)生的低效率;重經(jīng)濟(jì)效益忽視社會(huì)效益產(chǎn)生的低效率;與商業(yè)銀行非協(xié)調(diào)合作的效率;適應(yīng)性差導(dǎo)致的金融資源錯(cuò)配產(chǎn)生的低效率。這種低效率最終導(dǎo)致“商業(yè)性金融看起來(lái)更像是政策性金融，而政策性金融看起來(lái)更像是商業(yè)性金融”，金融領(lǐng)域混亂、無(wú)序。表面上主要是責(zé)任制建設(shè)薄弱、監(jiān)管不力、考評(píng)機(jī)制缺失造成，根本上是各方角色模糊，職責(zé)不清。通過(guò)新公共管理中契約關(guān)系的構(gòu)建解決政策性銀行運(yùn)行效率低下的問(wèn)題十分必要。

二、政策性銀行契約體系構(gòu)建的外部條件

(一)明確的契約目標(biāo)

新公共管理契約責(zé)任盡管是為代政府實(shí)現(xiàn)公共管理的目的，并不排斥經(jīng)濟(jì)效益，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域尤其如此。因此，新公共管理出現(xiàn)多目標(biāo)化，包括社會(huì)效益目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)、程序性目標(biāo)等，但不同的公共領(lǐng)域目標(biāo)應(yīng)有所不同，且必須明確。那么政策性銀行的目標(biāo)究竟應(yīng)是政策性還是商業(yè)性，是堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)有效性，還是社會(huì)合理性?若堅(jiān)持社會(huì)效益為目標(biāo)，還要不要市場(chǎng)化?

金融資源論認(rèn)為，在資源配置目標(biāo)上，商業(yè)性金融配置首要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)有效性，政策性金融配置首要目標(biāo)是社會(huì)合理性。公共選擇理論認(rèn)為，政府必須履行特定職能，處理市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題，也就是說(shuō)，政府必須彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。①【美】托馬斯．戴伊:《理解公共政策》，張彩虹譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第26頁(yè)。

從中國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政策性銀行建立15年來(lái)，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)金融化程度大幅提高，市場(chǎng)能力越來(lái)越強(qiáng)，各行業(yè)發(fā)展更加充分和成熟，需要政策性銀行支持的傳統(tǒng)領(lǐng)域逐步縮小。但仍有一些行業(yè)和領(lǐng)域需要國(guó)家“扶上馬、送一程”，如“三農(nóng)”行業(yè)、縣域經(jīng)濟(jì)、小微企業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力提升的某些高風(fēng)險(xiǎn)性投資產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)普遍不愿介入，仍需政策性金融落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)政策目標(biāo)。

由此可見(jiàn)，政策性銀行仍應(yīng)堅(jiān)持政策性社會(huì)效益目標(biāo)毋庸置疑，但政策性目標(biāo)是否為第一目標(biāo)?筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)效益至上的商業(yè)性金融的負(fù)面效應(yīng)正是政策性金融彌補(bǔ)和糾偏的價(jià)值所在。商業(yè)性金融根據(jù)“金融啄序”規(guī)律，垂青低風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的優(yōu)質(zhì)客戶，忽視和拒絕高風(fēng)險(xiǎn)低回報(bào)的弱勢(shì)行業(yè)領(lǐng)域，造成強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的“馬太效應(yīng)”，正因?yàn)榇耍枰咝糟y行作為“白馬騎士”來(lái)解決市場(chǎng)失靈。若政策性銀行也以經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo)，則加劇了商業(yè)性金融的負(fù)面效應(yīng)。因此，政策性是政策性銀行的靈魂，代為執(zhí)行國(guó)家責(zé)任，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貫徹產(chǎn)業(yè)和金融政策是政策性銀行的天職。

市場(chǎng)化運(yùn)作是指經(jīng)濟(jì)主體根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制的要求，按照企業(yè)化的運(yùn)營(yíng)方式通過(guò)市場(chǎng)配置內(nèi)外部資源，實(shí)現(xiàn)自身效益最大化的經(jīng)營(yíng)手段。②張令騫:《中國(guó)政策性金融體制異化與回歸》，2009年博士論文，第76頁(yè)。公共設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。政策性銀行也要承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，按照市場(chǎng)化原則辦事。但市場(chǎng)化運(yùn)作是手段而不是目的。將市場(chǎng)化當(dāng)做目的，為了市場(chǎng)化而市場(chǎng)化，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)屢見(jiàn)不鮮。如果我國(guó)電網(wǎng)改革，強(qiáng)行引入競(jìng)爭(zhēng)實(shí)行市場(chǎng)化，將電網(wǎng)南北分治，但各自在南北領(lǐng)域內(nèi)仍然是壟斷，有市場(chǎng)化之“名”，卻無(wú)市場(chǎng)化之“實(shí)”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，如果某項(xiàng)技術(shù)產(chǎn)品呈現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，即生產(chǎn)的邊際成本少于相關(guān)范圍的產(chǎn)量平均成本，即具有了自然壟斷的特點(diǎn)。在實(shí)踐中，電力、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的固定成本巨大，且為一次性投入，增加新的準(zhǔn)入者則需要重復(fù)建設(shè)，是一種巨大的資源浪費(fèi)。③J．格里高利．西達(dá)克、丹尼爾．F．史普博，宋華琳、李鸻譯，《美國(guó)公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型》，上海人民出版社2012年版，第28頁(yè)。對(duì)于有些領(lǐng)域市場(chǎng)化不僅不是包治百病的“靈丹妙藥”，而且還造成重復(fù)建設(shè)的資源浪費(fèi)。政策性銀行采用市場(chǎng)化運(yùn)作與其堅(jiān)持社會(huì)效益的政策性目標(biāo)并無(wú)沖突。在契約體系建設(shè)中，仍應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)效益的目標(biāo)，同時(shí)將市場(chǎng)化運(yùn)作融入到契約建立、履行、評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，確保資源的有效配置和各方積極性的充分發(fā)揮。

(二)責(zé)、權(quán)、利角色的合理設(shè)置

政策性銀行的目標(biāo)是履行公共管理職能，不追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，但同時(shí)又要求資源配置和機(jī)構(gòu)運(yùn)作更為合理和有效。因此，政策性銀行與政府之間是一種“委托－代理”契約。即負(fù)有公共管理職能的政府委托政策性銀行代為實(shí)現(xiàn)政府的部分責(zé)任。在這個(gè)契約中，各方的責(zé)、權(quán)、利、效的角色責(zé)任應(yīng)配置合理。

1．受托人職權(quán)和權(quán)利。即便政策性銀行追求社會(huì)效益，但它是在目標(biāo)的指引下和規(guī)則的約束下，能夠有自主選擇決定權(quán)的“人”。經(jīng)理人制度應(yīng)賦予經(jīng)理人相應(yīng)的職權(quán)、權(quán)利，并根據(jù)代理效果給予利益獎(jiǎng)勵(lì)。但就我國(guó)政策性銀行情況并非如此，對(duì)于政策性目標(biāo)的誤讀，使政策性銀行和高管背負(fù)更多的國(guó)家義務(wù)、道德責(zé)任和行政干預(yù)。而行政性的人事關(guān)系和薪酬機(jī)制，使其工作人員缺乏活力和積極性。因此，政策性銀行不僅應(yīng)有職權(quán)，而且應(yīng)有契約和法律保障的明確職權(quán)和權(quán)利。

2．委托人的職責(zé)和受托人的責(zé)任。即便在普通私人企業(yè)中，也難免出現(xiàn)“一股獨(dú)大”和“內(nèi)部人控制”兩種極端。尤其是由于國(guó)企普遍的“老板缺位”特點(diǎn)，政策性銀行“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象更為嚴(yán)重。政策性銀行的經(jīng)營(yíng)管理若缺乏有效監(jiān)督，不僅難以實(shí)現(xiàn)公共管理職能，還可能成為“內(nèi)部人”謀取私利的工具。將委托人的監(jiān)管職責(zé)和受托人的管理責(zé)任通過(guò)契約明確，才能作為雙方責(zé)任劃分和追究的明示依據(jù)，這也是削弱“內(nèi)部人控制”損害的重要前提。

3．第三方機(jī)構(gòu)和公眾的監(jiān)督和約束。承擔(dān)著公共管理職能，向社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的政策性銀行，與公眾利益密切相關(guān)。其經(jīng)營(yíng)管理不應(yīng)當(dāng)是私人、秘密的、不受監(jiān)督的。哪些行業(yè)和領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策性銀行予以扶持?政策性銀行內(nèi)部的內(nèi)控體系是否適當(dāng)?其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的完成效果如何?已經(jīng)成熟的行業(yè)是否需要退出?在契約關(guān)系中，政府是名義的委托人，僅僅依靠其道德感、責(zé)任心來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)受托人的監(jiān)管，并不現(xiàn)實(shí)。在經(jīng)濟(jì)集中向經(jīng)濟(jì)民主轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)背景下，需要審計(jì)、評(píng)估、律所、研究機(jī)構(gòu)等專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)的參與，也需要公眾通過(guò)聽(tīng)證、信息披露等途徑開(kāi)展廣泛的監(jiān)督。

(三)外部程序的民主、透明、科學(xué)

在普通契約中，契約雙方經(jīng)過(guò)平等協(xié)商、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等途徑減少信息不對(duì)稱以達(dá)到充分合意。而在公共管理特殊契約關(guān)系中，政府與企業(yè)地位不平等，公眾監(jiān)督和表達(dá)途徑受限，造成契約構(gòu)建、履行、評(píng)價(jià)中信息不對(duì)稱，契約目標(biāo)不可避免出現(xiàn)偏離。政策性銀行與政府的契約構(gòu)建需要外部程序主要是政府、第三方機(jī)構(gòu)、公眾和企業(yè)之間的程序，包括契約目標(biāo)決策程序、監(jiān)督程序、信息披露程序、考核程序、行業(yè)退出程序等。

(四)司法上引入對(duì)民事責(zé)任的實(shí)質(zhì)判斷和責(zé)任追究

傳統(tǒng)上對(duì)國(guó)企負(fù)責(zé)人的行為僅有形式評(píng)價(jià)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià)，只有對(duì)違反刑法和黨紀(jì)的司法追究和行政問(wèn)責(zé)，不過(guò)問(wèn)對(duì)履約過(guò)失的民事責(zé)任。而新公共管理強(qiáng)調(diào)契約性，更注重契約實(shí)效，并通過(guò)實(shí)體化的價(jià)值判斷追究民事責(zé)任。國(guó)外的新公共管理實(shí)踐中，“合同形式的責(zé)任不再是程序意義上的，對(duì)程序的依賴讓位于質(zhì)量控制和責(zé)任落實(shí);合同化的公共責(zé)任日益納入司法審查，意味著司法對(duì)行政的控制趨于實(shí)體化，從單純的行政責(zé)任發(fā)展為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和法律責(zé)任，以完成公共目標(biāo)?！雹貾eter Vincent－ Jones，The New Public Contracting:Regulation，Responsiveness，Relationality，pp．275 －278．引入對(duì)民事責(zé)任的實(shí)質(zhì)判斷是經(jīng)濟(jì)民主化和實(shí)質(zhì)正義的要求，也需要司法體系改變固有的定勢(shì)，不能以“主權(quán)豁免”和“自主商業(yè)判斷”等法律觀念使公共管理組織及其經(jīng)理人僅受黨內(nèi)約束。

三、政策性銀行契約履行體系的構(gòu)建

(一)有效制衡的企業(yè)公司治理與內(nèi)部控制體系

越來(lái)越多的研究表明，產(chǎn)權(quán)和銀行績(jī)效的提高之間不存在因果關(guān)系，②楊童舒:《中國(guó)政策性銀行業(yè)務(wù)模式改革研究》，2011年博士論文，第106頁(yè)。但治理結(jié)構(gòu)與銀行穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)之間存在必然性聯(lián)系。參照公司法建立和商業(yè)銀行法有關(guān)原則，建立“三會(huì)”構(gòu)架，并成立專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)、人事管理機(jī)構(gòu)等，保證各機(jī)構(gòu)間有效制衡，完善公司治理結(jié)構(gòu)。

在科學(xué)的公司治理機(jī)構(gòu)框架下，還應(yīng)增加內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，約束政策性銀行信貸擴(kuò)展沖動(dòng)，強(qiáng)化規(guī)范經(jīng)營(yíng)。由于政策性銀行信貸扶持對(duì)象是根據(jù)政府政策導(dǎo)向來(lái)選擇的，在實(shí)踐操作中存在“四個(gè)弱化”:弱化項(xiàng)目準(zhǔn)入，弱化貸前調(diào)查，弱化貸款擔(dān)保，弱化貸后管理?！八膫€(gè)弱化”不可避免地造成“三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)”:因信息不對(duì)稱形成的信用風(fēng)險(xiǎn)，因貸款對(duì)象集中引起的同向化市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)在約束體系脆弱產(chǎn)生的操作風(fēng)險(xiǎn)。將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的限度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)“保本微利”經(jīng)營(yíng)，是保證政策性銀行可持續(xù)經(jīng)營(yíng)與發(fā)展的基本前提。反之，若風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，政策性銀行便有被當(dāng)做“唐僧肉”淪為“第二財(cái)政”的可能。政策性銀行應(yīng)對(duì)國(guó)家指定的貸款項(xiàng)目進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同時(shí)，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估和社會(huì)效益評(píng)估，并確定該項(xiàng)目可承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，結(jié)合市場(chǎng)需求變化，動(dòng)態(tài)調(diào)整貸款分類，并提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，啟動(dòng)盈利項(xiàng)目對(duì)虧損業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。政策性銀行應(yīng)踐行契約義務(wù)，建立更為具體的內(nèi)部控制流程和科學(xué)的管理體系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有義務(wù)建立公司治理標(biāo)準(zhǔn)，制定內(nèi)部控制目標(biāo)，并監(jiān)督契約的實(shí)際履行。

(二)科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系

沒(méi)有對(duì)契約履行的考核評(píng)價(jià)，契約責(zé)任就無(wú)從談起。日本在政策性銀行改革中，重點(diǎn)完善了政策性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該體系由兩大類指標(biāo)組成，共計(jì)八項(xiàng)內(nèi)容:一類是關(guān)于政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，包括穩(wěn)定資金供應(yīng)、滿足緊急情況下的資金需求、提供金融服務(wù)和經(jīng)濟(jì)信息、補(bǔ)充和完善商業(yè)性融資活動(dòng)不足等四項(xiàng)公益性指標(biāo);另一類是圍繞機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，包括風(fēng)險(xiǎn)管理措施、組織運(yùn)作情況、專業(yè)人才培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)盈利狀況等四大類商業(yè)化指標(biāo)。①趙旭海:《日本政策性金融體系改革的制度設(shè)計(jì)及啟示》，載《日本學(xué)刊》，2012年第4期，第33頁(yè)。

當(dāng)前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)均采用商業(yè)性金融的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如銀監(jiān)會(huì)2007年公布的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》，政策性銀行資本充足率的計(jì)算和監(jiān)督管理將參照商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)，即保持在8%以上，沒(méi)有考慮到商業(yè)銀行的開(kāi)辦業(yè)務(wù)的特殊性和資本金來(lái)源的特殊性。2009年1月，財(cái)政部為了加強(qiáng)金融類國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管，規(guī)范金融績(jī)效評(píng)價(jià)工作，印發(fā)了《金融類國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，辦法設(shè)置了盈利能力指標(biāo)、經(jīng)營(yíng)增長(zhǎng)指標(biāo)、資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)和償付能力指標(biāo)，共四項(xiàng)指標(biāo)，幾乎全部都是經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。

這樣的監(jiān)管法規(guī)有失公道，若嚴(yán)格和認(rèn)真地貫徹下去，必然造成兩個(gè)不公平。一是逼迫政策性銀行收縮政策性業(yè)務(wù)，積極開(kāi)展商業(yè)性業(yè)務(wù)，在金融市場(chǎng)中與商業(yè)銀行開(kāi)展“同構(gòu)”競(jìng)爭(zhēng)，政策性銀行坐擁國(guó)家信用兜底、財(cái)政補(bǔ)貼等各種優(yōu)惠政策，與商業(yè)銀行開(kāi)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有失公平;二是若政策性銀行嚴(yán)格恪守“本職”，繼續(xù)突出政策性職能，在承擔(dān)了較重“政策性負(fù)擔(dān)”的情況下需要與商業(yè)銀行使用相同的監(jiān)管和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，顯然有失公平。②【美】J．格里高利．西達(dá)克，丹尼爾．F史普博:《美國(guó)公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)型:放松管制與管制契約》，宋華琳，李鸻等譯，上海人民出版社2012年版，第28頁(yè)。這兩種不公平最終導(dǎo)致整個(gè)金融市場(chǎng)的低效率。我國(guó)政策性銀行契約體系中可以借鑒日本政策性銀行改革中的八項(xiàng)指標(biāo)，引入社會(huì)效益指標(biāo)，同時(shí)每年進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

(三)有進(jìn)有退的契約解除機(jī)制

政策性銀行作為商業(yè)性銀行的補(bǔ)充，可以通過(guò)逆向選擇發(fā)揮倡導(dǎo)誘導(dǎo)功能，即政策性銀行先行對(duì)商業(yè)性銀行不愿意支持的業(yè)務(wù)領(lǐng)域提供金融服務(wù)，并在扶持過(guò)程中引導(dǎo)商業(yè)性銀行逐步進(jìn)入，最終促進(jìn)該領(lǐng)域的有效發(fā)展和成熟。因此，政策性銀行的融資領(lǐng)域是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化、需要不斷調(diào)整、拓展、縮減或推出業(yè)務(wù)范圍。例如，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行曾作為政策性銀行重點(diǎn)支持“兩基一支”行業(yè)，但隨著商業(yè)性銀行整體實(shí)力的增強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)成為備受青睞的優(yōu)質(zhì)客戶，此時(shí)，在該領(lǐng)域的政策性扶持已無(wú)必要。

政策性銀行的契約目標(biāo)完成后應(yīng)逐步退出，不與商業(yè)性銀行形成不公平競(jìng)爭(zhēng)。但值得注意的是，這種退出不代表整個(gè)政策性銀行的退出，僅是某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)政策性融資業(yè)務(wù)的退出;這種退出可能需要一定過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)需要政策性金融和一些有前瞻性的商業(yè)金融共同同時(shí)作為這一行業(yè)或領(lǐng)域的資金供應(yīng)者。

契約理論將經(jīng)濟(jì)法的本質(zhì)定位在含有公共因素的私法上，建立起組織國(guó)家的政治權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域隨意干涉的理論屏障，也是以私人責(zé)任促進(jìn)公共管理有效性的合理依據(jù)。我國(guó)政策性銀行監(jiān)管法律制度應(yīng)引入契約關(guān)系理論，國(guó)家與政策性銀行在各項(xiàng)政策性金融項(xiàng)目上應(yīng)相互遵守各自義務(wù)，恪守責(zé)任。公法的立法保障將確立這一契約關(guān)系，并為契約的長(zhǎng)期履行提供法律依據(jù)。

(責(zé)任編輯 蔣凌燕)

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1672—6057(2014)04－100－04

2014－06－19

賀 贊，女，華南師范大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)閲?guó)際法與比較公法。

曾俊茗，女，廣州市蘿崗區(qū)人民法院助理審判員，主要從事司法工作。