梁秀波

(中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北·廊坊 065000)

泛“金新月”區(qū)域禁毒執(zhí)法合作影響因素

梁秀波

(中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北·廊坊 065000)

泛“金新月”區(qū)域禁毒執(zhí)法合作有國際法、國內(nèi)法等基礎(chǔ)，獲得了國際組織的積極支持，也代表了區(qū)域各國的意愿，并有其他區(qū)域的先導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。但是，主權(quán)保護(hù)、文化沖突、法制差異、政治互信程度低等方面也阻礙了禁毒執(zhí)法合作的深入開展。面對(duì)日趨嚴(yán)重的毒品形勢(shì)，泛“金新月”區(qū)域國家可以通過制定區(qū)域刑事法律體系、建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域等方式加強(qiáng)禁毒執(zhí)法合作，以有效打擊毒品犯罪。

毒品;禁毒;執(zhí)法合作;金新月;中亞

泛“金新月”區(qū)域是指以阿富汗、巴基斯坦、伊朗三國交界處的“金新月”為中心，向周邊國家輻射的區(qū)域。地理上包括中國 (主要是新疆區(qū)域)、阿富汗、巴基斯坦、伊朗和中亞的土庫曼斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦等國。①張昆．“金新月”地區(qū)毒品向中國滲透的國際化趨勢(shì)與防范對(duì)策．云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(3)．根據(jù)《2013年世界毒品報(bào)告》，阿富汗2013年生產(chǎn)的海洛因占全球總量的90%， “金新月”已經(jīng)取代“金三角”成為世界最大毒品產(chǎn)地。泛“金新月”區(qū)域承載了毒品原植物種植、加工、販運(yùn)等毒品產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈，國家間的禁毒執(zhí)法合作面臨巨大挑戰(zhàn)。

一、促進(jìn)泛“金新月”區(qū)域禁毒執(zhí)法合作的積極因素

“金新月”毒品問題并非新生事物，區(qū)域禁毒執(zhí)法合作已有一定探索，推動(dòng)該區(qū)域國家間進(jìn)行禁毒執(zhí)法合作的積極因素主要有:

(一)國際法和國內(nèi)法提供了基礎(chǔ)法律支持

區(qū)域各國均已經(jīng)加入聯(lián)合國三大禁毒公約，②指《1961年麻醉品單一公約》、《1971年精神藥物公約》、《1988年禁止販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》。可以在公約框架內(nèi)開展禁毒執(zhí)法合作。部分國家間也簽署了條約或協(xié)定，如阿富汗、中國、伊朗、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦共同簽署了《喀布爾睦鄰友好禁毒宣言》。中國作為在全球具有較強(qiáng)影響力的大國，與泛“金新月”區(qū)域其他國家間均簽訂了直接或者間接服務(wù)于禁毒執(zhí)法合作的雙邊或者多邊條約，如《中華人民共和國和塔吉克斯坦共和國政府關(guān)于禁止非法販運(yùn)和濫用麻醉藥品、精神藥物和管制化學(xué)品前體的合作協(xié)議》等。

區(qū)域各國也積極進(jìn)行國內(nèi)立法，構(gòu)筑禁毒國內(nèi)法體系，為禁毒執(zhí)法合作提供國內(nèi)法支持。例如，巴基斯坦制訂了《西巴基斯坦大麻毒品規(guī)則》、《藥品法案》、《控制麻醉物質(zhì)規(guī)則》、《麻醉物質(zhì)控制法案》、《緝毒部隊(duì)法案》、《北部地區(qū)毒品規(guī)則》、《緝毒部隊(duì)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則》等，形成了比較完備的法律體系。

(二)國際組織是促進(jìn)禁毒執(zhí)法合作的重要力量

泛“金新月”區(qū)域是以聯(lián)合國為代表的各國際組織進(jìn)行活動(dòng)的重要區(qū)域。聯(lián)合國毒品與犯罪辦公室 (UNODC)通過項(xiàng)目援助、禁毒機(jī)構(gòu)設(shè)置與協(xié)調(diào)、禁毒執(zhí)法培訓(xùn)等方式做了大量的工作。例如，早在1996年，UNODC以在鄰近地區(qū)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立跨境合作機(jī)制為目標(biāo)，在吉爾吉斯斯坦啟動(dòng)了禁毒合作項(xiàng)目。2009年，“中亞區(qū)域信息協(xié)調(diào)中心” (CARICC)建成，作為區(qū)域國家間交換、分析禁毒信息的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

上海合作組織是另一個(gè)在該區(qū)域具有重大影響力的組織。2001年6月5日，中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦6國簽署了“上海合作組織成立宣言”，成立“上海合作組織”。上海合作組織在制定禁毒執(zhí)法合作規(guī)則、機(jī)構(gòu)、禁毒技術(shù)、合作機(jī)制的構(gòu)建等方面做出了積極貢獻(xiàn)。2009年11月，正式啟動(dòng)成員國禁毒部門三級(jí)工作機(jī)制。①聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室．2013年世界毒品報(bào)告．維也納 (奧)，2013．2011年6月，上海合作組織十周年成員國元首理事會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)了《2011－2016年上海合作組織成員國禁毒戰(zhàn)略》及其《落實(shí)行動(dòng)計(jì)劃》，其目的在于加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作，共同防范毒品威脅對(duì)該組織所在地區(qū)的消極影響，確保本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

此外，國際刑警組織、世界海關(guān)組織、集體安全條約組織、伊斯蘭組織會(huì)議、中亞合作組織、“亞信會(huì)議”、歐安組織等也在促進(jìn)泛“金新月”區(qū)域禁毒執(zhí)法合作方面做出了積極貢獻(xiàn)，發(fā)揮著重要作用。

(三)區(qū)域各國均為毒品受害國，具有禁毒合作意愿

“金新月”地區(qū)不僅僅是毒品的生產(chǎn)地，也是消費(fèi)地。以阿富汗為例，由于供應(yīng)方便，該國的鴉片與海洛因成癮人口據(jù)初步統(tǒng)計(jì)已超過100萬，是全球毒品成癮人口比例最高的國家之一，其比例約占全國人口的8%。①伊朗有至少100萬吸毒者，政府在禁毒方面花費(fèi)了巨資，數(shù)以千計(jì)的警察每天分散在邊境的各個(gè)崗哨緝拿毒販。三年間，大約有3700名警察在執(zhí)行任務(wù)時(shí)犧牲，上萬名警察受傷。毒品交易還間接引發(fā)了艾滋病毒在伊朗的擴(kuò)散，被檢測(cè)出的2.2萬名艾滋病患者中，大約有70%屬于注射吸毒人群。②聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室．2011年世界毒品報(bào)告．紐約 (美)，2011．

正是由于毒品對(duì)社會(huì)和公民健康的嚴(yán)重影響，泛“金新月”各國具有較強(qiáng)的禁毒意愿，構(gòu)成了禁毒執(zhí)法合作思想基礎(chǔ)。

(四)其他區(qū)域的禁毒執(zhí)法合作成就可提供先導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)

由于戰(zhàn)爭等因素的影響，泛“金新月”區(qū)域禁毒執(zhí)法合作起步較晚。而“金三角”、“銀新月”等區(qū)域的禁毒執(zhí)法合作已經(jīng)過多年探索，并取得了豐碩的成果。例如，經(jīng)過30年的發(fā)展，針對(duì)東南亞區(qū)域的毒品問題，建立了“東盟+中國”禁毒執(zhí)法合作機(jī)制、“替代種植”計(jì)劃、東亞次區(qū)域合作機(jī)制、大湄公河次區(qū)域合作框架等。在美洲，設(shè)有泛美控制毒品委員會(huì)等組織，可成為泛“金新月”區(qū)域可借鑒的良好經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)該區(qū)域的禁毒執(zhí)法合作盡快走入正軌。

(五)相對(duì)穩(wěn)定的邊境和民族形勢(shì)有助于禁毒執(zhí)法合作的開展

總體而言，泛“金新月”區(qū)域各國之間不存在不可調(diào)和的矛盾與沖突，各國邊境地區(qū)的形勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，無重大戰(zhàn)事。同時(shí)，伊斯蘭教在該區(qū)域獲得廣泛信仰，各國、各民族之間的基于宗教基礎(chǔ)進(jìn)行溝通更為順暢。另外，跨境民族在該區(qū)域分布廣泛，各國邊境地區(qū)均有民族跨境而居?？缇趁褡逶谕苿?dòng)邊境地區(qū)穩(wěn)定，打擊毒品犯罪，推動(dòng)禁毒執(zhí)法合作方面具有十分重要的作用。例如，哈薩克族是哈薩克斯坦的主體民族，也是中國、烏茲別克斯坦等國家的少數(shù)民族，在中國主要分布在新疆區(qū)域。雖然在中國和哈薩克斯坦分布的哈薩克族各自使用不同的文字，但是民族自身的同源性仍然極大促進(jìn)了相互之間的交流，使中國和哈薩克斯坦之間的國家關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展，邊境地區(qū)形勢(shì)穩(wěn)定。中哈之間的禁毒執(zhí)法合作獲得了暢通的渠道以及良好的效果。

二、阻礙泛“金新月”區(qū)域禁毒執(zhí)法合作的消極因素

當(dāng)前，泛“金新月”區(qū)域禁毒執(zhí)法合作并未達(dá)到理想狀態(tài)，跨國毒品販運(yùn)依然猖獗。究其原因，可歸結(jié)為禁毒執(zhí)法合作受到了諸多不利因素的影響。

(一)傳統(tǒng)的主權(quán)和利益觀念構(gòu)筑了國家間合作的鴻溝

在傳統(tǒng)的觀念中，國家的利益以主權(quán)為分界線進(jìn)行分割，國家的利益在本質(zhì)上相互對(duì)立，而非合作與共贏的關(guān)系，而犯罪局限于某一國家范圍之內(nèi)，是本國國內(nèi)法律問題，刑事管轄權(quán)是國家主權(quán)的直接體現(xiàn)，不能夠受到任何形式的侵犯或者折損。

隨著跨國犯罪特別是跨國毒品犯罪的泛濫，犯罪行為所侵害的利益已經(jīng)超出一國國內(nèi)范疇?？鐕酒贩缸锇讣?，毫無疑問會(huì)產(chǎn)生屬地管轄與屬人管轄的競(jìng)合，國家間法律差異必然構(gòu)成的管轄權(quán)沖突。傳統(tǒng)觀念下的國家主權(quán)、國家利益、刑事管轄權(quán)的受到挑戰(zhàn)。在管轄權(quán)沖突背景下形成的刑事判決難以獲得沖突各方的滿意，由此而產(chǎn)生爭議，甚至影響國家間的關(guān)系。

可見，傳統(tǒng)的主權(quán)和利益觀念與當(dāng)前的犯罪形勢(shì)不相適應(yīng)，割裂了國家之間的關(guān)系，使禁毒執(zhí)法合作在基礎(chǔ)層面遇到了障礙。

(二)法律理念及國內(nèi)立法差異是構(gòu)成阻礙的直接因素

法律理念和國內(nèi)立法是多種因素共同影響的結(jié)果，近似的法律理念和國內(nèi)立法會(huì)促進(jìn)國家間的合作，反之則成為阻礙因素。

首先，對(duì)于同種行為，各國會(huì)有不同法律認(rèn)知。例如，在伊斯蘭教中，吸毒是被禁止和不可饒恕的。因此，泛“金新月”區(qū)域部分國家司法機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)是對(duì)吸毒者的打擊，而不是系統(tǒng)地禁毒、幫助和預(yù)防。例如，在吉爾吉斯斯坦，警察會(huì)到治療中心去逮捕吸毒者，以增加工作績效。

其次，對(duì)于同種罪名，各國也會(huì)設(shè)定不同刑罰。例如，中國、吉爾吉斯斯坦、土庫曼斯坦等國的刑法中，對(duì)大規(guī)模的毒品販運(yùn)者規(guī)定了死刑，而烏茲別克斯坦則在2008年廢除了死刑。

第三，各國禁毒法律體系完善程度各異。泛“金新月”區(qū)域中，中國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國的禁毒法律體系較為完善。而阿富汗等國由于貧窮、戰(zhàn)亂、制裁等方面的影響，沒有充足的精力和智力進(jìn)行禁毒立法建設(shè)。

(三)國際法律規(guī)范和國際組織的作用有待完善

目前的國際法律規(guī)范多以條約或協(xié)定的形式出現(xiàn)，松散、無強(qiáng)制約束力是這類文件的特點(diǎn)。能夠針對(duì)區(qū)域各國統(tǒng)一適用的禁毒法律規(guī)范尚未形成，使得泛“金新月”區(qū)域國家在禁毒執(zhí)法合作中存在一定的司法困難。尤其是面對(duì)法治體系不夠健全的部分國家，更是由于多種利益的糾葛而難以協(xié)調(diào)，難以獲得滿意的效果。例如，土庫曼斯坦是“6+2”集團(tuán)成員國，也是《次區(qū)域禁毒執(zhí)法合作諒解備忘錄》簽約國，還是《優(yōu)先禁毒執(zhí)法合作、打擊有組織犯罪、恐怖主義宣言》的簽署國，但上述各組織或條約所規(guī)定的義務(wù)極少在該國獲得實(shí)現(xiàn)，區(qū)域各國與該國的禁毒執(zhí)法合作均遇到不同程度的困難。

國際組織并非國家實(shí)體，對(duì)禁毒執(zhí)法合作的支持與促進(jìn)多以項(xiàng)目資助、技術(shù)支持、人員培訓(xùn)等方式進(jìn)行，無法強(qiáng)制要求成員國進(jìn)行禁毒執(zhí)法合作。因此，各類國際組織的成員國之間仍然是會(huì)議型的議事合作，處于松散的狀態(tài)，難以達(dá)到理想的作用。

(四)種族、民族、宗教文化的沖突阻礙了禁毒執(zhí)法合作

文化，是一種不可見的、支配人行為的軟性力量。文化的差異能夠使人與人、族與族、國與國之間產(chǎn)生交流障礙，影響交流的效果。泛“金新月”國家均為多民族、多語言國家，如阿富汗有20多個(gè)民族，主要使用波斯語、普什圖語等。①雖然泛“金新月”區(qū)域多數(shù)國家均信奉伊斯蘭教，但是不同的宗教派系也同樣能夠產(chǎn)生觀念分歧?？梢哉f，泛“金新月”區(qū)域是世界上種族、民族、宗教等文化因素最為復(fù)雜的地區(qū)。復(fù)雜的文化增加了國家間溝通的難度，影響禁毒執(zhí)法合作的開展。

(五)泛“金新月”區(qū)域政治敏感，部分國家間互信度低，不利合作

雖然泛“金新月”區(qū)域邊境、民族等方面總體上不存在根本沖突，但長期以來，該地區(qū)一直是政治敏感區(qū)域，宗教問題、恐怖主義、民族極端分子、跨國毒品犯罪、邊界問題是構(gòu)成政治敏感的重要因素。

三、加強(qiáng)泛“金新月”區(qū)域禁毒執(zhí)法合作的若干建議

(一)構(gòu)建跨國毒品犯罪區(qū)域刑事法律體系

法律具有條約所不具備的強(qiáng)制性。泛“金新月”區(qū)域可構(gòu)建針對(duì)跨國毒品犯罪的區(qū)域刑事法律體系，以規(guī)避各國毒品犯罪法律分歧。

泛“金新月”區(qū)域構(gòu)建跨國毒品犯罪區(qū)域刑事法律體系有天然的優(yōu)勢(shì):其一，塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等中亞國家的法律脫胎于前蘇聯(lián)法律體系，具有較強(qiáng)的互通性。其二，伊斯蘭教在泛“金新月”區(qū)域具有廣泛的影響力，并對(duì)部分國家的法律產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，國家間容易找到共同法律理念。其三，區(qū)域內(nèi)各個(gè)國家相互接壤，無其他國家進(jìn)行地理分割。

跨國毒品犯罪區(qū)域刑事法律體系既包括實(shí)體法，也包括程序法，并應(yīng)當(dāng)對(duì)毒品犯罪的具體罪名、罪狀、刑罰、刑事管轄權(quán)、刑事司法協(xié)助、引渡、刑罰執(zhí)行等做出統(tǒng)一的規(guī)范，以在區(qū)域各國共同實(shí)施。

(二)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和聯(lián)合執(zhí)法區(qū)制度

在建立跨國毒品犯罪區(qū)域刑事法律體系的基礎(chǔ)上，各國可以進(jìn)一步探索聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和聯(lián)合執(zhí)法區(qū)制度。

聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)由各國聯(lián)合執(zhí)法官員組成，以協(xié)調(diào)打擊跨國毒品犯罪的司法事務(wù)，并具體管轄議定的跨國毒品犯罪。這樣既可以節(jié)約人力物力，又可以降低打擊跨國毒品犯罪的司法程序負(fù)擔(dān)，減少犯罪人移轉(zhuǎn)等國際刑事司法協(xié)助工作。

聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域則是由區(qū)域各國在相互協(xié)商的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國實(shí)際情況劃定的，當(dāng)該區(qū)域出現(xiàn)議定條件的跨國毒品案件時(shí)，由聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行案件管轄的地域范圍。該區(qū)域其他非議定的毒品犯罪仍由本國司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行管轄。

聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域制度在本質(zhì)上是各國進(jìn)行部分司法權(quán)的讓渡。但是，由于泛“金新月”區(qū)域各國之間的政治、經(jīng)濟(jì)、法治水平參差不齊，最終實(shí)現(xiàn)還需良好的政治策略和高超的政治智慧。

(三)進(jìn)一步強(qiáng)化國際組織的協(xié)調(diào)作用

以UNODC、上海合作組織為代表的國際組織，應(yīng)在禁毒執(zhí)法合作領(lǐng)域發(fā)揮出更加積極的作用，具體可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng):

1．加強(qiáng)成員國間交流，促進(jìn)互信

國際組織是成員國交流的舞臺(tái)和樞紐。國際組織應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)成員國間的交流，協(xié)調(diào)相互間的政治關(guān)系，以縮小觀念差異，增強(qiáng)互信，最終促進(jìn)禁毒執(zhí)法合作的開展。

2．積極協(xié)調(diào)開展跨國禁毒行動(dòng)

國際組織的作用不僅僅是各個(gè)國家宣傳本國禁毒政策的平臺(tái)，更應(yīng)該是禁毒行動(dòng)的組織者、策劃者、領(lǐng)導(dǎo)者。各國際組織可以在本組織章程的框架內(nèi)，積極協(xié)調(diào)、促進(jìn)多國聯(lián)合禁毒行動(dòng)的實(shí)施。

3．積極探索新的合作形式

國際組織可針對(duì)區(qū)域特定的毒品犯罪情況和國家關(guān)系進(jìn)行新的禁毒執(zhí)法合作模式的探索，爭取創(chuàng)制具有針對(duì)性的執(zhí)法合作新模式。

(四)強(qiáng)化毒品犯罪情報(bào)工作

在犯罪日趨網(wǎng)絡(luò)化、智能化、信息化的當(dāng)前，跨國毒品犯罪實(shí)施更為容易，打擊更為困難，情報(bào)信息具有更為顯著的作用。雖然部分國家建立了本國的毒品犯罪情報(bào)收集和分析機(jī)構(gòu)，CARICC等組織也在部分國家間發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)作用。但是，全面覆蓋泛“金新月”區(qū)域的情報(bào)協(xié)作機(jī)構(gòu)和協(xié)作機(jī)制仍未建成，亟須從以下方面進(jìn)行建設(shè)或加強(qiáng):

1．構(gòu)建泛“金新月”區(qū)域的情報(bào)合作機(jī)構(gòu)和合作機(jī)制

該機(jī)構(gòu)可涵蓋毒品、恐怖、洗錢等重大跨國犯罪，形成暢通的情報(bào)信息交流渠道。建立情報(bào)合作機(jī)構(gòu)的前提是建立泛“金新月”國家之間的互信，提高各方進(jìn)行情報(bào)合作的積極性，消除情報(bào)合作的人為阻礙，提高情報(bào)信息在合作方之間的透明度，降低情報(bào)信息誤差。情報(bào)合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)覆蓋情報(bào)合作的范圍、程序、技術(shù)要求等方面，使區(qū)域性情報(bào)合作機(jī)構(gòu)和各國情報(bào)機(jī)構(gòu)之間形成穩(wěn)定有效的信息交流機(jī)制。

2．提高情報(bào)人員的收集、分析和運(yùn)用能力

可通過加強(qiáng)培訓(xùn)、增派人員、技術(shù)援助等方式提高情報(bào)工作人員收集、分析和運(yùn)用情報(bào)的能力，提高情報(bào)對(duì)國內(nèi)禁毒及國際禁毒執(zhí)法合作的支撐作用。

“金新月”毒品問題是集政治、經(jīng)濟(jì)、民族、宗教等多種因素為一體的綜合性問題。泛“金新月”區(qū)域各國只有理清思路、縮小分歧、增強(qiáng)互信、分清主次，排除各種不利因素的影響，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，才能提高區(qū)域禁毒執(zhí)法合作水平，擴(kuò)大禁毒成果，實(shí)現(xiàn)“無毒化”的最終目標(biāo)。

(責(zé)任編輯 梁晉云)

D669.8

A

1672—6057(2014)04－33－04

2014－05－12

論文為公安理論及軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目 (編號(hào)2012LLYJwjxy055):“‘金新月’毒情發(fā)展與區(qū)域禁毒合作機(jī)制研究”階段性成果。

梁秀波，男，中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院邊防系副教授，研究方向?yàn)閭刹閷W(xué)。