馬愛萍 云立新

甘肅中醫(yī)學(xué)院經(jīng)貿(mào)與管理學(xué)院，蘭州，730000

“十一五”期間，在甘肅省省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)下、甘肅省衛(wèi)生廳及相關(guān)部門積極推動了中醫(yī)藥改革試點，出臺了一系列推動中醫(yī)事業(yè)發(fā)展的新政策、新措施，這些政策、舉措對促進甘肅省中醫(yī)藥事業(yè)整體發(fā)展發(fā)揮了重要作用，使中醫(yī)藥在衛(wèi)生改革，促進居民健康，帶動經(jīng)濟發(fā)展，弘揚中醫(yī)文化等方面顯現(xiàn)出了巨大成效。2010年甘肅省被國家中醫(yī)藥局確定為全國唯一的中醫(yī)藥綜合改革試點示范省，這足以說明該發(fā)展政策和措施在甘肅省促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。但是，與政策的主導(dǎo)作用相比較，甘肅省中醫(yī)藥發(fā)展政策、措施總體上比較分散,不能統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)中醫(yī)中藥全面發(fā)展,對中醫(yī)藥事業(yè)的扶持僅有原則性、宏觀性的規(guī)定,缺乏有效性、可操作性。這在一定程度上制約了甘肅省中醫(yī)藥事業(yè)健康有序發(fā)展。因此，對甘肅省中醫(yī)藥地方立法進行研究，對推動中醫(yī)藥更好服務(wù)于甘肅省衛(wèi)生事業(yè)具有十分重要的意義。

1 甘肅省中醫(yī)藥發(fā)展政策地方立法的必要性

2009年深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作啟動后，甘肅省根據(jù)其經(jīng)濟總量小、人均水平低、自然條件差、財政收入少、醫(yī)療條件差的省情，開展并完成了“健康中國2020”甘肅戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，提出用最簡單的方法解決最基礎(chǔ)的問題、用盡可能少的費用維護居民健康、走中醫(yī)特色的甘肅省醫(yī)改思路。為此，甘肅省作為國家中醫(yī)藥局確定的中醫(yī)藥改革綜合試點示范省，在全國中醫(yī)藥事業(yè)改革中體制的先導(dǎo)性作用，甘肅省中醫(yī)藥改革經(jīng)驗為其他兄弟省份中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展提供參考和借鑒，也為我國中醫(yī)藥事業(yè)健康快速發(fā)展提供了助力。因此，對甘肅省中醫(yī)藥進行地方立法研究，對于深化、完善甘肅省中醫(yī)藥體制改革、推動中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展和人民群眾身體健康水平的提高都具有積極作用。

1.1 甘肅省中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展需要法規(guī)保障

甘肅省經(jīng)濟欠發(fā)達，對健康服務(wù)地方投入有限，衛(wèi)生資源配置處于全國較低水平,與東部地區(qū)的差距也在不斷加大，這在很大程度上制約了居民對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的現(xiàn)實需求。以高投入為重要特征的現(xiàn)代醫(yī)藥不僅給全社會帶來沉重的醫(yī)療負擔(dān)，也難以滿足民眾的醫(yī)療保健服務(wù)需求。而中醫(yī)藥具有簡、便、廉、驗的特點，可讓大多數(shù)人真正享受到基本醫(yī)療服務(wù)，對解決老百姓“看病難、看病貴”、中醫(yī)人才隊伍建設(shè)問題等，以及推動隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展都起到了積極推動作用。但是，甘肅省現(xiàn)行扶持、促進中醫(yī)藥事業(yè)的政策實效性仍然不強，其問題主要根源于兩方面。一是，現(xiàn)有政策規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，不夠細化，缺乏可操作性，在缺乏相應(yīng)激勵獎懲機制的情況下難免會被束之高閣。二是，現(xiàn)有政策缺乏法制保障。大部分中醫(yī)藥政策實施依據(jù)均為意見、通知等。這即不利于中醫(yī)藥政策的相對穩(wěn)定性和持續(xù)性，也不利于審慎設(shè)計有關(guān)具體規(guī)則。與這些政策、措施相比較而言，法規(guī)更能促進和保障甘肅省中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展。這是因幾方面因素決定的。①法規(guī)比政策更具穩(wěn)定性。甘肅省出臺的一系列的中醫(yī)藥政策，其中一些重大政策實施后，實踐證明是符合最廣大人民的根本利益的，也是符合甘肅省省情的。這些政策對促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展起到了相當(dāng)大的作用，中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展需要穩(wěn)定的政策支持，要確保我國的中醫(yī)藥事業(yè)持續(xù)發(fā)展必須把這類政策有效地延續(xù)下來。雖然這些政策實施時均具有靈活性，易變化的特點，但也存在執(zhí)行力較弱的缺陷。法規(guī)和政策相比，法規(guī)具有穩(wěn)定性的特點，非經(jīng)嚴格的法定程序不得輕易被廢止和修改，而保持政策穩(wěn)定性最根本途徑就是將相關(guān)政策進行地方立法規(guī)。②法規(guī)比政策更具規(guī)范性。政策可主要由或完全由原則性的規(guī)定構(gòu)成，其內(nèi)容具有原則性與宏觀性，而法規(guī)則以規(guī)則為主，內(nèi)容規(guī)定具體化，對權(quán)利義務(wù)作了詳盡規(guī)定，具有規(guī)范性的特點。因此，對中醫(yī)藥扶持與促進政策進行制度建構(gòu)是中醫(yī)藥建設(shè)與發(fā)展中的重要任務(wù)。

1.2 中醫(yī)藥地方立法化是促進甘肅省中醫(yī)藥現(xiàn)代化和國際化的需要

進入21世紀后，隨著醫(yī)學(xué)模式從傳統(tǒng)的生物醫(yī)學(xué)模式逐漸轉(zhuǎn)向生物——心理——社會醫(yī)學(xué)模式，中醫(yī)藥在國際市場全面復(fù)蘇，這給中醫(yī)藥的再次發(fā)展提供了極大機遇。中醫(yī)藥在國內(nèi)再次受到了重視，在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告中就將發(fā)展中醫(yī)藥和民族醫(yī)藥作為一個重要內(nèi)容提出來。同時，國務(wù)院及甘肅省也出臺了一系列扶持和發(fā)展中醫(yī)藥的政策、法規(guī)，中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展進入新的機遇期。甘肅省作為中國中醫(yī)藥歷史、文化大省之一，發(fā)展中醫(yī)藥具有很強的比較優(yōu)勢。但是，推動和扶持中醫(yī)事業(yè)的發(fā)展，促進中醫(yī)藥現(xiàn)代化與國際化仍然面臨許多困難，如何通過政府的創(chuàng)新舉措，構(gòu)建完善的政策支持體系，加快法制化進程，破除體制機制障礙，推動中醫(yī)藥事業(yè)又快又好發(fā)展，是中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展中的緊迫問題。因此，推動中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展，促進中醫(yī)藥現(xiàn)代化和國際化成為當(dāng)下甘肅省中醫(yī)藥建設(shè)和發(fā)展的重要任務(wù)和使命。

2 甘肅省中醫(yī)藥地方立法的可行性

法規(guī)在中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，占有重要地位。只有制定將行之有效的政策，才能實現(xiàn)并保障中醫(yī)藥事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2.1 甘肅省中醫(yī)藥地方立法具備的政策環(huán)境

目前，我國政府在重視中醫(yī)藥發(fā)展方面已經(jīng)上升到了一個新的高度，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中，不僅自新中國成立以來首次就中醫(yī)藥發(fā)展單列一節(jié)，還在全文中兩處提及中醫(yī)藥發(fā)展問題?？梢姡嗅t(yī)藥在國家發(fā)展格局中的分量。相對我國歷次五年規(guī)劃，中醫(yī)藥從未單列的情形，“十二五”規(guī)劃的這一安排不僅彰顯中醫(yī)藥在國家大棋盤中日益重要的地位和作用,也體現(xiàn)了規(guī)劃中強調(diào)的“堅持中西醫(yī)并重”的理念[1]。中醫(yī)藥管理局于2011年發(fā)布的《中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(國中醫(yī)藥規(guī)發(fā)〔2011〕49號)將“加強中醫(yī)藥法制化建設(shè)”列為“十二五“規(guī)劃的十一項重點任務(wù)之一。

2009年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2009〕22號)，再次表明了黨和國家高度重視和支持中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的鮮明態(tài)度和堅強決心，為中醫(yī)藥事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展提供了堅實的制度保障，創(chuàng)造了更好的政策環(huán)境，在中醫(yī)藥發(fā)展史上具有里程碑意義。國家中醫(yī)藥管理局于 2010年9月發(fā)布《關(guān)于支持甘肅中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的意見》(國中醫(yī)藥辦發(fā)[2010]41號)，2010年10月國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于進一步支持甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展若干意見重點工作分工方案》(國辦函[2010]143號)， 2011年7月5日國家中醫(yī)藥局與甘肅省政府簽訂了《關(guān)于創(chuàng)建中醫(yī)藥綜合改革試點示范省的協(xié)議》，2011年7月衛(wèi)生部國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作中進一步發(fā)揮中醫(yī)藥作用的意見》(衛(wèi)辦發(fā)[2011]57號)。甘肅省省委省政府也先后出臺了一系列支持中醫(yī)藥發(fā)展的文件，如《關(guān)于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的實施意見》、《甘肅省中醫(yī)藥工作先進和示范市縣建設(shè)方案》、《關(guān)于加快隴藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》等。這一系列文件的出臺以及相關(guān)舉措的實施，明確表明甘肅省在扶持中醫(yī)藥建設(shè)和發(fā)展過程中進行地方立法的環(huán)境已具備。

2.2 甘肅省中醫(yī)藥地方立法的依據(jù)

1982年通過的《中華人民共和國憲法》第21條明確規(guī)定“國家發(fā)展醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥”，這是在國家最高大法中明確了中醫(yī)藥等傳統(tǒng)醫(yī)藥的法律地位，為中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展及中醫(yī)藥法制建設(shè)提供了根本的法律依據(jù)。隨著《中華人民共和國藥品管理法》、《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《野生藥材資源保護管理條例》、《中藥品種保護條例》、《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》、《醫(yī)療事故處理條例》、《中醫(yī)藥條例》、《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例》等法律法規(guī)的相繼頒布實施，為甘肅省加強有關(guān)中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)、人員、中藥的準入與監(jiān)督，中藥品種與資源的保護，以及中醫(yī)藥教育、科研等方面的管理工作提供了法律依據(jù)。2000年12月甘肅省結(jié)合本地區(qū)的實際情況，制定了《甘肅省中醫(yī)發(fā)展條例》。該條例充分體現(xiàn)了黨和政府保護、扶持發(fā)展中醫(yī)藥的一貫政策，確立了繼承與發(fā)展中醫(yī)的指導(dǎo)原則，明確了中醫(yī)藥等傳統(tǒng)醫(yī)藥在甘肅省衛(wèi)生事業(yè)中的地位和作用，對規(guī)范、保護和發(fā)展地方中醫(yī)藥起到了積極的推進作用，也為甘肅省在中醫(yī)藥工作中的地方立法提供了有力的法規(guī)依據(jù)。

3 甘肅省中醫(yī)藥地方立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)

3.1 中醫(yī)藥地方立法的條件

中醫(yī)藥地方立法就是由擁有立法權(quán)的地方人大依照立法權(quán)限和程序?qū)⒁恍┏墒?、穩(wěn)定，能夠較長時間發(fā)揮作用的的中醫(yī)藥政策上升為法規(guī)的過程。在法治日益完善的今天，各項法規(guī)已成為主要治國手段，對中醫(yī)藥地方立法是現(xiàn)代國家依法治國的客觀要求，也是提升人民群眾健康水平的現(xiàn)實需要。然而，中醫(yī)藥在地方立法時應(yīng)當(dāng)有所選擇，只有符合一定條件的政策才適宜轉(zhuǎn)化為法規(guī)。因為社會生活的復(fù)雜多變與發(fā)展，要求將某些事業(yè)中具有長期穩(wěn)定性的政策、對全局具有重大影響的政策、成功和成熟的政策立為法規(guī)，只有這樣，才能更好地促進事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展[2]。

3.2 甘肅省中醫(yī)藥地方立法符合法律的要求

3.2.1 甘肅省關(guān)于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，對中醫(yī)藥發(fā)展影響重大。在法治社會，調(diào)整社會生活中最重要事項的社會規(guī)范就是法律和法規(guī)。早在古希臘時期，亞里士多德就指出，一個政體要達到長治久安的目的，必須使各階級的人民都能夠參加，而且懷抱著讓他存在和延續(xù)的愿望[3]。這就意味著，在中醫(yī)藥工作中只有那些對民生有重大影響的政策，才符合地方立法的條件。甘肅省中醫(yī)藥發(fā)展政策，包括完善中醫(yī)醫(yī)療和預(yù)防保健服務(wù)體系、提升中醫(yī)藥服務(wù)能力、加強中醫(yī)藥人才隊伍建設(shè)、促進中醫(yī)藥繼承和創(chuàng)新、推動中醫(yī)藥向產(chǎn)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)化、加快民族醫(yī)藥發(fā)展、推進中醫(yī)藥文化建設(shè)和對外合作與交流、健全和完善中醫(yī)藥保障措施等方面，這些政策在滿足人民群眾對中醫(yī)藥的需求方面，既保持中醫(yī)藥特色優(yōu)勢又充分利用現(xiàn)代科技成果，又推進中醫(yī)藥在中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)、綜合醫(yī)療機構(gòu)、社區(qū)和鄉(xiāng)村的全面發(fā)展，促使中醫(yī)藥醫(yī)療、保健、科研、教育、產(chǎn)業(yè)、文化協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民群眾健康水平發(fā)揮了積極作用。

3.2.2 甘肅省扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策穩(wěn)定。政策與法規(guī)相比較，政策更靈活，法規(guī)更穩(wěn)定，因此法規(guī)更具權(quán)威性與嚴肅性。政策要轉(zhuǎn)化為法規(guī)，必須是穩(wěn)定的、可固定化的、是經(jīng)實踐反復(fù)證明有效的，可以通過法規(guī)形式制度化而加以普遍推行的事項。甘肅省關(guān)于扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的政策自公布實施以來，甘肅省相繼出臺了各項配套政策，雖然這些政策的內(nèi)容各不相同，但是總的目標都是為了推動甘肅省中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展。隨著實踐經(jīng)驗的積累，各項政策更為具體、細化，且這些政策與措施均得到了嚴格落實，保證了政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性和繼承性。

3.2.3 甘肅省扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策日臻成熟。政策轉(zhuǎn)化為法規(guī)“基本要求就是該政策已被廣大公眾所熟悉、理解，在現(xiàn)實情況下是可成為法規(guī)而被民眾廣泛接受、普遍遵守的規(guī)章制度和事項”[4]。甘肅省扶持和促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的政策從無到有，從少到多，經(jīng)過幾年的實施，中醫(yī)藥事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展在全國獨具特色，有效推動了中醫(yī)藥的全面發(fā)展，在控制單病種醫(yī)療費用和提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量方面成效顯著。因此，甘肅省中醫(yī)藥政策經(jīng)實踐檢驗已經(jīng)被證明是成功、可行的，已得到了人民群眾的認可，得到了相關(guān)機構(gòu)的遵守、執(zhí)行，說明這些政策日臻成熟。由此可見，甘肅省中醫(yī)藥進行地方立法已具備了堅實基礎(chǔ)，是現(xiàn)實可行的。

4 甘肅省中醫(yī)藥地方立法的路徑

中醫(yī)藥地方立法對中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展具有重要促進作用。甘肅省一系列中醫(yī)藥政策中一些重大政策經(jīng)過實施、修正和完善后亦逐漸成熟。實踐證明，這些發(fā)展政策是符合最廣大人民的根本利益的，也是符合甘肅省省情的。因此，良好的政策只有得到有效執(zhí)行，才能將書面化的制度轉(zhuǎn)化為實踐成果。

4.1 甘肅中醫(yī)藥地方立法的基本路徑

中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展需要穩(wěn)定的政策支持，要確保甘肅省中醫(yī)藥事業(yè)持續(xù)發(fā)展必須把這類政策固定下來，由“軟法”上升為“促進型立法”。所謂“軟法”是指缺乏國家法的拘束力但卻意圖產(chǎn)生一定規(guī)范效果的成文規(guī)范[5]。促進型立法主要是指為了引導(dǎo)、激勵一些基礎(chǔ)性、薄弱性或具有特別價值或潛力的群體、區(qū)域或行業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法,其主旨是促進基礎(chǔ)、薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的發(fā)展[6]，促進型立法中的主體責(zé)任主要是指道義責(zé)任、社會責(zé)任,法律責(zé)任相對弱化,指導(dǎo)性規(guī)范、自愿性規(guī)范相對較多,強制性規(guī)范較少[7]。促進型立法對中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展具有積極的推動和促進作用，甘肅省中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展符合促進型立法的基本特征，故筆者認為甘肅省中醫(yī)藥地方立法的最佳途徑就是針對甘肅省中醫(yī)藥發(fā)展?fàn)顩r，由地方人大立法。

4.2 甘肅省中醫(yī)藥地方立法的基本原則

甘肅省中醫(yī)藥地方立法是一項事關(guān)重大的工作，應(yīng)當(dāng)嚴格遵循立法的基本原則。因此，甘肅省中醫(yī)藥地方立法應(yīng)遵循幾方面的原則。①發(fā)揮地域特色原則。地方性法規(guī)應(yīng)具有地方特色，針對性的解決本地實際問題，法規(guī)的實效效果也就越好。因此，甘肅省中醫(yī)藥地方立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合甘肅省省情，突出重點，發(fā)揮甘肅中醫(yī)藥特色，推動隴藥優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。②全面、協(xié)調(diào)原則。中醫(yī)藥地方立法應(yīng)立足于全省、全社會，推動中醫(yī)藥事業(yè)全面發(fā)展，不能僅從某些部門、行業(yè)出發(fā)，成為部門法規(guī)或行業(yè)法規(guī)。通過構(gòu)建和完善旨在促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的法規(guī)支持體系，特別是整合與協(xié)調(diào)各類現(xiàn)有中醫(yī)藥政策，以實現(xiàn)相互聯(lián)動、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的集成效應(yīng)和整體合力，支持和推動中醫(yī)藥事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。③可操作性原則。甘肅省中醫(yī)藥工作涉及范圍廣，利益關(guān)系復(fù)雜，不同環(huán)節(jié)、領(lǐng)域有不同的要求。法規(guī)具備可操作性，才能協(xié)調(diào)各方利益，促進中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。因此，甘肅省中醫(yī)藥地方立法應(yīng)當(dāng)內(nèi)容具體詳細，標準要量化，現(xiàn)實可行，不能只作原則規(guī)定，界限不明確，內(nèi)容含混不清。④銜接性原則。中醫(yī)藥地方立法要注意與其他相關(guān)法規(guī)的銜接性問題，避免法規(guī)條文的沖突與重復(fù)。

4.3 甘肅省中醫(yī)藥地方立法應(yīng)注意的問題

在現(xiàn)有的法治實踐中，可通過完善甘肅省現(xiàn)有相關(guān)中醫(yī)藥法規(guī)來實現(xiàn)中醫(yī)藥地方立法。而要推進中醫(yī)藥地方立法，必須通過如下舉措以強化中醫(yī)藥現(xiàn)有管理體制的完善。第一，以法規(guī)形式規(guī)范各類經(jīng)檢驗，具有成熟性、穩(wěn)定性、長期性、可操作性的中醫(yī)藥政策。第二，對《甘肅省發(fā)展中醫(yī)條例》進行修改。在現(xiàn)有條例基礎(chǔ)上，采納現(xiàn)有政策中的合理規(guī)定，吸納探索成功的經(jīng)驗，以現(xiàn)有政策填補條例空白，理順與條例的交叉和重復(fù)，解決相互矛盾之處，促進甘肅省中醫(yī)藥地方立法工作順利實施。

[1]王淑軍. 從“十二五”規(guī)劃看中醫(yī)藥發(fā)展方向[J].中醫(yī)藥管理雜志,2011,19(3):198.

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