孫鵬媛

(洛陽理工學(xué)院，河南 洛陽 471023)

引言

解決“三農(nóng)”問題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，資金投入成為最為緊要解決的問題之一。農(nóng)地金融建設(shè)對(duì)于農(nóng)業(yè)信貸投入的增加，農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)期良性發(fā)展，意義深遠(yuǎn)。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)地金融制度相關(guān)問題進(jìn)行了大量研究和探討，大多數(shù)集中在對(duì)農(nóng)地金融制度構(gòu)建的必要性和可行性、具體運(yùn)作方案的選擇、配套措施的設(shè)計(jì)等方面，本文對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理和分析，以反映其最新進(jìn)展，把握其動(dòng)態(tài)。

1 農(nóng)地金融的內(nèi)涵及發(fā)展?fàn)顩r

金融即資金的融通，農(nóng)地金融作為金融的一部分，是農(nóng)村土地金融的簡(jiǎn)稱。它是一系列以農(nóng)民集體所有土地為融資核心和目標(biāo)的貨幣融通和信用活動(dòng)，是農(nóng)業(yè)金融體系的重要組成部分。從根本上講，農(nóng)地金融強(qiáng)化了土地資源的使用價(jià)值，進(jìn)一步發(fā)揮了土地資源的財(cái)產(chǎn)功能，使農(nóng)戶可以將土地視為合法抵押的固定資產(chǎn)，進(jìn)入流通領(lǐng)域，起到聚集社會(huì)分散資金、擴(kuò)展農(nóng)戶融資渠道、補(bǔ)充國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的不足投入等目的。作為解決我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金籌措的重要渠道，農(nóng)地金融制度的合理構(gòu)建與完善對(duì)于支持我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和建設(shè)，改變當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后局面具有重要而又深遠(yuǎn)的意義。

我國(guó)的農(nóng)地金融制度的最早探索是成立于1946年的臺(tái)灣省土地銀行。上世紀(jì)50年代初期，臺(tái)灣省土地銀行的業(yè)務(wù)主要在于為農(nóng)業(yè)和水利建設(shè)發(fā)放短期貸款，其職能在于積極調(diào)節(jié)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)信貸，協(xié)助農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)建設(shè)，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，加快戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)復(fù)蘇。在此之后，為保證臺(tái)灣土地產(chǎn)權(quán)改革的順利進(jìn)行，土地銀行的業(yè)務(wù)重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到為農(nóng)民提供長(zhǎng)期購(gòu)地貸款等方面。時(shí)至今日，土地銀行的主要業(yè)務(wù)是辦理不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)，發(fā)放住房貸款，兼營(yíng)農(nóng)業(yè)信貸，為農(nóng)業(yè)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)在此基礎(chǔ)上有了長(zhǎng)足發(fā)展。

1988年成立的貴州省湄潭縣土地金融公司是大陸地區(qū)農(nóng)地金融制度的早期探索。成立之初，其目的是以土地使用權(quán)為抵押，發(fā)放中長(zhǎng)期貸款，推動(dòng)縣域非耕地資源的開發(fā)和中低產(chǎn)田的改造工程，支持和幫助農(nóng)戶進(jìn)行土地的開發(fā)、整治、轉(zhuǎn)讓與集中，提高土地利用率。土地金融公司發(fā)展九年間，取得了很大成果:在吸收了西方農(nóng)地金融制度建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合湄潭縣的制度運(yùn)行背景，建立了較為完善的貸款擔(dān)保體系，開發(fā)出形式多樣的貸款品種，;積極配合地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造;將農(nóng)村富裕勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。但是，由于制度安排失當(dāng)、技術(shù)條件陷入困境等原因于1997年被迫關(guān)閉，作為我國(guó)農(nóng)地金融的先期探索試點(diǎn)，湄潭縣土地銀行的運(yùn)作為我國(guó)農(nóng)地金融制度建設(shè)提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，豐富了農(nóng)地制度和金融制度相關(guān)學(xué)科建設(shè)，為我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地金融制度的構(gòu)建、農(nóng)村金融體系的改革和完善提供了有益的借鑒，其理論和現(xiàn)實(shí)意義重大。

2 農(nóng)地金融研究進(jìn)展

2.1 必要性與可行性

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)地金融制度構(gòu)建的必要性和可行性方面進(jìn)行了大量研究，取得了共識(shí)。大家一致認(rèn)為，資金投入對(duì)改變我國(guó)傳統(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)局面具有十分重要的作用，農(nóng)地金融制度必將成為我國(guó)農(nóng)村金融體系深層次改革的一個(gè)重點(diǎn)。因此，構(gòu)建符合我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)際狀況的新型農(nóng)地金融制度可行而且勢(shì)在必行。

王選慶、彭小輝對(duì)農(nóng)地金融制度在農(nóng)村金融體系中所處的基礎(chǔ)地位、農(nóng)地金融制度與農(nóng)村金融體系改革以及農(nóng)村土地制度之間的關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)分析，最終得出結(jié)論:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題的根源在于農(nóng)地金融制度建設(shè)的滯后性，因此必須加快對(duì)農(nóng)地金融制度的建設(shè)進(jìn)程。

蔣滿霖、孟麗萍等對(duì)農(nóng)地金融制度在我國(guó)構(gòu)建的可行性進(jìn)行了分析，認(rèn)為:第一，我國(guó)的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)成為一種物權(quán)，土地使用權(quán)作為一種物權(quán)商品，具備了充當(dāng)?shù)盅簶?biāo)的物的基本功能;第二，法律規(guī)定在法律范圍內(nèi)土地使用權(quán)可以設(shè)立抵押。從上述分析可看出，我國(guó)已經(jīng)具備建立農(nóng)地金融制度的內(nèi)在基礎(chǔ)，即土地使用權(quán)的可抵押性，因此，在我國(guó)建立農(nóng)地金融制度是可行的。

當(dāng)然，上述觀點(diǎn)并非被所有學(xué)者所認(rèn)同。姜新旺指出，農(nóng)地金融制度在我國(guó)實(shí)施障礙重重，缺乏可行性。原因在于目前我國(guó)存在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)滯后、農(nóng)村社會(huì)保障缺失等諸多問題，貿(mào)然人為助推這一進(jìn)程，極易形成自然風(fēng)險(xiǎn)－經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)－社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)的連鎖反應(yīng)，威脅社會(huì)穩(wěn)定，因此，建議農(nóng)地金融制度應(yīng)該緩行。筆者認(rèn)為，盡管農(nóng)地金融制度的推行存在諸多障礙，但農(nóng)業(yè)規(guī)模化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)是大勢(shì)所趨，而農(nóng)地金融制度的實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推動(dòng)作用是毋容置疑的，因此，作為我國(guó)農(nóng)村金融體系基礎(chǔ)性工程，應(yīng)亟需提到經(jīng)濟(jì)金融建設(shè)的議事日程上來。

2.2 組織構(gòu)建

如何組建農(nóng)地金融，國(guó)內(nèi)學(xué)者作了大量的探討和論述，目前有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，有必要建立政策性土地金融機(jī)構(gòu)－土地銀行。如孟麗萍的觀點(diǎn):相對(duì)于商業(yè)銀行逐利性的特點(diǎn)而言，政策性土地銀行是政府利用市場(chǎng)機(jī)制和金融手段宏觀調(diào)控土地資源合理配置的必要手段之一，且現(xiàn)有商業(yè)銀行面臨的發(fā)展任務(wù)重，體系和經(jīng)營(yíng)手段落后，不可能承擔(dān)政策性如此之強(qiáng)的農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。因此，建議應(yīng)由中國(guó)人民銀行、國(guó)家土地管理局、農(nóng)業(yè)部等三部門共同出面籌備建設(shè)土地銀行。韓曙平與其觀點(diǎn)略有不同，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)成立土地銀行總行，但具體業(yè)務(wù)則設(shè)置在農(nóng)發(fā)行，土地抵押合作組織則設(shè)置在農(nóng)信社，利用兩者業(yè)務(wù)整合之機(jī)，完成土地金融組織體系的設(shè)置。此外，韓還對(duì)構(gòu)建農(nóng)地金融制度的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題進(jìn)行了深入研究分析，進(jìn)一步驗(yàn)證了其觀點(diǎn)的可行性。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，建立土地銀行是一個(gè)自上而下的系統(tǒng)工程，其時(shí)間和組織成本太高，不符合經(jīng)濟(jì)效率原則，較為可行的是以中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社為依托構(gòu)建農(nóng)地金融制度。這種觀點(diǎn)又可細(xì)分為兩種:第一，由農(nóng)發(fā)行和農(nóng)信社共同承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。具體來講，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，承擔(dān)土地債券的發(fā)放以及農(nóng)地使用權(quán)抵押借款業(yè)務(wù);農(nóng)村信用社作為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的基層機(jī)構(gòu)，應(yīng)承擔(dān)農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的發(fā)放和回收等具體業(yè)務(wù)。第二，由農(nóng)信社獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)。李愛喜對(duì)我國(guó)現(xiàn)行金融體系中各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行特點(diǎn)及經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)上一個(gè)觀點(diǎn)進(jìn)行了批駁，認(rèn)為由農(nóng)發(fā)行和農(nóng)信社共同承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)將使農(nóng)地金融體系面臨多頭領(lǐng)導(dǎo)的管理困境，容易造成組織管理上的混亂，不利于農(nóng)地金融體系的有效協(xié)調(diào)運(yùn)作，而農(nóng)信社網(wǎng)絡(luò)遍布鄉(xiāng)村，具有信息優(yōu)勢(shì)。因此，結(jié)論認(rèn)為，由農(nóng)信社承擔(dān)農(nóng)地金融的主要相關(guān)業(yè)務(wù)最為可行，同時(shí)監(jiān)督成本也相對(duì)較低。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前選擇農(nóng)村信用社作為開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的信用機(jī)構(gòu)更為可取，中長(zhǎng)期可組建土地銀行或土地金融公司。李延敏對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)農(nóng)地金融制度的組織架構(gòu)、資金來源和業(yè)務(wù)范圍等進(jìn)行了重點(diǎn)分析，提出目前首先應(yīng)選擇經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村信用社作為農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，中長(zhǎng)期在政府扶持下可適時(shí)成立土地銀行。羅劍朝將現(xiàn)行農(nóng)村金融體系中的農(nóng)發(fā)行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社與土地銀行進(jìn)行了系統(tǒng)的分析比較，認(rèn)為四者均有能力承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，各有利弊。但是，根據(jù)我國(guó)農(nóng)地金融所面臨的具體情況，為了給予政策和資金上的支持，當(dāng)前國(guó)家應(yīng)先以法律或法規(guī)的形式確定由農(nóng)村信用社開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，中長(zhǎng)期規(guī)劃可考慮組建土地銀行。

筆者認(rèn)同第三種觀點(diǎn)?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)體制改革嚴(yán)重滯后，直接籌建土地銀行風(fēng)險(xiǎn)較大，成本較高，應(yīng)先由農(nóng)村信用社承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，借鑒有關(guān)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，遵循循序漸進(jìn)、由點(diǎn)到面的原則，以試點(diǎn)形式逐步推廣。同時(shí)，注重理論、制度、管理創(chuàng)新，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善，隨著土地法規(guī)、金融制度、產(chǎn)權(quán)制度的健全與完善，良好的外部環(huán)境形成后，適時(shí)籌建土地銀行，構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)地金融制度。

2.3 運(yùn)作構(gòu)想

農(nóng)地金融的基本運(yùn)作應(yīng)包括三個(gè)部分:資金的籌集、資金的發(fā)放、資金的回收。通過對(duì)國(guó)外相關(guān)國(guó)家農(nóng)地金融制度的研究，學(xué)者們認(rèn)為，發(fā)行土地債券是農(nóng)地金融籌集資金的主要手段，同時(shí)也是我國(guó)農(nóng)地金融制度成敗的關(guān)鍵所在。農(nóng)地金融具體運(yùn)作思路可參照如下程序:首先，由中介機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行科學(xué)的分級(jí)和評(píng)估，土地經(jīng)營(yíng)者可根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果、土地使用權(quán)證明及項(xiàng)目計(jì)劃提出貸款。其次，金融機(jī)構(gòu)對(duì)已提交的項(xiàng)目計(jì)劃及土地評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格審查，不能通過審查的不予辦理農(nóng)地金融業(yè)務(wù)，同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)可將通過審查的土地經(jīng)營(yíng)者按照信用級(jí)別分為優(yōu)質(zhì)和劣質(zhì)兩類。再次，金融機(jī)構(gòu)可向以上兩類土地經(jīng)營(yíng)者發(fā)放信貸資金。其中，優(yōu)質(zhì)土地經(jīng)營(yíng)者依約定應(yīng)可以如期還本付息，與金融機(jī)構(gòu)能夠構(gòu)成良性借貸關(guān)系，劣質(zhì)土地經(jīng)營(yíng)者在投入信貸資金之后，若不能依約定如期還本付息，金融機(jī)構(gòu)可依法處置土地使用權(quán)，所取得的收益用以彌補(bǔ)損失。

但是農(nóng)地金融組織體系選擇不同，對(duì)應(yīng)的具體運(yùn)作思路略有不同。建議組建土地銀行的學(xué)者普遍認(rèn)為，可以利用現(xiàn)有的農(nóng)村信用社，在其機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立“土地使用權(quán)抵押處”開展具體業(yè)務(wù)。待土地銀行整個(gè)體系完善規(guī)范后，再撤消“土地使用權(quán)抵押處”，由各地土地銀行協(xié)助農(nóng)戶組建土地使用權(quán)抵押合作社，專門辦理土地金融相關(guān)具體業(yè)務(wù)。土地債券應(yīng)由土地銀行發(fā)行，土地債券的利率則由中國(guó)人民銀行和土地銀行根據(jù)市場(chǎng)利率水平協(xié)商決定。建議由農(nóng)村信用社承擔(dān)農(nóng)地金融業(yè)務(wù)的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)在縣級(jí)農(nóng)村信用聯(lián)社內(nèi)部設(shè)立“農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款部”負(fù)責(zé)農(nóng)地使用權(quán)貸款業(yè)務(wù)，并在農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立“農(nóng)地使用權(quán)貸款辦”作為基層機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的發(fā)放與回收等具體業(yè)務(wù)。此外，還應(yīng)由中國(guó)人民銀行出面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地金融進(jìn)行指導(dǎo)管理，監(jiān)督協(xié)調(diào)。

2.4 支撐體系研究

為了使農(nóng)地金融制度順利實(shí)施，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民三者的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須采取相應(yīng)的配套措施，也就是說，農(nóng)地金融制度體系的支撐體系研究必不可少。為此，學(xué)術(shù)界也開展了大量研究，并達(dá)成了以下共識(shí):第一，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，有效分擔(dān)農(nóng)地金融制度可能面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地金融制度的推行必然會(huì)對(duì)廣大農(nóng)村、農(nóng)民造成一定沖擊，一部分農(nóng)民將失去土地進(jìn)而喪失生存保障。因此，應(yīng)積極探索建立適合本地實(shí)情的社保體系，增加社?；鸬囊?guī)模，為失地農(nóng)民提供多重保障，為農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定破除障礙。第二，建立農(nóng)地評(píng)估體系。農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值的確定是農(nóng)地債券發(fā)行的必要前提。因此，必須建立科學(xué)有效的農(nóng)地評(píng)估系統(tǒng)，合理地確定農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格，為農(nóng)地抵押貸款提供科學(xué)依據(jù)。第三，通過法律法規(guī)的進(jìn)一步完善，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地金融市場(chǎng)監(jiān)管。我國(guó)的金融法規(guī)、土地法規(guī)都不甚完善，不利于土地抵押市場(chǎng)及土地金融制度的發(fā)展，應(yīng)逐步完善金融法、土地法等，為農(nóng)地金融制度的建設(shè)發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。第四，推廣并完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。為解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)積極開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，擴(kuò)大目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，開展多形式多渠道的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)地金融制度推行過程中的自然風(fēng)險(xiǎn)和政策性風(fēng)險(xiǎn)。

3 結(jié)論與展望

近年來，國(guó)內(nèi)農(nóng)地金融制度研究多集中在農(nóng)地金融制度建立的必要性和重要性、組織構(gòu)建、運(yùn)作構(gòu)想、支撐體系研究等方面。筆者認(rèn)為，以后的研究可圍繞以下方面展開:深入開展農(nóng)地金融制度系統(tǒng)性、整體性的方案研究，并進(jìn)行試點(diǎn);加強(qiáng)農(nóng)地金融的基礎(chǔ)理論研究，現(xiàn)有研究普遍缺乏堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ);深入研究農(nóng)地金融的具體切入點(diǎn)，增強(qiáng)其可操作性;建議對(duì)金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)戶的貸款行為之間的關(guān)系進(jìn)行研究，以確定以使用權(quán)抵押為基礎(chǔ)的農(nóng)地金融制度究竟能否在增加農(nóng)地投資力度的同時(shí)，保證農(nóng)貸資金的安全性。以上這些問題的研究，不僅可以豐富和發(fā)展相關(guān)學(xué)科的內(nèi)容，而且對(duì)于構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)地金融制度，都是十分必要和重要的。

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