張飛 宋芹

(1.云南大學(xué)公共管理學(xué)院， 云南 昆明 650091)

黨的十八大報(bào)告對(duì)我國(guó)政治發(fā)展道路和政治體制改革作了重要論述，把人民代表大會(huì)制度的改革和完善放在政治體制改革建設(shè)內(nèi)容的突出位置。人民代表大會(huì)制度就是“以人民代表大會(huì)為核心和主要內(nèi)容的政權(quán)組織形式”①，要完善人民代表大會(huì)制度就要求人民代表大會(huì)職權(quán)合理化。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)范圍、行使方式等方面也經(jīng)過(guò)了一系列改革，取得豐富的成果，各級(jí)人大的權(quán)力得到了有效發(fā)揮。但是，我國(guó)人大在履行職權(quán)的過(guò)程中還存在一些問(wèn)題。因此，要改革和完善人民代表大會(huì)制度，迫切要求加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政理念和領(lǐng)導(dǎo)方式，防止國(guó)家權(quán)力過(guò)度集中；迫切需要充分發(fā)揮人民代表大會(huì)依照憲法和法律行使國(guó)家權(quán)力的作用，行使其職權(quán)。

1 人民代表大會(huì)職權(quán)的內(nèi)涵及分析的重要意義

1.1 人民代表大會(huì)職權(quán)的內(nèi)涵

人民代表大會(huì)，即中國(guó)特色的“議會(huì)”機(jī)關(guān)，是中國(guó)式民主政治的基本形式。中國(guó)憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)②。其廣義包括代表大會(huì)全體會(huì)議及由它產(chǎn)生的常委會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。狹義僅指代表大會(huì)全體會(huì)議，本文以狹義為主要分析對(duì)象。人民代表大會(huì)職權(quán)是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)社會(huì)需要，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化等管理發(fā)展過(guò)程中所擔(dān)負(fù)職權(quán)。主要包括立法職權(quán)、決定職權(quán)、任免職權(quán)和監(jiān)督職權(quán)等。人大職權(quán)的本質(zhì)是人大主體行使國(guó)家權(quán)力的具體表現(xiàn)，在全國(guó)人大及其常委會(huì)的基本職權(quán)中，立法職權(quán)是最重要、最主要的職權(quán)；監(jiān)督職權(quán)是最廣泛、最經(jīng)常的職權(quán)；而且各級(jí)人大是所在地方的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大跟全國(guó)人大一樣，行使相應(yīng)的職權(quán)。

1.2 人民代表大會(huì)職權(quán)進(jìn)行分析的意義

江澤民曾明確指出，“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是政治體制改革的重要內(nèi)容”③。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革”④，完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)職權(quán)是人民代表大會(huì)制度研究的核心內(nèi)容，人民代表大會(huì)制度的完善主要還是人民代表大會(huì)的組織、職權(quán)和行使職權(quán)的方式改革創(chuàng)新的結(jié)果。人民代表大會(huì)在整個(gè)國(guó)家政治體制中具有最高地位，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人大選舉產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。因此，對(duì)人民代表大會(huì)職權(quán)問(wèn)題的分析可以充分揭示各級(jí)人大運(yùn)行機(jī)制和規(guī)律，對(duì)于促進(jìn)人大職權(quán)改革和發(fā)展，為我們檢視、完善和發(fā)展社會(huì)主義民主理論提供新的視點(diǎn)。

2 人民代表大會(huì)及人大常委會(huì)的職權(quán)分工分析

習(xí)近平總書(shū)記在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的閉幕會(huì)上的講話中9次提到“中國(guó)夢(mèng)”，11次提到“人民”，中華民族的獨(dú)立、復(fù)興與人民的實(shí)際幸福聯(lián)系起來(lái)體現(xiàn)馬克思主義的人本思想，“中國(guó)夢(mèng)”蘊(yùn)含深刻的馬克思主義人本思想。

在此次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記還指出：“實(shí)現(xiàn)偉大中國(guó)夢(mèng)，必須走中國(guó)道路，必須弘揚(yáng)中國(guó)精神，必須凝聚中國(guó)力量。⑦”用三條主線闡明了“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)必須以人為本：人民自主的尋找的道路是中國(guó)道理；人民經(jīng)歷千年自我培育的精神是中國(guó)精神；凝聚人民自覺(jué)投入社會(huì)建設(shè)的力量是中國(guó)力量。

2.1 全國(guó)人大和地方人大的立法權(quán)限分析

1982年以來(lái)，我國(guó)人大立法職權(quán)在不斷完善，由中央一級(jí)立法發(fā)展到中央和地方四級(jí)立法體制，地方立法權(quán)明顯擴(kuò)大：“一是執(zhí)行性立法權(quán)，即結(jié)合本地實(shí)際，制定實(shí)施國(guó)家法律、行政法規(guī)的執(zhí)行性規(guī)定；二是自主性立法權(quán)，即可以相對(duì)獨(dú)立地制定針對(duì)地方性事務(wù)的法規(guī)；三是先行性立法權(quán)，也稱‘實(shí)驗(yàn)立法’”⑤。雖然立法法已明確地方立法的大致范圍和創(chuàng)新空間，但是現(xiàn)在立法權(quán)在中央集權(quán)和地方分權(quán)的度的把握上，卻存在很大的爭(zhēng)議。

一是中央雖然有至上的立法權(quán)，但概括性、原則性很強(qiáng)，不便實(shí)施。我國(guó)對(duì)中央立法作了較為全面的規(guī)定，但對(duì)地方立法的規(guī)定很模糊，而且在實(shí)際執(zhí)行中可能解釋得很寬，也可能解釋得很窄，彈性空間很大。

二是隨著地方立法權(quán)的擴(kuò)大，立法具有具體性，適應(yīng)性，卻受到很多限制。比如，《行政許可法》頒布以后地方性法規(guī)在行政許可的設(shè)定種類(lèi)、幅度、許可行為客體等方面受到限制，再加上國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、各部委規(guī)章的實(shí)施，對(duì)地方立法無(wú)所不涉的限制，地方立法的立法范圍被限制。

三是地方人大及常委會(huì)的立法主要對(duì)象是地方事務(wù)，然而有的地方事務(wù)一方面屬于地方范圍，另一發(fā)面又涉及與其他地區(qū)甚至國(guó)外的關(guān)系。如果我們僅僅依靠地方立法不能妥善解決，需要中央立法從宏觀上加以解決。

2.2 全國(guó)人大和地方人大的決定職權(quán)分析

2.2.1 全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定職權(quán)

我國(guó)憲法和組織法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定職權(quán)作了列舉性的規(guī)定。如決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題；決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布；國(guó)務(wù)院各部委的建制等等事項(xiàng)。雖然全國(guó)人大對(duì)各方面工作有決定職權(quán)，但是“重大事項(xiàng)決定的范圍”卻沒(méi)有清楚界定，憲法只通過(guò)列舉顯然已不能滿足社會(huì)日益發(fā)展的需要，不能解決人大和黨、政府的決策之間存在的爭(zhēng)議，在面臨全國(guó)性重大問(wèn)題或進(jìn)行改革發(fā)展時(shí)到底誰(shuí)來(lái)決定，誰(shuí)決定比較合理是不明確的。常常出現(xiàn)幾十、幾百億的項(xiàng)目不經(jīng)過(guò)人大審議決定就立項(xiàng)了，政府拆遷工作主要依據(jù)黨和政府的政策及規(guī)范性文件還是人大的重大決定，出現(xiàn)人大決定地位懸浮狀態(tài)。

2.2.2 地方人大及其常委會(huì)的決定職權(quán)

地方人大及其常委會(huì)的決定職權(quán)是對(duì)社會(huì)發(fā)展、人民利益的重要事務(wù)做出具體決定。它代表人民的愿望，人民的切身利益，但是也存在很多問(wèn)題。首先是黨關(guān)于重大事項(xiàng)的決定權(quán)大于地方人大的決定權(quán)。人大在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作過(guò)程中完全受制于同級(jí)黨委，地方人大常委會(huì)對(duì)如何行使職權(quán)是不清楚的，處于盲目狀態(tài)；出現(xiàn)部分地方黨委的決策權(quán)常常取代其決定權(quán)，一般不把黨委的意志通過(guò)人大立法轉(zhuǎn)化為公共意志。而且地方政府由于人事任免權(quán)等原因更愿意服從黨委的決定和主張，導(dǎo)致人大的決定權(quán)不起實(shí)質(zhì)性權(quán)威作用。其次是督辦行使不充分。全國(guó)各級(jí)人大都存在一個(gè)問(wèn)題：只決定，不執(zhí)行，而沒(méi)有法律對(duì)人大跟蹤監(jiān)督以及責(zé)任追究的具體方案做出決定，有些地方人大雖然積極采取各種監(jiān)督以確保執(zhí)行有效，但由于沒(méi)有法律依據(jù)，決定權(quán)只能被弱化。

2.2.3 全國(guó)人大和地方人大決定職權(quán)的關(guān)系

全國(guó)人大和地方人大都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，當(dāng)然各有自己的特點(diǎn)，都有各種各樣的權(quán)力，但最能體現(xiàn)各級(jí)人大特色的權(quán)力就是對(duì)重大問(wèn)題的決定權(quán)。決定權(quán)是各級(jí)人大的核心權(quán)力，只有它真正行使才能反映權(quán)力屬于人民，反映廣大人民的利益，實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民。

各級(jí)人大決定的重大事項(xiàng)是指社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、人民生活等方面。但是，這一范圍界定過(guò)于模糊。此外，各級(jí)人大的關(guān)系應(yīng)該如何，目前只規(guī)定上級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人大，可是他們各自的權(quán)限及關(guān)系還比較含糊。

2.3 全國(guó)人大和地方人大的監(jiān)督職權(quán)分析

2.3.1 全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)

全國(guó)人大及常委會(huì)常規(guī)的監(jiān)督職權(quán)是監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的工作情況，有權(quán)對(duì)違反憲法的法律和行為進(jìn)行審查和糾正等等。要保障憲法權(quán)威就需要有效的違憲審查，然而全國(guó)人大還沒(méi)把違憲審查工作落于實(shí)處，我國(guó)全國(guó)人大及常委會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的履行過(guò)違憲審查職權(quán)。

當(dāng)今社會(huì)，四級(jí)立法體制的建立雖然推動(dòng)了我國(guó)立法工作的發(fā)展，但是這些法律是否與憲法沖突、法律之間是否存在沖突、法律本身是否合理，這些都需要人大的違憲審查來(lái)考證。如，地方政府賣(mài)地，要拆遷你的房子，你依據(jù)憲法規(guī)定公民的私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯不起作用，人大應(yīng)該對(duì)政府的政策進(jìn)行審查，然而人大在這方面沒(méi)有任何作為?？煽闯觯覈?guó)人大監(jiān)督權(quán)不到位，出現(xiàn)監(jiān)督乏力、監(jiān)督滯后、監(jiān)督流于形式等不良現(xiàn)狀。

2.3.2 地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)

從20世紀(jì)80年代以來(lái)，地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)得到創(chuàng)新性實(shí)現(xiàn)，很多監(jiān)督方式在實(shí)際操作過(guò)程中取得很大進(jìn)步。如兩評(píng)，即工作評(píng)議和述職評(píng)議。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，從1998年以來(lái)，省級(jí)人大開(kāi)展述職評(píng)議從3個(gè)省發(fā)展到20多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。在縣級(jí)，全國(guó)有31個(gè)省及政府開(kāi)展兩評(píng)工作。某市人大常委會(huì)受理群眾來(lái)訪380件，接待群眾425人，問(wèn)題處理率為90%。

但是很多城市的人大工作還存在問(wèn)題。主要是監(jiān)督缺乏重點(diǎn)性、程序性；監(jiān)督思維落后；人大組成結(jié)構(gòu)不合理，缺乏活力。專(zhuān)職的人員年齡大，每屆選舉都換人，工作連續(xù)性差。第十二屆某市人大常委會(huì)組成人員平均年齡60歲，比第十一屆小1.4歲。65歲以下的125名，占79.5%，比十一屆一次會(huì)議提高了17.8個(gè)百分點(diǎn)。而且組成人員知識(shí)文化素質(zhì)有限，對(duì)經(jīng)濟(jì)、法律認(rèn)識(shí)不夠。

2.3.3 全國(guó)人大和地方人大監(jiān)督職權(quán)的關(guān)系

全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)地方人大，這樣的好處是能夠統(tǒng)籌全國(guó)，共同發(fā)展。如全國(guó)預(yù)算監(jiān)督制度的實(shí)行，各級(jí)地方人大效仿，使各級(jí)人大的監(jiān)督預(yù)算制度促進(jìn)了財(cái)政資金用之于民。但我們知道，地方各級(jí)人大是各個(gè)地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)選舉他的地方負(fù)責(zé)。這意味著各個(gè)地方的人大所處的行政環(huán)境不一樣，針對(duì)不同的問(wèn)題應(yīng)該根據(jù)本地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展情況做出自己政策主張，但全國(guó)人大具有至上性和權(quán)威性，往往對(duì)地方人大一刀切，政策脫離地方的社會(huì)發(fā)展需要。

2.4 全國(guó)人大和地方人大的任免職權(quán)分析

《憲法》規(guī)定，人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是由于人大代表人民的意愿，體現(xiàn)人民自己當(dāng)家作主。任免官員的權(quán)力由人民賦予，受人民監(jiān)督，但是各級(jí)人大的選舉或任命人選是黨委已經(jīng)考察決定的，通過(guò)人大走過(guò)程序罷了，因此人大任免只是流于形式。人大代表和人民群眾的發(fā)言權(quán)小，干部的任免和晉升主要是黨委來(lái)衡量的。出現(xiàn)很多具有人事任免權(quán)的各級(jí)黨委和組織職權(quán)部門(mén)負(fù)責(zé)人以買(mǎi)賣(mài)官來(lái)致富。據(jù)調(diào)查顯示，某縣各職權(quán)部門(mén)主要有兩類(lèi)：一類(lèi)是各領(lǐng)導(dǎo)干部和親友的子女；另一類(lèi)是具有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的企業(yè)家、個(gè)體老板的子女或親屬。從1990年以來(lái)黨政機(jī)關(guān)、實(shí)權(quán)部門(mén)人員猛增，超編現(xiàn)象嚴(yán)重⑥。當(dāng)今實(shí)際政治生活中，一些人大任命只是走過(guò)場(chǎng)，不僅受黨的影響，而且對(duì)任免的干部執(zhí)行權(quán)力缺乏監(jiān)督，造成權(quán)力與責(zé)任不匹配，對(duì)人民群眾不負(fù)責(zé)任。

3 人民代表大會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)分配分析

3.1 人民代表大會(huì)與中國(guó)共產(chǎn)黨的職權(quán)關(guān)系

我國(guó)《憲法》規(guī)定，人大制度是我國(guó)基本政治制度，各級(jí)人大是各級(jí)最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這就表明：其他政治主體的權(quán)力不得高于人大。然而我國(guó)《憲法》又規(guī)定黨對(duì)全國(guó)具有最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可看出黨的權(quán)力大于其他政治主體，就出現(xiàn)黨和人大權(quán)力的爭(zhēng)議性。此外，我國(guó)存在委員長(zhǎng)黨派角色。如第十二屆副委員長(zhǎng)13人當(dāng)中，有50%以上是中國(guó)共產(chǎn)黨員，30%的民主黨派，20%的無(wú)黨派人士?？傊?，黨與人大的關(guān)系一直以來(lái)就存在著爭(zhēng)議，人大在履行職權(quán)的過(guò)程中部分地方黨委參與到重大決策和重要工作中，人大對(duì)黨的監(jiān)督流于形式，處于無(wú)權(quán)無(wú)法監(jiān)督的情況。

3.2 人民代表大會(huì)與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)關(guān)系

實(shí)際政治生活中，人大行使權(quán)力受制于政府的影響。因?yàn)檎邮茳h的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨委的決定，使人大地位處于虛位，而且人大這種職務(wù)角色常常是榮譽(yù)性的，而較少實(shí)質(zhì)性的。主要表現(xiàn)在：人大在現(xiàn)實(shí)生活中立法權(quán)沒(méi)有根據(jù)人民的利益立法，而是政府在立法權(quán)方面處于主導(dǎo)權(quán)。我國(guó)法律沒(méi)有明確規(guī)定政府和人大的立法范圍，政府較人大有更多的技術(shù)人才和各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家，且在實(shí)際工作中能夠清楚的了解社會(huì)的政策需要，有實(shí)際的操作經(jīng)驗(yàn)，制定出的政策更能實(shí)施。因此人大在很多立法方面依賴于政府的政策文件，再由自己審議通過(guò)政府制定的法律的方式立法。另外一個(gè)現(xiàn)象是人大對(duì)財(cái)政的控制權(quán)力弱化。人大不能對(duì)財(cái)政的相關(guān)政策和議案進(jìn)行控制和審查，缺乏文化科學(xué)技術(shù)專(zhuān)業(yè)人才和時(shí)間來(lái)討論政府提出的財(cái)政預(yù)算案。再就是由于預(yù)算要早于人大會(huì)議召開(kāi)，造成政府前兩個(gè)季度無(wú)預(yù)算的狀況。

3.3 人民代表大會(huì)與司法機(jī)關(guān)的職權(quán)關(guān)系

人大是我國(guó)立法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)制定和審議法律，但現(xiàn)實(shí)情況是制定的法律操作有效性不高，在實(shí)際的運(yùn)用過(guò)程中需要司法解釋?zhuān)狗捎行нM(jìn)行。但司法解釋不僅僅是對(duì)法律的解釋?zhuān)痉ń忉層兄匦铝⒎ǖ膬A向。我國(guó)最高法院規(guī)定，地方各級(jí)法院審理具體案件要援引司法解釋的規(guī)定。法院對(duì)司法機(jī)關(guān)的解釋必須援引必須執(zhí)行，不得質(zhì)疑。這樣司法解釋就相當(dāng)于人大制定的法律，人大的最高立法權(quán)權(quán)威和尊嚴(yán)受影響，甚至導(dǎo)致司法解釋的不科學(xué)合理危害社會(huì)公平，危及社會(huì)穩(wěn)定。此外，地方法院與地方政府合謀對(duì)本地企業(yè)通過(guò)破債逃產(chǎn)的方式來(lái)保護(hù)當(dāng)?shù)氐氖杖?。人大?duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督不起實(shí)際作用。

4 在實(shí)踐維度下加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)職權(quán)對(duì)策

4.1 各級(jí)人大要各司其職，突出工作實(shí)效

首先，要完善中央和地方的立法職權(quán)。在立法主體上，要收集、聽(tīng)取人民的意見(jiàn)，擴(kuò)大人民的參與。公民參加法律、法規(guī)草案座談會(huì)和論證會(huì)；深入實(shí)際，參與立法調(diào)研；聽(tīng)證等；在立法手段上，要堅(jiān)持立、改、廢結(jié)合，保留對(duì)現(xiàn)實(shí)有用的，修改與社會(huì)發(fā)展相違背的，要及時(shí)廢止過(guò)時(shí)的法律，并把實(shí)際社會(huì)政治生活中證明有效的、可行的重要政策，人民參與的共識(shí)通過(guò)立法上升為法規(guī)。在立法內(nèi)容上，要理清中央和地方的立法權(quán)限，涉及全國(guó)的需要中央立法，但給與地方人大參與立法、提出意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。

其次，各級(jí)人大要加強(qiáng)依法監(jiān)督。一是今后人大要合理規(guī)劃時(shí)間，協(xié)調(diào)全國(guó)人大及其常委會(huì)、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行案件違憲審查；加大對(duì)具體性或個(gè)案的審查，用司法違憲這一環(huán)節(jié)來(lái)解決各個(gè)層次的法律違憲或沖突；切實(shí)加強(qiáng)對(duì)法律執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，對(duì)人大及常委會(huì)任免的干部工作情況進(jìn)行監(jiān)督，創(chuàng)造和諧的社會(huì)環(huán)境、文明的法治社會(huì)。二是要完善人大聽(tīng)證制度。聽(tīng)證是一種有效的監(jiān)督方式，它把傳統(tǒng)的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變成過(guò)程監(jiān)督。人大代表深入實(shí)際調(diào)查、考證法院對(duì)案件的處理是否嚴(yán)格按照法定程序；是否證據(jù)充足、理由充分。實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督現(xiàn)場(chǎng)化、過(guò)程化、公開(kāi)化。

再次，是各級(jí)人大科學(xué)行使決定權(quán)。一是要科學(xué)界定重大事項(xiàng)的范圍，除了憲法和法律明確規(guī)定的重大事項(xiàng)，法律作出原則性規(guī)定的事項(xiàng)及行政范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題外，當(dāng)今要特別關(guān)注廣大人民關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題。如醫(yī)療、保險(xiǎn)、失業(yè)等社會(huì)保障制度；重大自然災(zāi)害和重大事故的處理等。二是要對(duì)已經(jīng)決定的事項(xiàng)用詢問(wèn)、調(diào)查、審議等方式進(jìn)行監(jiān)督，并且對(duì)“深入開(kāi)展跟蹤監(jiān)督，著力加大監(jiān)督力度、提高監(jiān)督水平”⑦確保人大決定權(quán)得到正確行使。三是增強(qiáng)公民的參與，把公眾參與寫(xiě)進(jìn)法律，避免重慶楊家坪強(qiáng)制拆遷事件，尊重和維護(hù)人民的合法利益。

又次，落實(shí)人大人事任免工作。一是把任免干部的程序制度化，建立干部上崗考核制度，提高任命干部的法律素養(yǎng)。這項(xiàng)工作在安陸市常委會(huì)率先實(shí)行，它擬提請(qǐng)任命的23名市政府組成人員、137名“兩院”工作人員參加考試。結(jié)果，成績(jī)優(yōu)秀占63%，合格的占36.4%，不合格的僅占0.6%。當(dāng)然考核不合格者不得任免⑧。實(shí)踐證明，這項(xiàng)制度應(yīng)該進(jìn)一步完善，在全國(guó)加以推廣；二是建立民主考核制度，常委會(huì)到擬任免干部原單位，進(jìn)行實(shí)際考察，與他的上級(jí)、下屬、同事等交流，然后給出測(cè)評(píng)分?jǐn)?shù)，最后向社會(huì)公示。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，最好是把談話內(nèi)容量化，不然由于上級(jí)的“父愛(ài)”，下級(jí)的“親近”很難取得真實(shí)信息，造成考核失真。

4.2 各級(jí)人大要與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)制度促職效

一是建立立法聽(tīng)證制度。立法聽(tīng)證可以讓人民、專(zhuān)家學(xué)者等各方面力量參與人大立法工作，給公民直接向立法者傳達(dá)意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，通過(guò)各種意見(jiàn)的辯論，不僅能使立法活動(dòng)體現(xiàn)公共性利益，而且能彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)上的缺陷。從而增進(jìn)立法活動(dòng)的民主性、提高立法活動(dòng)的效率性、維護(hù)立法活動(dòng)的權(quán)威性。

二是完善網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督制度。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督既是重要的政治力量，又相對(duì)獨(dú)立與政治組織，他對(duì)國(guó)家、政黨、社會(huì)組織和公民行使政治權(quán)力的活動(dòng)發(fā)揮著監(jiān)督約束作用。當(dāng)今社會(huì)，公共輿論是公共意見(jiàn)表達(dá)的集中場(chǎng)所，也是對(duì)貪官污吏的有效監(jiān)督利器。近來(lái)貪官污吏的不雅視頻、貪污事實(shí)、受賄證據(jù)一旦在網(wǎng)上曝光，就會(huì)引起公眾的輿論參與，迫使違法違規(guī)的事件得到各方關(guān)注并及時(shí)處理。

三是建立任前審計(jì)、任后監(jiān)督制度。為了避免貪污腐敗分子、或者有重大工作失誤的干部被推選到其他崗位，禍害百姓，就要嚴(yán)格執(zhí)行任前審計(jì)制度。同時(shí)，要加強(qiáng)任免后的干部在工作中的實(shí)效進(jìn)行監(jiān)督，保障權(quán)力的健康運(yùn)行。目前，各級(jí)人大常委會(huì)普遍采用“民主評(píng)議”的監(jiān)督方式，取得了很大的實(shí)效。

4.3 正確認(rèn)識(shí)與人大中國(guó)共產(chǎn)黨的關(guān)系

黨章規(guī)定：黨的領(lǐng)導(dǎo)主要有政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的這些領(lǐng)導(dǎo)要通過(guò)人大才能政治實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民。首先是黨的重大決定和主張要通過(guò)人大同意，人大立法通過(guò)才能成為對(duì)政府和全社會(huì)有制約力。其次是要改變黨對(duì)政府的直接控制領(lǐng)導(dǎo)，要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，加強(qiáng)黨在在人大中的作用來(lái)約束政府的行為。具體做法：有人大常委會(huì)主任兼任同級(jí)黨委書(shū)記，同級(jí)黨委和人大常委合并。黨委書(shū)記作為人大常委會(huì)主任，通過(guò)人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)等職權(quán)來(lái)體現(xiàn)黨的作用⑥。再次是在組織制度上，堅(jiān)持民主集中制和委員會(huì)制。人大的任何決定都要經(jīng)過(guò)所有代表半數(shù)以上通過(guò)才行能實(shí)行，不允許任何特權(quán)，任何代表或委員具有特權(quán)，超越制度。真正代替政策治理，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，落實(shí)人大職權(quán)，憲政理念。這樣黨就不直接管理國(guó)家具體事務(wù)，而是通過(guò)人大對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)；人大的權(quán)力因此才能體現(xiàn)最高性，各項(xiàng)職權(quán)因此才能到位，憲政因此而得以實(shí)現(xiàn)⑨。

4.4 正確處理人大和“一府兩院”的關(guān)系

法理上人大是立法機(jī)關(guān)，是民意機(jī)關(guān)，政府執(zhí)行人大通過(guò)的一切法案，并需定期向人大匯報(bào)工作。現(xiàn)實(shí)中人大與“一府兩院”的關(guān)系是議行合一，分工合作，各付其責(zé)。這就要求政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、人大的監(jiān)督下依法行政；法院、檢察院正確運(yùn)用法律。

首先，通過(guò)黨委書(shū)記擔(dān)任人大常委會(huì)主任，把重心放在領(lǐng)導(dǎo)人大工作上，可以有效落實(shí)人大的監(jiān)督權(quán)，即對(duì)“一府兩院”進(jìn)行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。使它們依法獨(dú)立工作，并且“對(duì)‘兩院’的監(jiān)督要嚴(yán)格依法進(jìn)行，加強(qiáng)對(duì)重大案件的督辦功能”⑩。要控制行政權(quán)力自我膨脹，要對(duì)行政權(quán)力和司法權(quán)力進(jìn)行制約。在制約“一府兩院”的同時(shí)，也促進(jìn)“一府兩院”工作效率。

其次，是要改變政府的決策大于人大的決議。要切實(shí)避免人大獲取的信息與“一府兩院”的運(yùn)行需要不符合，人大要充分發(fā)揮政府執(zhí)政信息的掌握，避免政府匯報(bào)的信息失真。總之，人大要關(guān)注時(shí)政，掌控信息，做出正確的決定。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大代表大會(huì)是代表人民行使國(guó)家統(tǒng)治權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本途徑，是保障國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展的重要機(jī)制。人民代表大會(huì)職權(quán)是人民代表大會(huì)制度研究的核心內(nèi)容，人民代表大會(huì)的職權(quán)及行使職權(quán)的方式改革創(chuàng)新是完善人民代表大會(huì)制度的必要條件。在今后政治體制改革發(fā)展中，我們要在堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)政治體制改革，轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)觀念和執(zhí)政方式，堅(jiān)持“依法治國(guó)”的理念，支持人大依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，進(jìn)一步完善我國(guó)人民代表大會(huì)制度。

【注釋】

①蔡定劍著.中國(guó)人民代表大會(huì)制度[M].北京：法律出版社，2005.

②謝慶奎主編.當(dāng)代中國(guó)政府與政治[M].北京：高等教育出版社，2012..

③江澤民著.江澤民文選(第一卷)[M].北京：人民出版社，第1版，2006.

④胡錦濤．堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗[M].北京: 人民出版社，2012.

⑤劉嫣姝.地方立法創(chuàng)新中若干問(wèn)題的實(shí)證分析[J].山東人大工作,2013,(09).

⑥楊光斌、李月軍著.當(dāng)代中國(guó)政治制度導(dǎo)論[M].北京：高等教育出版社，2007.

⑦王萬(wàn)賓. 堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這個(gè)根本政治制度[J].求是,2013,(05).

⑧董清平.關(guān)于深化人事任免工作的思考[J].北京：中國(guó)人民法制出版社，2004.

⑨參見(jiàn)蔡定劍、王晨光主編.人民代表大會(huì)二十年發(fā)展和改革[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2011.

⑩李景治.人民代表大會(huì)制度的新發(fā)展[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2013，(01).