(安徽大學管理學院，安徽 合肥 230601)

公務員財產申報制度是反腐倡廉的一記重拳，一劑猛藥，但它并非防腐治腐的神丹靈藥。反腐需要打的更是一套組合拳。一些發(fā)展中國家的公務員財產申報制度不可謂不完善，其法律體系明顯比發(fā)達國家更為健全周密，但事實證明這些發(fā)展中國家公務員財產申報制度的實施效果卻遠不如發(fā)達國家。為何同樣的制度帶來的反腐效果差異如此之大？事實上，世界上已施行該制度的國家中真正清廉的國度屈指可數，而真正依賴于公務員財產申報查出的貪腐犯罪更是少之又少。究其原因，孤立的公務員財產申報制度很難起到應有的作用。它更多起到的是一種約束和警示的作用。這是一把利劍，但卻是一把末端利劍，在末端上控制公務員腐敗，揭露的是公務員的已然腐敗行為，并不能對公務員的腐敗進行提前的預防和控制。而真正的查貪反腐更依賴于公務員財產申報相關配套制度領域的不斷完善。缺乏配套制度下的公務員財產申報只會弄巧成拙，適得其反，降低該制度的真正效用。當前我國急需加強在相關配套制度領域的建設，把權力關進制度的籠子里，形成一套不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制和不易腐的保障機制①。

構建在三大機制基礎上的公務員財產申報制度是一套真正意義上的反腐敗長效機制。懲戒機制利用政府的威權給潛在貪腐者以強烈震懾，告誡妄圖腐化分子腐敗將付出巨大代價，使其即使想腐也不敢腐。在懲戒機制給予強大威懾的基礎上，防范機制則進一步做好對腐敗的預防控制，通過一系列的制度構建使得公務員財產的透明度大為提升，公務員稍有腐化動向就會被輕易的察覺發(fā)現，豐富的查貪手段，使得公務員很難腐化。保障機制要做的則是進一步弱化公務員腐化的可能性，對各種腐化的緣由提前性預防，降低腐化動機，從而使得公務員不容易墜入腐化。三大機制是一套從打擊貪腐到預防貪腐再到保障不腐的由表及里逐步深入過程，三者相互配合，將使得公務員貪腐的內外生態(tài)環(huán)境發(fā)生深刻變化，迫使公務員主觀上不想腐，客觀上也不允許腐。而這就將為公務員財產申報制度的建立和有效實施起到有力的保駕護航作用。

1 不敢腐的懲戒機制

不敢腐的懲戒機制迫使腐敗分子既要付出沉重的政治代價，又要付出高昂的經濟成本，即使是僥幸逃脫也終將通過國際合作而被繩之于法。強大的制度震懾迫使妄圖貪腐者不敢腐。不敢腐的懲戒機制起到肅清政治環(huán)境的作用，是公務員財產申報制度實施的前提和保證。

1.1 厘清權力邊界

權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐?、?。權力是刺激腐敗的重要原因。打擊腐敗首當其沖的就是給公務員確權，限權。當前我國公共部門還存在定位不明，權責不清，權力大包大攬的現象。厘清權力邊界就是要嚴格劃分行政權力的范圍，明確界定政府部門及其公務員的職權和職責，建立起清晰的職位說明書和權力清單。

在厘清權力邊界的基礎上，要嚴格規(guī)范權力運行，推進權力的公開透明，從源頭上打擊遏制公務人員權力設租、尋租的可能性。依法嚴厲打擊濫用職權的各種不法行為，一經發(fā)現就要承擔沉重不利后果。要按照干部管理權限和程序依法主動對公務員問責，增強公務員的責任和服務意識。嚴厲打擊公務員分內之事索賄辦理，分外之事受賄越權辦理的犯罪行為。對利用職權腐化的行為要依法依紀嚴懲，要保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，查出一個，嚴辦一個，做到既要敢拍“蒼蠅”，也要敢打“老虎”。建立起一套嚴格的懲戒機制，既要使腐敗分子付出沉重的政治成本，又要做到以儆效尤，弱化潛在腐敗分子的腐化動機，迫使妄圖以權謀私者盡早打消貪腐的念頭。

1.2 廉潔基金制度

廉潔保證金、廉潔基金，廉潔公積金等諸如此類的稱法其實是在共同表述這樣一種用經濟手段治腐的措施，即國家每個月從公務員的工資中固定提取一定比例，國家再按照一定的數額或者同樣的比例予以配套存入公務員的廉潔基金賬戶中，至公務員退休或離職時沒有發(fā)現貪腐行為的則全額領取基金及其利息，反之則全部沒收基金上繳國庫的制度。如果說厘清權力邊界使得公務員的腐化行為付出了巨大的政治成本，那么廉潔基金制度就迫使公務員的腐敗付出了高昂的經濟成本。在國際上，新加坡一個公務員每月可獲得的公積金，相當于月薪的33%，工作年限越長，儲蓄越多，到退休時一般能領取幾十萬新元。但如果公務員違法貪污，他的全部公積金就立即被取消③。事實上，廉潔基金制度是一種長效機制，它用經濟手段懲治腐敗者，使得貪腐者從經濟上遭受了應有的腐敗代價，使得廉潔者從經濟上獲得了安享晚年的保證。這是一套對廉潔者的保護和獎勵制度，對貪腐者的嚴厲懲戒機制。

1.3 加強國際合作

厘清權力邊界和廉潔基金制度使得貪腐分別付出政治成本和經濟成本。那么國際合作要做的就是使得即使是漏網之魚也在劫難逃。當前，一些腐敗分子貪腐后攜巨款潛逃出境以規(guī)避國內法律的制裁，這造成我國國有資產的大量流失，對我國金融安全和國民經濟發(fā)展都造成了不可估量的影響。我國已加入《國際反腐敗公約》，在反腐敗領域要加強國際合作，加強與世界各國反腐敗機構間的經驗交流與配合，吸收借鑒他國在反腐敗領域的實踐經驗和制度建設經驗。要努力推進與世界各國的反腐信息共享機制，共同打擊腐敗犯罪。加強反腐敗人才隊伍建設，積極在《國際反腐敗公約》框架范圍下與我國腐敗官員的流入國進行交涉和合作，積極尋求流入國的司法協助和執(zhí)法合作，運用法律捍衛(wèi)國家權益。健全防范腐敗分子外逃、追逃以及追贓的機制，努力與世界各國簽訂引渡、遣返條約，涉案資金返還條約，嚴厲打擊跨國潛逃犯罪，使得腐敗分子無處可逃。對腐敗分子的跨國逃逸行為做到有效、嚴厲的制裁懲戒。

2 不能腐的防范機制

不能腐的防范機制一方面試圖從金融制度視角為公務員的財產申報制度構建起一整套嚴密的的預防和查貪機制，使得公務員的腐化行為將被輕易的發(fā)現。另一方面則是配合財產申報審核職能的落實和發(fā)揮，使得公務員的財產申報有相關制度依靠，確保能查得出公務員是否已經腐敗。

2.1 全民信用卡制

歐美等發(fā)達國家的金融體系高度發(fā)達，電子交易大量存在，現金使用量較少，這為打擊貪腐犯罪提供了極大的便利。近些年來，伴隨著我國金融交易體系的不斷發(fā)展，實現全民信用卡制已成為可能。

當前我國社會的現金使用量還很大，這導致了官員以現金方式受賄很難稽查。這就要求我國要在全社會大力推行信用卡交易，努力減少現金使用量，實現金融交易電子化、貨幣電子化。努力促進整個社會誠信體系的建設，使得社會生活各方面互聯互通，讓公民的失信記錄影響到公民的經濟生活，也使得以現金受賄的貪腐方式難度系數不斷提高。將公務員的不實申報和漏報行為都視作失信的表現，納入個人誠信評價體系，影響到公務員個人信用，進而影響公務員的個人經濟生活。健全的全民信用卡制將助力于金融機構監(jiān)管公務人員的資金的來源和流向，迫使公務員不能腐。

2.2 不動產登記制

在傳統(tǒng)觀念的驅使下，買房置地是富裕后的中國人首選。因而不動產在我國公民的財富占比中占據較大比重。近年來我國媒體曝出的“房叔”、“房嬸”曝出了我國不動產登記領域的巨大缺陷。實現對不動產的聯網核查，是實現對公務員財產申報核實的重要舉措。

我國《物權法》規(guī)定：國家對不動產實行統(tǒng)一登記制度。目前我國的不動產登記的職權分散在住建部、國土資源部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局等職能部門，職權的分散使得不動產的核查變得異常困難。當前國家已著手整合相關職能于一體，在國土資源部下設不動產登記管理局，全面建立起不動產的統(tǒng)一登記管理和合法查詢工作。新設的不動產管理局要實現對全國不動產的聯網可查，實現審批、交易和登記信息的實時共享功能，進一步打擊利用職權侵吞不動產和利用贓款購置不動產的腐敗犯罪。為公務員財產申報審核部門監(jiān)管公務員的不動產資產提供可能。可以預見，不動產登記制度勢必又將成為一把反腐利器。

2.3 金融實名制

金融實名制與財產申報制有著密切的關系，完善的財產申報制是建立在金融實名制的基礎上的，兩者的相互配合共同推進一個國家的廉政建設。金融實名制顧名思義就是要求金融參與者在從事與金融相關活動時必須使用自己的真實姓名和合法有效證件，保證金融交易的實名性。

2000年，國務院頒布的《個人存款實名制規(guī)定》基本確立了存款實名制的原則。存款實名制并不等于金融實名制，存款實名制只是金融實名制的重要一部分。金融實名制應該覆蓋所有金融活動領域，包括股票交易、保險交易、國債交易，以及大額轉賬、匯款交易等金融活動的實名交易。在金融實名制的基礎上，相關金融機構應一定時期內保存金融活動參與者交易記錄，以備查詢。另外，我國的實名制之所以存有漏洞給一些不法分子以可乘之機，是因為我們實行的只是狹義上的實名制，我國的金融機構僅通過審核身份證件來給客戶辦理開戶手續(xù)，而廣義上的實名制要求公民提供詳實的個人信息以擴大審核廣度從而杜絕假名、化名案例④。完善的金融實名制使得財產申報的審核機關可以通過公務員的姓名和證件號碼輕易查詢、監(jiān)控公務員的金融活動，核實公務員財產申報情況的真實性、增加公務員財產的透明度，告誡潛在腐敗分子不能腐化。另一方面也增加了受賄者處理贓款的難度⑤，使得受賄者通過金融機構處理贓款的可能性大為降低。

2.4 公民社會信用代碼制

當前我國已著手建立以身份證號為基礎的，類似于SSN號碼(美國社會安全號碼制度)的公民統(tǒng)一社會信用代碼制度。公民可能會在多個金融機構擁有不止一個金融賬戶，將公民終身所有的金融活動納入公民的信用代碼下，通過公民身份證為基礎的唯一公民信用代碼，可實現一號查詢公民在所有金融場的金融交易活動和納稅情況。這極大地方便了審核機關對公務員財產申報材料的真實性審核?？煽康纳鐣庞么a也將切實推動落實金融實名制，阻斷腐敗分子利用假名、匿名賬戶隱瞞、轉移腐敗所得的可能。更能有效地預防腐敗犯罪，防止國有資產流失，增加腐化的風險和成本，使得公務員不能輕易腐敗。

可信的公民信用號碼制度是建立在完善的身份證制度基礎上，當前我國一些地區(qū)制假、售假證件的違法行為還比較猖獗，公民信用號碼制度的建立有賴于大力打擊制假證行為，提高公民身份證防偽的科技水平。此外，還要進一步加強公民身份信息庫的建設，及時更新數據庫，進一步實現金融機構、稅務機關與公安機關對公民身份信息的互聯共享機制，打破各部門間的信息孤島現象。

3 不易腐的保障機制

不易腐的保障機制要做的是確保公務員財產申報制度能夠長久持續(xù)地發(fā)揮制度實效。既要有減小財產申報制度實施阻力的有限豁免，又要有完善的培訓用人機制保證選得用得好官，官員不受腐化的侵蝕。而完善的社會監(jiān)控機制則提升了公務員腐敗的難度。體現公務員實績，合理的薪資水平更是公務員無需腐化的必要物質保證。

3.1 有限豁免制

有限豁免制是解決存量腐敗問題的重要舉措。所謂的有限豁免制就是要求公務員在豁免期限內將受賄所得上繳至指定賬號，審核機關查實后根據受賄情況酌情予以不追究或者是有限追究受賄者的政治和法律責任的制度。該制度設計最大程度上給予受賄者悔改的機會。筆者認為在踐行這一制度時，需要具體細化相關制度設計，要將公務員上繳贓款的記錄在一定范圍內予以保密，最好是能限于財產申報的審核機關知曉，努力做到不擴散，以減小受賄公務員上繳贓款的心理負擔。有限豁免制最大程度地減小了來自受賄官員對財產申報制度的阻礙，是實施公務員財產申報制度的一大保障機制。

3.2 完善的培訓、用人機制

在公務員的培訓中要著重加強對公務員的反腐倡廉教育，引導公務員樹立起廉潔奉公的清廉意識和正確的“三觀”。要加強廉潔文化建設，通過在政府機關樹立物化的清廉人物雕像、張貼清廉警示語、種植清蓮等方式，從公務員的潛意識做起保證公務員不易腐。

在組織用人上，組織人事和紀檢監(jiān)察部門要全面掌握“裸官”的情況，加大對裸官的整治力度，堅持在公務員重要事項的申報中予以要求申報。加強對“裸官”的動態(tài)監(jiān)管和預防，對配偶和子女有意國外定居的公職人員要加強引導，說服教育。對配偶和子女已在國外定居的，要積極勸回。對不予配合的“裸官”的任職要作出一系列的禁止性和預防性規(guī)定，杜絕“裸官”貪腐和畏罪潛逃的可能性。

3.3 完善的社會監(jiān)督機制

完善的社會監(jiān)督機制是公務員不易腐的必要前提。首先，要增強公民的民主監(jiān)督意識。宣傳、教育、鼓勵公民監(jiān)督政府工作人員。“民主是個好東西”，因為廣大人民通過民主參與，能夠監(jiān)督和制約公權力，進而助推實體法制的實現⑥。其次，在法律的基本框架下，要依法保護公民和媒體的監(jiān)督權。當今社會處于自媒體時代，每個人都是信息的發(fā)布者。政府監(jiān)管部門監(jiān)管能力可能有限，社會公眾和新聞媒體則切實填補了這一空缺。相關法律制度要落實對舉報人的保護、保密制度，保護舉報人不受非法打擊報復。再次，要設立一套舉報獎勵機制。鼓勵公民對公務員廉潔的依法監(jiān)督，公民的舉報一經查實則給予舉報者固定比例的受賄涉案金額獎勵，提高公民監(jiān)督的積極性。最后，要拓展新型監(jiān)督舉報方式。網絡反腐是當下較受網民熱捧的反腐方式，網絡反腐的流行說明我國其他反腐渠道還有所欠缺和不暢，我國要在健全暢通其他反腐渠道的同時加強對網絡反腐的引導和支持，促使網絡反腐積極健康有序發(fā)展。

3.4 完善公務員工資制

公務員的職務級別是確定工資及其他待遇的依據。在我國的公務員隊伍中，基層公務員占到了絕大多數，公務員工資晉升的空間有限，只有職務晉升才是提高工資主要途徑的情況，無形中強化了公務員的“升官發(fā)財”意識⑦。隨著我國反腐敗進程的不斷推進，中央八項規(guī)定的嚴格執(zhí)行，公務員合法薪資十分有限。因而，反腐還需與公務員的薪資水平調整相同步。

高薪是保證政府官員廉潔的一大因素?！柏毟F的官員就潛在的貪污犯”⑧，“低薪必然尋租，尋租必然腐敗”⑨這樣的觀點雖略顯偏頗，但一定程度上也體現了其合理性的一面。公務員的社會地位較高，高薪給予公務員與其地位、身份相適應的生活物質可能。公務員“逢進必考”的制度設計決定了公務員隊伍基本都是經過層層篩選的社會精英，與其能力不相匹配的收入水平必然導致政府人才的流失，使得政府在與企業(yè)的人才競爭中處于不利地位。我們不一定要全盤照搬高薪養(yǎng)廉的制度設計，但至少公務員合法工資水平要讓公務員不必通過腐化來獲得必需的物質利益。

這就要求我國在大力反腐的同時，加快公務員工資體制改革，在嚴格執(zhí)行“三定方案”的基礎上適當提高公務員工資水平。雖然高薪不一定養(yǎng)廉，但低薪造成貪腐的幾率將大為增加。在新一輪的公務員工資制度調整中要繼續(xù)重點擴大基層公務員所對應的級別數，使得基層公務員即使職務上得不到升遷，通過級別的晉升也能獲得更好的福利報酬。公務員收入的相對優(yōu)越性將從物質上保障公務員的不想腐、不易腐。

結論

對于公務員財產申報制度，社會輿論幾乎是一邊倒地支持盡早出臺，社會公眾賦予了該制度太高的社會期望。公務員財產申報制度是一套系統(tǒng)性的工程，其作用的施展需要一系列相關制度的有效配合。缺乏配套制度的單打獨斗，其效果將大打折扣。

健全的公務員財產申報制度體系依賴于整個國家的文化、法律、經濟、金融、財務、社會監(jiān)督等相關制度的周密完善。當前我國尚處于新舊體制的轉型期，社會主義市場經濟尚未完全建立，與公務員財產申報制度相配套的一系列制度還不完善，一些制度領域還在探索當中。因而，我國的公務員財產申報制度切不可操之過急，有待相關配套制度的進一步完善后再大力推廣。

【注釋】

①習近平總書記在中紀委全會上的講話：http://voice.inewsweek.cn/weibo-1203.html．

②阿克頓.自由與權利[M].北京:商務出版社,1961.56 ．

③皇甫中.把權力關進制度的籠子里(與領導干部談權力監(jiān)督與制約)[M].北京:紅旗出版社,2013.171．

④王明高.中國新世紀懲治腐敗對策研究[M].長沙：湖南人民出版社，2002.29．

⑤劉明波.中外財產申報制度述要(寫在我國家庭財產報告制度實施之際)[M].北京：中國方正出版社,2001.33．

⑥王平.問責權法制化研究[M].北京:光明日報出版社,2012.181．

⑦劉志勇.中國實行財產申報的制約因素分析[J].中國行政管理,2013(1):73．

⑧季正矩.通往廉潔之路(中外反腐敗的經驗教訓研究)[M].北京:中央編譯出版社,2005.596．

⑨皇甫中.把權力關進制度的籠子里(與領導干部談權力監(jiān)督與制約)[M].北京:紅旗出版社,2013.82．