(中共江陰市委黨校，江蘇 江陰 214431)

城鎮(zhèn)化是全人類“前不見古人，后不見來者”的重大實踐。目前，中國城鎮(zhèn)化率由1978年的17.92%上升到2013年的52.6%；城市人口則由1978年的1.72億增加到了2013年7.5億，中國城鎮(zhèn)化正在成為推動世界城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要力量。

黨的十七大總結(jié)了國內(nèi)外城鎮(zhèn)化道路的經(jīng)驗教訓(xùn)，創(chuàng)造性地提出走新型城鎮(zhèn)化道路，并以此作為“中國特色社會主義道路”的五個基本內(nèi)容之一，為科學(xué)地推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化指明了方向。十八大進(jìn)一步提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。2013年12月中央經(jīng)濟(jì)會議提出：“走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)”?？梢?，新型城鎮(zhèn)化將成為推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的王牌動力，成為中國未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點。

1 新型城鎮(zhèn)化的成功樣本：“新橋鎮(zhèn)”

新橋鎮(zhèn)位于江陰市東南部，位列中國百強鎮(zhèn)前20強。鎮(zhèn)域面積19.3平方公里，總?cè)丝诩s6萬，戶籍人口2.4萬人。2012年，新橋鎮(zhèn)完成地區(qū)生產(chǎn)總值111.49億元，完成全口徑財政收入15.89億元，人均產(chǎn)出、人均創(chuàng)利繼續(xù)位居江陰市第一名。2012年3月27日，李克強就任總理后的首次調(diào)研選擇在江陰市新橋鎮(zhèn)，原本不為外界所熟悉的新橋鎮(zhèn)成為各方關(guān)注的焦點。新橋鎮(zhèn)多年來一直是新農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展的典型。在新型城鎮(zhèn)化探索實踐過程中，新橋鎮(zhèn)始終堅持以人為本，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的理念導(dǎo)向下，以產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、居中集中化、農(nóng)民市民化為突破點，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之路上走出精彩。

新型城鎮(zhèn)化作為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要動力之一，對新橋鎮(zhèn)的影響是全方位的，特別是對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方式、居住環(huán)境、農(nóng)民的身份地位、行為方式、生活方式、民主權(quán)利等諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。可以說，新橋鎮(zhèn)通過新型城鎮(zhèn)化架通了走向新生活之橋，即新橋農(nóng)村居民實現(xiàn)了非農(nóng)化的職業(yè)轉(zhuǎn)換、集中居住的地域轉(zhuǎn)移、農(nóng)民身份的市民化等方面的跨越式的轉(zhuǎn)變。

1.1 產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的產(chǎn)物，工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求。產(chǎn)業(yè)聚集是城鎮(zhèn)化的核心要義，新橋鎮(zhèn)的獨特優(yōu)勢是——以大集團(tuán)企業(yè)為主的工業(yè)化，加速提升新橋鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化水平。新橋鎮(zhèn)大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，全力做大園區(qū)。目前，園區(qū)利稅貢獻(xiàn)率達(dá)98%，通過企業(yè)向園區(qū)集中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃布局、功能配套、產(chǎn)出效率、資源利用水平等大幅提升，產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群的發(fā)展格局逐步形成。目前，新橋已成為全國最大的毛紡面料和職業(yè)服裝生產(chǎn)基地，擁有江蘇陽光、四環(huán)生物、凱諾科技3家A股上市公司。優(yōu)化布局的同時，新橋著力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高新化、高新產(chǎn)業(yè)規(guī)模化。全鎮(zhèn)擁有陽光、海瀾、精亞等國家火炬計劃高新技術(shù)企業(yè)3家，世界名牌1個，中國馳名商標(biāo)4個，中國名牌4個，企業(yè)參與制定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)6項；成立博士后工作站5家。此外，新橋鎮(zhèn)通過不斷提升產(chǎn)業(yè)層次，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。僅陽光和海瀾兩大集團(tuán)就吸納全鎮(zhèn)80%以上的勞動力。

產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化成為城鎮(zhèn)化的強勁支撐，城鎮(zhèn)化又為提升產(chǎn)業(yè)層次提供堅實的保障，形成產(chǎn)城融合的良好局面。

1.2 居住集中化

城鎮(zhèn)化地域轉(zhuǎn)移是農(nóng)民市民化的基本標(biāo)志，新橋鎮(zhèn)通過三集中建設(shè)實現(xiàn)農(nóng)民居住集中化的地域轉(zhuǎn)移。2001年，新橋鎮(zhèn)在中央倡導(dǎo)小城鎮(zhèn)建設(shè)的號召下，新橋鎮(zhèn)黨委、政府經(jīng)過充分的調(diào)研論證，在全國率先提出了“三集中”戰(zhàn)略構(gòu)想，通過農(nóng)民住宅向鎮(zhèn)區(qū)集中，不僅拉動了經(jīng)濟(jì)、興旺了市場，而且在對“消滅自然村、繁榮小城鎮(zhèn)、推動工業(yè)化、實現(xiàn)現(xiàn)代化”起強大促進(jìn)作用的同時，實現(xiàn)土地的節(jié)約使用和集約利用。從2001年開始 ，十多年來，新橋鎮(zhèn)共完成拆遷3791戶。91.6萬平方米，建成新橋花園、雷下花園、格林小鎮(zhèn)等13個農(nóng)民安置小區(qū)6591套安置房，總面積達(dá)120萬平方米，居民在鎮(zhèn)區(qū)集中居住率達(dá)82%。農(nóng)村居民戶均住宅面積由集中前的0.72畝降至集中后的0.25畝，平均每戶節(jié)約土地0.47畝。預(yù)計全鎮(zhèn)“三集中”全面完成后，總節(jié)約土地面積可達(dá)3000畝。

因城鎮(zhèn)化拆遷集中居住，農(nóng)村居民的居住條件普遍得到較大改善。新橋鎮(zhèn)對集中居住的農(nóng)民，除了按人均60平方米左右給予面積補償之外，另給予每人1.05萬元的補貼。農(nóng)民安置區(qū)統(tǒng)一配套服務(wù)中心大樓、社區(qū)廣場、體藝場館、商場、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，實行“一站式、一條龍”便民服務(wù)。潔凈便利的居住環(huán)境，吸引農(nóng)民紛紛主動要求向鎮(zhèn)區(qū)集中。

城鎮(zhèn)建設(shè)管理進(jìn)一步科學(xué)化，構(gòu)筑起“六縱六橫”道路網(wǎng)絡(luò)，新改建中學(xué)、小學(xué)、幼兒園、居家養(yǎng)老中心、社區(qū)衛(wèi)生院等配套設(shè)施。每年投入四千多萬元，建立城管、環(huán)衛(wèi)、交管、綠化養(yǎng)護(hù)四位一體，鎮(zhèn)、村、企業(yè)三級聯(lián)動機(jī)制，形成標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化的城鎮(zhèn)管理模式。

1.3 農(nóng)民市民化

據(jù)專家測算，以戶籍制度把人分為市民和農(nóng)民身份的差異，僅僅在戶籍制度上就附加56項差別化的待遇。再加上，社會保障制度、土地制度等城鄉(xiāng)二元化制度，農(nóng)民與市民之間的巨大鴻溝很難在短時期內(nèi)填平。因此，農(nóng)民市民化是新型城鎮(zhèn)化的重點和難點。

新橋鎮(zhèn)以“三集中”為戰(zhàn)略抓手的新型城鎮(zhèn)化，有效推動農(nóng)民的市民化。一是收入大幅度提升。因農(nóng)業(yè)規(guī)?；薪?jīng)營以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，大量農(nóng)民成為剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移非農(nóng)就業(yè)，形成以就業(yè)、創(chuàng)業(yè)收入為主體，保障收入、土地收益、合作社分紅、置業(yè)收入為輔的多元收入體系，農(nóng)民收入逐年提升。新橋鎮(zhèn)80%以上的農(nóng)民成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人，新橋鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于江陰其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是社會保障覆蓋范圍和保障水平大幅度提升。實現(xiàn)農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險全覆蓋，全面落實歷次被征地農(nóng)民基本生活保障和城鄉(xiāng)居民最低生活保障線制度。新橋鎮(zhèn)本地職工城保參保率達(dá)98%。由鎮(zhèn)財政撥款對集中居住，男滿60周歲、女滿55周歲的本鎮(zhèn)農(nóng)民，每人每月發(fā)放150元生活補助。設(shè)立總額4000多萬元的慈善基金，有效保障弱勢群體生活。三是進(jìn)一步強化現(xiàn)代生活方式，由于城鄉(xiāng)公共服務(wù)的進(jìn)一步均等化發(fā)展，農(nóng)村居民也能享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù)，從而逐漸摒棄傳統(tǒng)的生活陋習(xí)，逐步向現(xiàn)代文明的生活方式靠近。新橋鎮(zhèn)不斷強化社區(qū)建設(shè)，創(chuàng)新社區(qū)管理，完善社區(qū)服務(wù)，使社區(qū)成為引導(dǎo)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的主陣地。社區(qū)統(tǒng)一配備公共服務(wù)設(shè)施，建成3個社區(qū)睦鄰中心，常年有各式各樣的睦鄰活動和文體活動。

通過新型城鎮(zhèn)化的有效推動，“居住在鎮(zhèn)上，就業(yè)在鎮(zhèn)上、生活像市民”，農(nóng)民多少年夢寐以求的宿愿在新橋變?yōu)楝F(xiàn)實。

2 新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實困境：制約因素

新型城鎮(zhèn)化的核心要義是人的城鎮(zhèn)化，從目前的城鄉(xiāng)制度和政策安排來看，新型城鎮(zhèn)化不僅存在著制度、政策上的許多障礙，而且還存在著社會管理以及自身觀念和文化上的諸多障礙因素。對于城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高的新橋鎮(zhèn)來說，未來新型城鎮(zhèn)化最大的發(fā)展制約在于如何實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，也即從外在形式上實現(xiàn)人口戶籍身份的轉(zhuǎn)變。

新橋及江陰的農(nóng)村居民與其他對于城鄉(xiāng)一體化和產(chǎn)業(yè)化水平發(fā)展較高的地區(qū)一樣，他們不僅具備從農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)中獲得受益，同時也因?qū)儆诖寮w經(jīng)濟(jì)成員這一身份，從集體經(jīng)濟(jì)中獲得大量股份分紅，因此農(nóng)民對村級經(jīng)濟(jì)組織有著高度的依賴性。盡管隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村大量土地被征用，房屋拆遷，使越來越多的農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但這些進(jìn)了城鎮(zhèn)的原農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系還是維系在原先的村級經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，只會高度自覺地認(rèn)同自己的村級經(jīng)濟(jì)組織成員身份，而非城市居民身份。盡管農(nóng)民居民已經(jīng)集中居住，村逐步向社區(qū)轉(zhuǎn)換和過渡，但在村轉(zhuǎn)居過程中，因村往往涉及到村級集體經(jīng)濟(jì)分紅等經(jīng)濟(jì)利益問題，因此在管理形式上往往保留村居合一模式。盡管農(nóng)民集中居住的新型社區(qū)更加符合現(xiàn)代社會治理的發(fā)展趨勢，有利于有效整合和集約使用各類社會服務(wù)資源，有利于打破傳統(tǒng)以村落為主的農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，在一定程度上可以減少資源浪費，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)集約發(fā)展。但村居合一的并存也帶來管理層次不清、管理體制不順的問題，其中，比較突出的是農(nóng)村社區(qū)中的村委會與居委會之間的關(guān)系不清晰。很多社區(qū)由此帶來很多事情在新型社區(qū)管不了而原村管不著的問題，給社會管理和群眾辦事都造成極大不便。此外，原來村民之間在長期生產(chǎn)生活中形成的密切社會人際關(guān)系逐漸淡化，但社區(qū)居民對所在社區(qū)的認(rèn)同度又不高，從而參與意識不強、社區(qū)自治和融合程度不高，社區(qū)自治管理的自然合力難以凝聚。

雖然江陰的城鄉(xiāng)一體化水平全國領(lǐng)先，但城鄉(xiāng)對立的二元結(jié)構(gòu)依然存在并產(chǎn)生著正反兩方面的作用。一是，雖然農(nóng)民的身份造成城鄉(xiāng)之間巨大的二元對立，城鄉(xiāng)居民在收入、福利、保障待遇等方面的差距顯著。但是，由于歷史和經(jīng)濟(jì)的原因，優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和公共服務(wù)資源特別是優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉(xiāng)享用優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的巨大差距。尤其是，農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老、醫(yī)療等待遇都遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，但農(nóng)民的身份也因城鎮(zhèn)化推動了很多現(xiàn)實利益。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，江陰發(fā)揮得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。良好的工業(yè)基礎(chǔ)，自然地承接城市的分工和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。蘇南歷來注重集體經(jīng)濟(jì)的積累，一些村莊緊抓發(fā)展機(jī)遇，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，集體積累迅速增加，出現(xiàn)一批經(jīng)濟(jì)實力較強、資產(chǎn)總量較多的超級村莊，它們的集體資產(chǎn)及其收益在解決村公共費用支出、村民福利保障等方面發(fā)揮著重要作用，集中體現(xiàn)在村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村民年終分紅、子女教育獎勵、老年人生活補助等方面。并且，農(nóng)村居民在宅基地、計劃生育等政策方面還享有比城市居民更優(yōu)惠的政策利益。他們既可享受城市文明，又能擁有農(nóng)民身份利益，擔(dān)心市民化后無法繼續(xù)享受上述福利，因而主動不愿市民化。

3 新型城鎮(zhèn)化任重而道遠(yuǎn)：未來思路

新型城鎮(zhèn)化是一項長期的艱巨任務(wù)和復(fù)雜的系統(tǒng)工程。未來，必須以新理念引導(dǎo)、以新模式助推 、以新機(jī)制保障、新環(huán)境支撐、新型城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。

3.1 以新理念引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化

思路決定行動，理念創(chuàng)造未來。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中工作理念，必須形成能夠引導(dǎo)并推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的科學(xué)理念。一是持續(xù)創(chuàng)新的理念。城鎮(zhèn)化是一個不斷發(fā)展和變遷的過程，因此，在不同發(fā)展階段和不同區(qū)域，其具備自身獨特的發(fā)展邏輯和發(fā)展特點。因此在探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要牢記創(chuàng)新理念，加強學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)最前沿的城鎮(zhèn)化理論和實踐，并結(jié)合本地的實踐，進(jìn)行創(chuàng)新，為我所用。二是以人為本的理念。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵式以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，應(yīng)以人為本，更好地為人民群眾帶來福祉。三是系統(tǒng)發(fā)展的理念。新型城鎮(zhèn)化是一個全局性、包容性和開放性的系統(tǒng)工程，主要包含人、產(chǎn)業(yè)、城市、科技、環(huán)境等諸多要素。新型城鎮(zhèn)化已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵即一個簡單的人口和產(chǎn)業(yè)集聚的過程，它還包括人與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展、城市與產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展等等。因此，在更高水平上推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要系統(tǒng)的、全面地把握人、產(chǎn)、城等諸多要素之間的關(guān)系，實現(xiàn)諸多要素的和諧發(fā)展。四是融合發(fā)展的理念。新型城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是各要素之間的融合發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化過程中，要注意處理好發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系。地處土地緊缺的蘇南地區(qū)，土地是最寶貴的財富。在這種土地緊缺的現(xiàn)實條件下，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)進(jìn)行集約化和集聚化的發(fā)展，千方百計地提高土地的利用率和產(chǎn)出率。新型城鎮(zhèn)建設(shè)，還應(yīng)處理好保護(hù)自然環(huán)境和保持人文特色的關(guān)系，處理好城鎮(zhèn)建設(shè)與提升人口素質(zhì)的關(guān)系，實現(xiàn)“看得見山、望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的城鎮(zhèn)化。

3.2 以新模式助推新型城鎮(zhèn)化

發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的模式關(guān)鍵在于因地制宜,根據(jù)本地實際情況出發(fā)探索出最佳的發(fā)展模式。江陰堅持從本地的區(qū)位條件、資源稟賦等自身實際出發(fā)，因地制宜，探索出“以農(nóng)村工業(yè)化開創(chuàng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、以農(nóng)民集中實現(xiàn)、 以產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)聚集和推動小城鎮(zhèn)融入城市群體”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。這一模式取得顯著成效，也值得繼續(xù)深化和改進(jìn)。但在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，應(yīng)總結(jié)回顧已有成功與不足的基礎(chǔ)上，對傳統(tǒng)的模式進(jìn)行改造和升級，應(yīng)避免急于求成，片面追求與生產(chǎn)、生活、生態(tài)等城鎮(zhèn)功能建設(shè)相脫節(jié)的規(guī)模擴(kuò)張。探索新的模式助推新型城鎮(zhèn)化，從而在推進(jìn)跨越行政區(qū)劃壁壘的區(qū)域化城鎮(zhèn)體系和城市群體的建設(shè)上再創(chuàng)領(lǐng)先優(yōu)勢。

3.3 以新機(jī)制保障新型城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化不僅需要各地積極的實踐探索，更需要加強制度設(shè)計來保障新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。2014年3月頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》明確提出，改革完善包括人口管理制度、土地管理制度、城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制、城鎮(zhèn)住房制度以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等在內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制。一是改革戶籍制度，有效拓寬農(nóng)民市民化的途徑和通道。應(yīng)結(jié)合本地實踐制定適合本地發(fā)展的戶籍改革方式，讓更多的農(nóng)民和外來務(wù)工人員，不僅實現(xiàn)進(jìn)入城市還要進(jìn)一步融入城市。二是改革土地制度，土地問題是新型城鎮(zhèn)建設(shè)最大難點。土地背后所承載的諸多經(jīng)濟(jì)利益和社會權(quán)益是阻礙人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵因素，這迫切需要對土地制度進(jìn)行改革。新橋和江陰等蘇南地區(qū)所推行的土地股份合作社、三置換等做法取得顯著的成效。但未來必須積極推行中央明確提出的土地確權(quán)工作，在農(nóng)民自愿的前提下推行土地的市場化流轉(zhuǎn)等。三是建立和完善多元化的投、融資體制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點工作在于城市建設(shè)、綜合配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民后的保險、戶口等。這些具體的舉措面臨重要難點在于資金短缺的問題。今后，應(yīng)逐步建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度，發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用。同時，充分利用市場資本、社會資本、民間資本等參與新型城鎮(zhèn)建設(shè),著力構(gòu)建多元化、多層次的新型城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體系。

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