劉影

[摘 要]當前我國政府公信力有陷入“塔西佗陷阱”的趨勢，政府無論說真話還是假話，做好事還是壞事，公眾都會認為其是在說假話和做壞事，也就是對政府行為持一種不信任的態(tài)度。因此，加強政府誠信建設迫在眉睫，而政府誠信問題又屬行政倫理范疇，即政府誠信是行政倫理的基本價值追求，而本文就是從行政倫理的視角來探析我國當前的政府誠信建設問題。

[關鍵詞]行政倫理；信任；政府誠信；公信力

[中圖分類號]D30 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）02-0063-03

近幾年媒體報道過很多類似的事件。如，為什么在公共場所有人摔倒了，沒有人去扶？是人們的良心泯滅了嗎？當然不是，是人們不敢去扶。近幾年發(fā)生的許多類似的事件都反映了我們當前社會誠信的大大缺失。而社會誠信包括個人誠信、商務誠信、政府誠信三個方面，其中政府誠信占主導地位，它是社會誠信的典范，因此，要提高整個社會的信用水平，就必須大力加強政府誠信建設，以政府誠信帶動社會誠信。

一、行政倫理與政府誠信的理論界定

“倫理”在我國《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋是“人與人相處的各種道德準則?！倍姓惱硎枪残姓I域內(nèi)政府及其工作人員在處理與社會其他組織和個人以及彼此關系時，應該遵守的基本道德準則及行為規(guī)范。其基本內(nèi)容可劃分為兩個維度：制度倫理和個體倫理。

制度倫理是以法規(guī)、制度的形式對行政活動的道德訴求，主要包括行政倫理規(guī)范和行政倫理制度兩個方面。行政倫理規(guī)范是制度倫理中微觀層面的具體倫理制度，它包括成文和不成文兩種形式。成文的行政倫理規(guī)范包括國家權力機關制定的法律，如《憲法》《行政法》《中華人民共和國公務員法》等；以及黨和政府制定的有關黨、政府及其工作人員行為標準和活動政令、政策、規(guī)則、守則等，如《黨員領導干部廉潔從政若干準則》《國務院工作規(guī)則》《國家公務員行為規(guī)范》《中央政治局關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》和《六項禁令》等。不成文的行政倫理規(guī)范是指長期存在于公共管理活動中，并被政府及其工作人員內(nèi)心接受和認可的紀律、習慣、規(guī)矩等。

個體倫理是相對于制度倫理而言的，是公共權力主體以自覺、內(nèi)省的方式對個體道德完善的倫理訴求，其具體內(nèi)容包括：行政理想、行政態(tài)度、行政責任、行政技能、行政紀律、行政良心、行政榮譽、行政作風等基本范疇，而這些基本范疇又是以公共權力主體的行政倫理觀為核心價值導向的。行政倫理觀是一種特定的價值觀，是公共權力主體世界觀、人生觀、利益觀和權力觀等思想道德觀念上的集中體現(xiàn)，是整個行政倫理的靈魂。因此世界各國政府都十分重視行政倫理觀的構建。“誠信”自古以來就是我國社會最基本的倫理道德要求，其本意是誠實不欺、有諾必踐。在我國古代早期文獻中，“誠”與“信”是兩個分立而又有著緊密聯(lián)系的道德范疇，直至戰(zhàn)國后期，“誠信”才開始連用。我國古代流傳至今的第一部有系統(tǒng)的字書——東漢許慎著《說文解字》曰：“誠，信也，從言從聲”，“信，誠也，從人從言”，說明兩者在本意上是相通的。

而政府誠信是現(xiàn)代行政倫理最基本的價值追求。政府誠信就是要求作為公共權力主體的政府及其工作人員對客體公眾要誠實不欺、有諾必踐，同時它也是客體公眾對主體政府的一種行為評價。根據(jù)西方契約理論，政府誠信是政府存在的合法性基礎。西方契約理論認為，政府與社會公眾之間是一種以公共權力為中心的政治委托代理關系，政府作為政治代理人必須按照作為政治委托人的社會公眾的意愿行使公共權力，而社會公眾之所以愿意將公共權力委托給政府行使，也是出于對政府的信任。因此誠信作為契約的派生價值，是政府的內(nèi)在規(guī)定性之一，是政府存在的合法性基礎。

在整個社會誠信體系中，政府誠信處于重要位置，它是整個社會誠信的主導和典范?？鬃釉唬骸白佑?，而民善矣！君子之德風，小人之德草；草上之風，必偃?！币馑际牵簽檎叩牡赖伦黠L如風，百姓的道德作風如草，風向哪邊吹，草就向哪邊倒。這形象地說明了政府的道德行為，在一定意義上對整個社會道德風尚起著決定性的影響。因此政府只有自身做到誠實守信，才能得到人民的信賴和擁護，才能帶動整個社會講求誠信。

二、當前我國政府誠信缺失的表現(xiàn)及原因

（一）當前我國政府誠信缺失的表現(xiàn)

1.政策、措施朝令夕改。政策、措施朝令夕改是典型的政府失信行為，這在地方政府較為常見。一些地方政府為了超常規(guī)、跨越式發(fā)展，在制定政策時不考慮社會的長遠發(fā)展及政策的長期適應性和連續(xù)性，僅滿足于本屆政府的任期，搞短期行為，于是出現(xiàn)“一屆政府一套政策”、“新官不理舊事”的現(xiàn)象。除此之外，也有因政府決策失誤而導致政策、措施朝令夕改的現(xiàn)象。如2013年年初頒布的新交規(guī)中“闖黃燈扣分”一項實施不久就被取消了，這是一個典型的政府決策失誤的案例，如果政府在決策前能夠充分調(diào)研并廣泛征求社會意見，就可避免類似問題的發(fā)生。

2.經(jīng)濟活動缺乏誠信。經(jīng)濟活動缺乏誠信主要表現(xiàn)為一些地方政府在招商引資過程中的不誠信行為，以及一些地方政府拖欠企業(yè)工程款或拒付個人賠償金的行為等。一些地方政府部門為了完成招商任務，在招商前承諾得特別好，而項目引進后卻不能如約兌現(xiàn)，結果不但損傷了政府的公信力，也不利于地方經(jīng)濟發(fā)展。執(zhí)法活動缺乏誠信。如“釣魚執(zhí)法”、暴力執(zhí)法等違法行政行為，以及權力尋租和暗箱操作等權力腐敗現(xiàn)象。政府及其工作人員作為公共權力的主體，應該以為民服務為宗旨，依法行使公共權力，而不應該暴力執(zhí)法或以權謀私。

3.政府內(nèi)部活動缺乏誠信。一些地方政府官員為了顯示政績或為了得到上級的提拔和鼓勵，搞一些虛假的面子工程和政績工程，例如一些地方政府為了完成上級下達的任務而進行數(shù)據(jù)造假。

（二）當前我國政府誠信缺失的原因

1.主觀個體倫理缺失。主觀個體倫理缺失主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政府工作人員誠信意識淡漠；二是政府工作人員能力素質(zhì)有待提升。政府是由人組成的，政府職能也是通過人來具體實施的，因此政府失信實質(zhì)上是由政府工作人員的失信行為而導致的。公共選擇理論認為，人類的一切行為，不論是政治行為還是經(jīng)濟行為，都應從個體的角度去尋找原因。因為個體是組成群體的基本細胞，個體行為的集合構成了集體行為。由于受中國傳統(tǒng)行政倫理觀念的影響，以及行政倫理困境的存在，導致政府工作人員誠信意識淡薄。

我國古代社會同時存在兩種行政倫理觀念：一種是外灌式的行政倫理觀念，另一種是內(nèi)引式的行政倫理觀念。外灌式的行政倫理觀念是政府將某種現(xiàn)成的社會倫理貫徹到公共行政領域而得出的政府及其工作人員應該持有的行政倫理觀念及應該遵守的行政倫理規(guī)范。內(nèi)引式的行政倫理觀念是政府及其工作人員從公共行政的內(nèi)在特征和規(guī)律中所汲取的政府及其工作人員應該持有的行政倫理觀念及應該遵守的行政倫理規(guī)范，如我們現(xiàn)在所謂的官場“潛規(guī)則”。

行政倫理困境是指由于政府工作人員雙重身份的存在導致其在公共行政活動中易陷入兩難抉擇當中。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，政府工作人員既是“公利人”，又是“經(jīng)濟人”。作為“公利人”，政府工作人員要以尋求公共利益最大化為目標；而作為“經(jīng)濟人”，政府工作人員卻要以追求個人利益最大化為目標。馬克思認為“各個人過去和現(xiàn)在始終是從自己出發(fā)的?！薄叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。而政府工作人員是經(jīng)濟人的現(xiàn)實性也來源于我們所處的這樣一個社會經(jīng)濟發(fā)展階段：即社會主義初級階段。社會主義初級階段的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了勞動依然是個人謀生的手段。所以，正是由于政府工作人員的這種雙重身份，導致其在公利與私利面前易陷入兩難的抉擇當中，這也是導致其誠信意識淡薄的主要原因之一。很多時候，政府失信行為的發(fā)生與政府工作人員自身能力素質(zhì)問題有關。比如有些政府工作人員主觀上是想誠信行政，但由于自身能力欠缺而導致無信行為的發(fā)生。因此，不斷提升政府工作人員的能力素質(zhì)，使其具備駕馭本職工作的能力，才能避免各種失信行為的發(fā)生。

2.客觀制度倫理缺失。首先，政府誠信制度缺失。就我國目前的情況來看，雖然國家立法部門和一些地方政府出臺了有關加強政府誠信建設的法規(guī)，但這些法規(guī)只是從原則上或宏觀上對政府及其工作人員的行政行為進行規(guī)范和指導，缺少可操作性和可執(zhí)行性。而且目前我國的行政法律體系也不完善，急需制定《行政程序法》《政府信用法》《政務公開法》《電子政務法》等規(guī)范政府行為的法律。其次，行政管理體制不完善。我國現(xiàn)行的行政管理體制是一種金字塔式的現(xiàn)代科層制，也就是“官僚制”。官僚制由德國政治經(jīng)濟學家和社會學家馬克斯·韋伯提出，它既是一種組織結構，也是一種管理體制，目前早已滲透到社會生活的各個領域。官僚制之所以被廣泛采用，是因為它具有組織易控制與協(xié)調(diào)和行政效率高等優(yōu)勢。但是它也存在一個明顯的弊病，就是容易滋生腐敗現(xiàn)象。因為官僚制這種“金字塔”式的組織結構為公共權力運作創(chuàng)造了一個“黑箱”環(huán)境，在這種“黑箱”環(huán)境下腐敗才得以滋生蔓延。這也是我們不斷進行行政管理體制改革的一個重要原因。最后，行政監(jiān)督體制不完善。當前我國行政監(jiān)督存在的問題是上級監(jiān)督下級太遠，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難，組織監(jiān)督時間太短，紀委監(jiān)督為時太晚，而這“五太”問題目前依然存在。

三、我國政府誠信建設的基本路徑

根據(jù)前面分析的當前我國政府誠信缺失的表現(xiàn)及原因，本人建議從行政倫理的兩個維度來加強我國政府誠信建設。

（一）加強個體倫理建設

1.通過行政倫理教育，引導公務員樹立以誠信為基礎的行政倫理觀。樹立正確的行政倫理觀是我國政府誠信建設中首先要解決好的問題，因為行政倫理觀在根本價值層面上指導著政府工作人員的行為。本人認為，“為官發(fā)財，應當兩道”，應當是為官者以及每一個政府工作人員對自身職業(yè)的一個最基本的認識，在此基礎之上，再樹立以誠信為基礎的行政倫理觀。

2.加強政府工作人員能力建設。政府誠信不僅意味著政府要在主觀意愿上誠實守信，還要在客觀事實上有踐約履諾的結果，這是對政府的履約能力提出了更高的要求。而要提升政府履約能力，首先要從提高政府工作人員的個人能力著手。政府工作人員的能力應該包括通用能力和專業(yè)能力。通用能力是指作為政府工作人員應該具備的一些基本能力，如政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調(diào)查研究能力、學習能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力等。專業(yè)能力是指政府工作人員為勝任所從事的具體工作應該具備的能力。

（二）加強制度倫理建設

加強制度倫理建設就是要通過誠信這一倫理要求的法制化來指導和約束政府及其工作人員的行政行為，使其不敢不誠信，不得不誠信。

1.要加強政府誠信立法，完善政府誠信制度。如加快制定《行政程序法》《政府信用法》《政務公開法》《電子政務法》等規(guī)范政府行為的法律，并確立誠信原則在各法律中的重要地位。在立法的基礎上，還應該逐步建立起各項具體制度：如公務員信用檔案制度、公務員誠信等級評定制度、政府失信責任追究制度，等等。

2.要加快行政管理體制改革，完善相關機制。如公務員任免機制，重點是要在源頭上把好關，使德才兼?zhèn)涞娜瞬胚M入公務員隊伍，同時在干部選拔任用中還要防止“火箭官員”現(xiàn)象。再有就是要確立公務員利益保障機制，要客觀認識公務員的利益需求，適時適當提高公務員工資和福利待遇，為公務員誠信施政提供物質(zhì)保障和精神動力。

完善行政監(jiān)督體制目前需要解決以下問題：首先，要解決政府權力過于集中的問題。鄧小平早在20世紀80年代就一再提出要解決政府權力過于集中的問題，政府權力過于集中這個核心問題不解決，就容易發(fā)生政府失信現(xiàn)象。其次，要加強行政監(jiān)督立法，從法制上確定每一個監(jiān)督主體的義務和責任。再次，要加強行政監(jiān)督體系建設，提高專門行政監(jiān)督主體的地位，拓寬民主監(jiān)督渠道。最后，要不斷提高監(jiān)督人員個體的綜合素質(zhì)。

責任編輯 侯 琦