機(jī)制防止“看上去很美”

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈傻耐?yán)和生命力，都在于執(zhí)行。只有讓新修訂的《環(huán)保法》堅(jiān)實(shí)落地，才能成為令污染者真正頭疼的緊箍咒，才能成為保護(hù)和改善環(huán)境的利器。

■專家名片

孫佑海

國家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員、最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長、中國政法大學(xué)教授

“法律的生命力在于施行”。新《環(huán)保法》的出臺(tái)贏得了社會(huì)各界的普遍歡迎和贊譽(yù)，堪稱環(huán)境立法史上的里程碑，然而于環(huán)保而言，今天面臨的問題不是法律是否完備，而是法律能否得到嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，而建立違法必究的環(huán)境司法倒逼機(jī)制則是確?！董h(huán)保法》順利實(shí)施的關(guān)鍵。

必須解決法律落實(shí)問題

近 40年來，我國先后制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等環(huán)境保護(hù)方面的法律30余部，再加上《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等90余部行政法規(guī)，足以證明環(huán)境立法速度居各部門法之首。然而，一個(gè)值得深思的問題是：我國的環(huán)保立法相當(dāng)完備，為何環(huán)境形勢卻依然如此嚴(yán)峻？

可見，就環(huán)保法治而言，關(guān)鍵不是有沒有法律規(guī)范，而是法律能否得到有效執(zhí)行。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前有70%左右的環(huán)境法律法規(guī)沒有得到遵守，即符合環(huán)境法律法規(guī)要求的行為只達(dá)到30%左右，絕大多數(shù)污染物沒有依法得到控制，如此一來，我國的環(huán)境質(zhì)量必然達(dá)不到有效改善。

2014年4月25 日下午，十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過環(huán)保法修訂案。草案經(jīng)歷四次審議，最終定稿。這部法律增加了政府、企業(yè)各方面責(zé)任和處罰規(guī)定，被專家稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”。然而，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，我國解決環(huán)境困境所缺乏的并不僅僅是一部法律，更在于法的執(zhí)行。新《環(huán)保法》的威力如何，對加強(qiáng)污染控制、保護(hù)生態(tài)環(huán)境究竟能起到多大作用，還需未來的執(zhí)法實(shí)踐來回答。

杜絕“看上去很美”

環(huán)境司法倒逼機(jī)制指的是由國家司法機(jī)關(guān)，對于違反環(huán)境保護(hù)法律的各類主體，包括個(gè)人、企業(yè)、組織和有關(guān)機(jī)關(guān)，依法追究其法律責(zé)任，從而迫使各類主體不得不遵守法律法規(guī)，以保障環(huán)境立法目的得以實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。

為什么說加快形成違法必究的環(huán)境司法倒逼機(jī)制是確保新《環(huán)保法》得以嚴(yán)格執(zhí)行的關(guān)鍵呢？所謂環(huán)境違法必究，是指對于違反環(huán)境法律的行為根據(jù)違法性質(zhì)的不同，分別追究刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任。通俗講，就是對違法者“要命”（承擔(dān)刑事責(zé)任）、“要錢”（承擔(dān)民事責(zé)任）、“要官”（承擔(dān)行政責(zé)任)。這三個(gè)“要”，擊中了違法者的要害，司法機(jī)關(guān)如果動(dòng)起真格的，人們不可能不畏懼。因此，建立健全環(huán)境司法倒逼機(jī)制是確保新《環(huán)保法》得以嚴(yán)格執(zhí)行的堅(jiān)強(qiáng)可靠的保障。

過去很長一段時(shí)期，人民法院和人民檢察院由于種種原因，進(jìn)行環(huán)境司法時(shí)不夠堅(jiān)決。面對企業(yè)違法排污、破壞環(huán)境的案件時(shí)，常常顧忌本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該立案的沒有立案，該依法作出判決的卻從輕發(fā)落，形成不了違法必究的環(huán)境司法倒逼機(jī)制，從而使得環(huán)境立法的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，使得廣大人民群眾對人民法院和人民檢察院頗有微詞。因此，環(huán)保法律空置，污染企業(yè)不買法律的賬，一些不該上馬的項(xiàng)目上馬了，一些無良企業(yè)肆無忌憚地偷排、直排、超排。

新《環(huán)保法》加大了對于環(huán)境違法行為的處罰力度，如明確了“按日計(jì)罰”、上不封頂，可以罰得傾家蕩產(chǎn)制度，大大提高了企業(yè)違法的成本；建立了“黑名單”制度，在金融、信貸、證券等方面增加了污染違法成本；增加了追究違法者各項(xiàng)法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。然而，這部史上最嚴(yán)環(huán)保法乃至“世界上最好的環(huán)保法”，能否得到有效執(zhí)行，最終取決于違法必究的環(huán)境司法倒逼機(jī)制是否真正建立健全，否則，新《環(huán)保法》只能是“看上去很美”。

2007年貴陽成立環(huán)境保護(hù)審判庭和環(huán)境保護(hù)法庭。2014年6月，最高人民法院環(huán)境資源審判庭內(nèi)部掛牌成立，朝著環(huán)境司法專門化邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，必將極大地促進(jìn)全國環(huán)境司法的大發(fā)展，必將極大地推動(dòng)形成環(huán)境司法倒逼機(jī)制的健全和完善。CFP/供圖

形成環(huán)境司法倒逼機(jī)制

加快形成違法必究的環(huán)境司法倒逼機(jī)制,建議從以下三個(gè)方面入手。

首先，建立健全刑事、民事和行政法律責(zé)任制度。一是健全環(huán)境刑事責(zé)任制度。例如，長遠(yuǎn)來看，必須考慮單獨(dú)設(shè)立“污染大氣罪”，輔之以相應(yīng)的刑事責(zé)任。根據(jù)故意、過失以及損害后果，設(shè)置不同的量刑幅度。注重剝奪特定職業(yè)資格、恢復(fù)性司法等非刑罰方法在“污染大氣罪”中的適用。近期應(yīng)針對大氣污染行為特質(zhì)及其所造成的后果特征，繼續(xù)充實(shí)完善“污染環(huán)境罪”的司法解釋，發(fā)揮其在大氣污染治理中的作用。此外，對偽造、篡改和銷毀環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等行為及時(shí)入罪。各國在大氣污染刑事責(zé)任制度追究方面，針對偽造、篡改和銷毀環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的嚴(yán)重社會(huì)危害性，均認(rèn)定上述行為構(gòu)成犯罪并予刑事處罰，一些國家甚至規(guī)定了嚴(yán)于普通污染環(huán)境罪的刑事責(zé)任?？紤]大氣污染的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，我國應(yīng)慎重考慮將偽造、篡改和銷毀環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，情節(jié)惡劣的、造成嚴(yán)重后果的行為納入刑法規(guī)制，以震懾一些地方出現(xiàn)的“環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)越來越好，大氣污染越來越重”的反?，F(xiàn)象。二是健全大氣環(huán)境污染的民事責(zé)任制度。在責(zé)任主體制度完善方面，建議實(shí)施個(gè)人責(zé)任和企業(yè)責(zé)任的雙罰制，必要時(shí)可考慮要求控股股東或者實(shí)際控制人與排污公司共同承擔(dān)連帶責(zé)任。針對大氣污染共同侵權(quán)多發(fā)現(xiàn)實(shí)，考慮追究多個(gè)排污者的連帶責(zé)任，從而及時(shí)維護(hù)受害人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在責(zé)任范圍制度方面，除對傳統(tǒng)的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益予以救濟(jì)外，針對環(huán)境自身損害，計(jì)算大氣環(huán)境修復(fù)或恢復(fù)的各種費(fèi)用，將其納入救濟(jì)范圍。在民事責(zé)任構(gòu)成方面，無過錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則、舉證責(zé)任倒置的證據(jù)分配原則、因果關(guān)系推定等應(yīng)廣泛適用于大氣污染防治侵權(quán)救濟(jì)領(lǐng)域，從而保障大氣污染受害人能夠得以及時(shí)救濟(jì)。三是健全環(huán)境污染行政行為司法審查制度。在環(huán)境污染犯罪領(lǐng)域，應(yīng)追究相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員瀆職、失職的刑事責(zé)任。對當(dāng)事人、其他利害關(guān)系人、環(huán)境團(tuán)體起訴行政機(jī)關(guān)環(huán)境污染治理不作為、亂作為等行政訴訟應(yīng)大膽受理，及時(shí)判決，從而督促行政機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)的公共法定職責(zé)。

環(huán)保法律空置導(dǎo)致污染企業(yè)不買法律的賬，無良企業(yè)肆無忌憚地偷排、直排、超排。昵圖網(wǎng)/供圖

其次，強(qiáng)化環(huán)境司法的體制建設(shè)。在原有行政區(qū)域法院體制之外，加快設(shè)立專門的環(huán)境保護(hù)法院、法庭，由專門的審判人員借助一定集成的審理程序?qū)Νh(huán)境污染案件進(jìn)行審理。我們將上述組織載體的專門化、審理程序的整合化及審理人員的專業(yè)化稱之為環(huán)境司法的專門化。2014年6月27日，全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)最高人民法院設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭，朝著環(huán)境司法專門化邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，必將極大地促進(jìn)全國環(huán)境司法的大發(fā)展，必將極大地推動(dòng)形成環(huán)境司法倒逼機(jī)制的健全和完善。此外要加強(qiáng)審判人員的專業(yè)化和職業(yè)保障。鑒于環(huán)境案件的高度專業(yè)性和技術(shù)性，不具有專門背景和專業(yè)知識的法官很難勝任，因而各國在環(huán)境案件的審理上均高度依賴外部輔助。由此，必須從內(nèi)外兩個(gè)方面提升專門人員的專業(yè)化水平。就內(nèi)部而言，應(yīng)促進(jìn)環(huán)境法官的持續(xù)培訓(xùn)，減少環(huán)境法官的流動(dòng)性，減少對環(huán)境法官審案的數(shù)量考核要求，使其專注于提升辦案質(zhì)量，不斷提升環(huán)境法官在個(gè)人晉升、報(bào)酬等方面的待遇，形成有效的執(zhí)法執(zhí)業(yè)保障機(jī)制。建立環(huán)境案件專家陪審員數(shù)據(jù)庫，結(jié)合大氣污染案件性質(zhì)隨機(jī)抽取專家陪審員以強(qiáng)化環(huán)境訴訟的專業(yè)化水平。就外部而言，主要建立專家證人和環(huán)境損害鑒定評估機(jī)制，充分借助社會(huì)環(huán)保專家資源，提高環(huán)境案件的審判質(zhì)量。

最后，司法機(jī)關(guān)要做環(huán)保執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)后盾。新刑法和追究環(huán)境污染刑事責(zé)任的司法解釋給各級司法機(jī)關(guān)履行環(huán)境司法職能賦予了很大的權(quán)力。但問題是，環(huán)保部門挺起“腰桿子”，敢于向環(huán)保違法行為亮劍，敢于拿排污大戶開刀，能否得到司法機(jī)關(guān)的有力支持呢？環(huán)境司法機(jī)關(guān)對環(huán)境保護(hù)部門依法履職的支持十分重要。嚴(yán)峻的環(huán)境形勢和艱巨的環(huán)保使命要求司法機(jī)關(guān)做環(huán)保執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)后盾，要求司法機(jī)關(guān)對環(huán)境保護(hù)行政主管部門的依法履職行為給予及時(shí)有力的支持，讓“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”各項(xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處，并由此使違法排污行為得到更為有效的遏制，促進(jìn)各地環(huán)境保護(hù)工作取得更大的實(shí)效。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈傻耐?yán)和生命力，都在于執(zhí)行。只有讓新修訂的《環(huán)保法》堅(jiān)實(shí)落地，才能成為令污染者真正頭疼的緊箍咒，才能成為保護(hù)和改善環(huán)境的利器。法律的實(shí)施需要相應(yīng)的保障措施，就《環(huán)保法》而言，加快形成違法必究的環(huán)境司法倒逼機(jī)制，便是環(huán)境保護(hù)法律得以落實(shí)的關(guān)鍵。